中國智庫建設進入新時期

在人大重陽金融研究院舉辦的「創新智能治理，提高智庫能力」主題講座上，中國國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所副所長李國強發表了主旨演講，他認為：「無論是中國國內智庫還是國外智庫，從它的基本特性、屬性來講，都屬於一種現代公共決策的重要環節和組成部分，是決策體系的外腦，是國家治理體系的組成部分，在大國崛起的過程中，是國家軟實力的一種體現。」他這樣說

智庫建設是一項重大而緊迫的任務

智庫的內涵，簡而言之，是為公共決策提供思想和行動方案的機構。主要目的就是要影響和輔助決策，對政策制定和實施發揮作用。「兩辦」意見中，對智庫有一個很全面的定義——以戰略問題和公共政策為主要研究對象，以服務黨和政府科學民主依法決策為宗旨的非營利性研究諮詢機構。總的來說，無論是中國國內智庫還是國外智庫，從它的基本特性、屬性來講，都屬於一種現代公共決策的重要環節和組成部分，是決策體系的外腦，是國家治理體系的組成部分，在大國崛起的過程中，是國家軟實力的一種體現。

智庫可以根據其屬性進行各種不同類型的劃分。中國的劃分是從中國現在智庫的實際狀況來劃分的，分為七塊：黨政智庫、社科院智庫、黨校行政學院智庫、高校、軍隊、科研院所、社會智庫，簡單些的分法就是官方智庫、半官方智庫、民間智庫。還有按照業務的綜合性、專業性或者系統的研究領域不同劃分為經濟智庫、專業智庫等，專業智庫還可細分為經濟、政治、文化等各個方面。

智庫的功能包括：政策研究、決策諮詢、資政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等，這七項重要功能在國際上大體表述也都趨同。但是這幾方面的內容都包含在智庫裡面還有一定的邏輯關係，不是隨便放在智庫中就能發揮作用，要對這些方面充分理解才有利於智庫發揮自己的功能和作用。以往中國的智庫，主要都是搞政策研究，後來增加了一些政策解讀、政策評估、公共外交等東西，致使有很多人包括在智庫機構里的人都不理解，覺得政策解讀、政策評估都不是智庫的主業，政策研究才是主業。實際上，這種想法是對智庫本身的基本功能、基本目的以及出發點沒有完全理解。智庫功能的基本出發點是對政策制定和實施發揮影響，發揮影響不只是提建議，建議能不能被接受，還需要遊說以及推銷。即使政策確定以後，理論上能不能落地等都需要不斷深入的工作。只有解釋清楚了，深入淺出地讓廣大群眾都理解了，好的東西才能有效貫徹執行，才能在實踐當中得到檢驗。如果對智庫基本功能沒有較為清晰的認識，會導致在智庫從業的研究人員對自己的定位不清楚。

智庫中的政策研究和決策諮詢需要理論創新，沒有理論創新就做不了決策諮詢，諮詢需要智庫為其提供思想和理論指導，一些大政策首先需要一些基本的理論改變和確立，如果基本理論不清楚，比如供給側改革，需要有依據，否則就不會有好的研究成果。美國實行凱恩斯主義、貨幣主義等，結果引起了一系列的後續問題，基本理論對政策的影響為重中之重。因此決策諮詢裡面包含了很多東西，政策研究和決策諮詢在功能上是有差異的，理論創新、理論引導就包含了政策解讀，同時輿論引導也包括對大眾的啟迪。

此外，智庫還有一個非常重要的公共外交職能，俗話講叫「二軌外交」，就是除了國家外交還有公共外交。過去中國只是單一的國家外交，而國家外交很多事情是走不通的，有一些話是不能說也不便於說的，這讓民間智庫可以衝到前面去，代表國家反映其意志，起到很好的交流和溝通的職能，起到在國外推銷中國形象和推銷中國品牌的作用。涉及到公共外交時，作為智庫的從業人員要充分理解自己的工作，從多方面來實現智庫的功能，才能夠真正成為一個高水平、高質量的智庫人。

當前，中國智庫進入了一個新時期，其重要標誌主要是兩個，一是2013年「4·15」習近平總書記對於智庫建設做的重要批示。其主要內容為：智庫是國家的軟實力，它的發展越來越重要，也發揮著越來越重要的作用；目前中國智庫的發展現狀滯後，應該發揮更大的作用；明確提出智庫建設的方向，智庫建設的目標、定位，要建設中國特色新型智庫；針對當前中國智庫的重點，提出要建設探索中國智庫組織形式和管理方式；採取有效措施，引導各類智庫加強自身建設，「各類」兩字意為不僅是官方智庫，還包含其他性質的智庫；要智庫為決策提供高質量的智力支持。

二是中共十八屆三中全會對於智庫的決定，要建立健全的決策諮詢制度，最後落實在制度上。「兩辦」又印發了《關於加強中國特色新型智庫建設意見》（簡稱：《意見》），《意見》對智庫建設的總體目標、指導思想、主要任務、保障措施、方向路徑等等都寫得很系統、清楚、全面。關於智庫的建設應該認真地學習「兩辦」《意見》，避免出現一些學者及領導因錯誤理解而做出誤導行為，基本的標準要仔細閱讀和理解。中共十八屆五中全會關於智庫建設也說了，保障智庫試點推動，共包含25家試點智庫，這25家智庫裡面包含了各類智庫，不僅有黨政智庫還有民間智庫，現在叫社會智庫。這些高端智庫試點已經把非官方智庫也都納入其中，也表明在中國的智庫建設中，對民間智庫給予了應有的地位，但民間智庫目前在中國的發展還是較少且弱。

關於智庫進入法制化、制度化軌道，李克強總理制定國務院工作規則的時候，談到了完善行政決策程序規則。把公共參與、專家認證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。研究決定的重大事項都必須經過深入調查研究，經過研究、諮詢機構進行合法性、必要性、科學性、可行性、可控性評估論證。中共十八屆四中全會決定里，也講健全依法決策機制等等，內容都是在強調依法決策。「兩辦」的意見中進一步明確要完善重大決策意見徵集制度，涉及公共利益和人民群眾切身利益的決策事項，要通過舉行聽證會、座談會、論證會等多種形式，廣泛聽取智庫的意見和建議，增強決策透明度和公眾參與度，在公共決策裡面，要聽取諮詢機構的意見。

但是，以上這些意見中都沒有提到制度層面，到底應該如何建設都是籠而統之的原則性東西，到落地時可能會出現漏洞。中共十八屆三中全會之後，智庫建設確實掀起了熱潮，各省、市、自治區，各部委都很重視智庫建設的意見，智庫建設呈現了一派快速發展的新景象。此間，最大的變化就是民間智庫在公共外交方面發展較快，再就是媒體智庫，媒體和智庫優勢結合起來，兩個方面相輔相成、相互促進、相得益彰。

習近平總書記在深改小組第六次會議上表示，要從推動科學決策、民主決策，推動國家治理體系和治理力現代化，增強國家軟實力的戰略高度，把中國特色新型智庫作為一項重大而緊迫的任務切實抓好。中共中央目前已經從科學決策、民主決策、國家治理體系和治理能力、國家軟實力的角度去談智庫建設了，可見當前建設智庫的任務重大而緊迫。我們都特別急迫地需要智庫能夠提供高質量的智力支持。

首先，科學民主依法決策實際上講的是目前在決策裡面遇到所有決策事務的繁雜性、複雜性，不是個別人或個別領導的智囊能力就能夠決定的。目前各學科的門類超過兩千種，其複雜性可想而知，在這種複雜的事務面前，必須借用各種專業人才、各種專家來進行智力支撐。比如要研究房價的問題，中國房價在2016年出現大幅度增長，到底是什麼原因呢？房價是貨幣問題嗎？是地方財政問題嗎？這些因素裡面誰到底是因、誰是果，都需要重新來梳理。房地產問題目前非常複雜，複雜程度涉及到金融、土地、財政、消費等多方面因素，不是單一方面所決定。因此，各行各說各話不行，需要有人能夠把它綜合起來，這就是智庫發揮作用的時候。再比如，中國經濟進入新時期，尤其經濟下行以後帶來了很多突出的社會矛盾、社會建設中的問題，好比就業問題，富士康現在採用機器人工作，一萬個機器人可以代替六萬個工人。現在中國在發展過程當中，資本密集、人力密集，在宏觀環境上，人力資源要如何分配合理都是非常複雜的問題。

其次，智庫也屬於決策民主化範圍，是屬於社會主義民主政策範疇的東西，我們推行社會主義民主政治包含內容很多，智庫作為決策制度也是在民主政治裡面。實際上決策的邏輯關係也需要有智庫，因為決策系統裡面包含決策的制定、諮詢、反饋，決策諮詢又屬於決策的全系列整體流程是有機組成部分。有的人認為諮詢只在決策事前發揮作用，實際上它在決策的事前、事中、事後都在發揮作用，因此，不能把它作為決策中的一個環節，這種評估可以事前、事後全覆蓋，在整個流程里都有實際需要。因此在一個決策鏈里，決策的動議、諮詢、決策、反饋缺一不可。

最後，智庫在增強國家軟實力與硬實力方面，軟實力是相對硬勢力而言的，是從價值觀、意識形態、文化等多個方面來談。這些年中國在講西化的一些東西，實際上這就屬於西方的軟實力在向中國滲透，包括當年的蘇聯也是這樣滲透的。在這一方面，實際上包含了明顯的、明確的意識形態概念在其中。中國現在已經走入世界舞台，並且正在走向世界舞台的中央。中國在崛起的過程中，必須同時有軟實力走向國際，這樣才能夠真正成為一個大國。在我們走向世界的過程中，軟實力是不可替代的，西方發展的很多經驗都證明了軟實力發展的重要作用。

綜上所述，建設智庫、發展智庫的訴求非常緊迫、重要、殷切。目前中國智庫的質量還達不到國際水平，也跟不上發展訴求。跟不上的表現很多，從直觀的形式上來說，它還提供不了高質量的智力支持。習近平總書記在哲學社會科學工作會談上對智庫提出了明確的批評意見，當然也肯定了它的成績。他表示智庫要把重點放在提高研究質量、推動內容創新上，同時指出智庫目前重數量、輕質量，重形式傳播而輕內容創新，也就是搭檯子、請名人、辦論壇。坦率而說，它沒有把這些東西和提供高質量的智力支持相結合，關鍵問題就是要讓輕重達到均衡，什麼事情都不能輕重不分，要講究輕重緩急。當前，中國智庫的重要任務還需圍繞決策提供高質量的智力支持。

從總體上來講，質量方面的差強人意有著歷史文化的因素，智庫的重要地位還沒有得到普遍的重視。好多的智庫機構拿出來的意見還是很詳細的，連標點符號都可能需要論證，但最後寫完了遞交上去人家看都不看。有些部門認為智庫不熟悉其部門的情況，認為自己長期在部門內肯定比智庫了解情況，對智庫的方案不相信。實際上部門內的人熟悉情況嗎？不見得，他們有時就是井底之蛙，自認為了解實際。我同一些部門甚至部門領導討論過，我問他們知道實際是什麼嗎？他們所說的聯繫實際，密切了解國情，但實際在誰的手上都是各種說辭。此外，智庫建設還缺乏制度性的安排，缺乏規劃，組織形式和管理方式還很落後。現在好多智庫都是碎片化的研究，把非常個體化的研究弄到課題組，你分一塊兒，我分一塊兒，最後弄在一起，有的經過討論，有一些根本不討論，最後得出的方案質量可想而知。這些問題都是現實存在的，保證不了質量的基本東西，因此，目前最緊急且重大的任務就是把問題找出來，才能知道往哪裡走。

建立國家決策諮詢制度的幾個重要方面

中共十八屆四中全會、國務院工作規則、《意見》第九條都強調諮詢制度的問題。所以現在要提出加強制度建設，高度重視智庫建設，各級黨委和政府要充分認識智庫的地位和作用，要把它作為推進科學執政、依法行政的重要內容，然後對它加強領導。《意見》第24條中講到，一是加強領導，二是完善管理，管理主要講管的問題，但誰管理、誰負責、怎麼管理，拿什麼去管理並沒有說。至於怎麼提高重視，也只是非常籠統地講了一下，並沒有制度化，沒有具體能夠落地的東西。目前關於智庫的法制化、制度化最有依據的就是就是國務院工作規則、中共的十八屆四中全會、「兩辦」《意見》裡面第九條的第23、24條，其他方面目前在法制化、制度化方面還沒有說明，到底應該怎樣納入決策意識之中也沒有說明，導致這些東西根本就無從落實，最後會成為個人意志。因此，建立國家決策諮詢制度提出以下十個方面建議：

第一，決策諮詢制度強調的基本東西，要從國家總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和智力能力現代化的總目標制度建設的角度來理解。中國現在的社會主義制度裡面有根本制度，例如人民代表大會制度、民主黨派參政議政、村民自治等等基本制度，在這之外還有一系列的具體政策、經濟、文化等體制機制方面的法律法規。智庫在制度建設裡面為什麼緊迫和重要？因為總目標是有時間的，1992年鄧小平同志南巡講話時，說30年以後，中國應該形成一個比較完善的國家制度、社會制度。習近平總書記說這個總目標也就是到2020年。兩代領導人的講話說明建立這個制度實際上是有時間表的，中共十八屆三中全會提出要建立決策諮詢制度，雖然提出來了，但在目前的所有工作裡面並沒有提上日程。因此，現在必須推動決策諮詢制度的建立，還遠達不到健全，僅僅是把建立提上重要日程。

其實決策諮詢制度在中國古代就有，中國古代的智囊就是軍師、謀士、門客。戰國齊威王、齊宣王時期，也就是公元前300多年，從齊桓公開始，就有了稷下學宮，實際相當於希臘學園或柏拉圖學園，在中國歷史上是非常複雜的存在。那時中國的百家爭鳴就是在稷下學院，稷下學員持續超過了130年，也有人說超過150年，荀子就是學院內的祭酒，相當於學院的最高領導學長，且擔任過三屆。中國古時稱之為養士或門客，戰國有四君子：魏國的信陵君魏無忌、趙國的平原君趙勝、楚國的春申君黃歇、齊國的孟嘗君田文門下的三千門客都是智囊，和稷下學宮一樣。秦朝時李斯就是從稷下學宮到秦國，張良和他都是一個黃老學派的。稷下學院是有據可查的，就是研究、決策、諮詢論證的機構。到了唐朝時，就有了諫議大夫，大夫當時分卿大夫、士大夫，諫議大夫比卿大，比士小，就是民間的智囊。

中國的決策諮詢制度，在歷史上都發揮了重要作用，那時的決策諮詢也就是現在建設智庫所需解決的問題，諸如：依附性問題、獨立性問題，謀和斷的關係問題等，謀和斷的關係決定了決策諮詢質量的好壞高低，其間的內容很豐富。決策諮詢制度是植根於中國古代文化的，在中國兩千多年歷史洪流中源遠流長，自戰國而起。而國外關於決策諮詢制度起源的說法各異，有的說是從19世紀開始，有的說是從20世紀開始，大概就在這個時間範圍內，歷史並不長。

第二，要建立國家決策諮詢制度，從制度建設的急迫性，納入制度框架里來考慮，最主要把決策諮詢納入到決策程序之中。此外，關於制度成果的輸送，現在智庫成果即使寫得很好很實用，但最後送到一個部門中，也許這個部門就三四個人在工作，而全國的智庫方案都彙集到那兒以後，不但看不過來也不一定能看懂。這個問題必須解決，不然都由一個部門來評價智庫方案的好與壞有失公允，智庫就是要解決各種專業性的問題，不是哪個部門都可以領會的。

第三，在決策制度中要制定智庫的建設規劃。以江蘇省、山東省為例，在江蘇省智庫規劃中，他們首先是考慮不同行業、不同區域的重點產業，比如蘇北長江經濟帶、蘇南沿海地區，重點產業的新型材料產業，然後按照當前管理的方方面面布點，在確定一個智庫以後，給這個智庫做一個核心平台，作為一個協調機構去組織這個事情，這樣應急時不會沒有抓手。而山東把智庫高端人才都進行了不同領域的評判，評出來之後，一個人給200萬元人民幣的研究費，有課題再給他課題進行研究，這就避免很多智庫存在低水平、重複、碎片化研究的突出現象。

第四，要鼓勵各類、各種形式的智庫發展。要強調社會智庫、民間智庫組織形式的創新，其間要包含智庫共同體，智庫聯盟等。因目前還不可能都搞綜合性智庫，專業性智庫又都是特別片面的細化問題，細的問題單獨分析都有道理，但是不能夠提供綜合科學的方案。至於多種形式的發展包括宏觀層面、微觀層面的制度建設。宏觀層面包括黨政主導、主管部門在其中的組合形式問題，也包括智庫機構本身的組合形式。比如一個專業的、單一的研究經濟的智庫，要研究房地產問題時，要把涉及各個方面的專家都要請來諮詢，這樣組織的課題組才有綜合性。此外，在建立國家制度時，如果制度不設計完善就會出現問題，比如智庫的成果要如何評價。

第五，要引入智庫競爭機制，課題要進行招標，且面向全世界招標。其間要處理好保密和公開化問題，保密要涉及到政府採購，這是觀念問題，隨著中國民主決策的需要，這是必然要留意的。

除了上述以外，還要加強幾個方面的工作，如：處理好選題發布制度、制定人力資源和經費管理辦法、要制定國際交流的辦法、建立國家智庫評價體系和機制、建立國家智庫資料庫，方式和方法可以多樣化。

中國特色新型智庫的「特」與「新」

中國特色新型智庫有很多類，中國智庫有自己的共性，也有自己的個性，中國特色是它的個性，中共領導就是它的特色，也是根本。中國政治制度的核心就是中共的領導，因此，智庫要強調共產黨的領導。目前，有一些人在以變相的形式否定中共對智庫的領導，說智庫要講獨立性。其實獨立性就是偽命題，做智庫本身就要思想獨立，如果不獨立研究、不獨立思考，人云亦云，沒有價值，這樣的智庫肯定不能再讓它存在。因此，智庫根本就不存在不獨立的問題，不獨立思考怎麼能拿出好意見呢？但智庫獨立的概念只是思想獨立，不能跟政治獨立的概念混淆，必須把公共管理作為主體，智庫本身是為黨政的決策服務的，反之就不是智庫，憲法也不允許智庫這樣做。想做智庫就要搞清楚智庫存在的基本邏輯關係，這樣智庫的工作才會服務於大局。智庫要具有科學精神、求真務實精神，鼓勵其大膽探索。在當前中國的體制下，是以官方智庫為主，但要同時強調積極培育和壯大民間智庫。

中國特色新型智庫的「特」在哪裡，「新」在哪裡？我想有十個方面：一是從智囊走向智庫，走向規範化，制度化了；二是從傳統智庫走向現代智庫，過去講政策研究，現在是全功能覆蓋；三是思想庫是一個理念，最終走向制度化；四是單一主體向多元主體變化，不只有官辦智庫，還有社會智庫；五是政策研究從單一領域向多領域的發展；六是從智庫的單功能向多功能轉變；七是體制內、體制外同時發展；八是從一般重視向國家治理體系上轉變，因中國特色社會主義制度是基本方向，後面的體系、能力都是服務於其制度完善的；九是走向國際化，包括傳播價值觀、文化，二軌外交，包括智庫的研究，過去智庫只研究中國國內的問題，對國外的東西知之甚少。而很多國家的智庫都不止研究本國，會有專門的機構研究別國，中國智庫目前在全球宏觀研究方面還相差得多；十是協同化發展。

很多人把中國特色新型智庫的「特」與「新」都忽略掉了，只講一些微觀層面的東西，大都是套用過來的，研究的都是很細碎的問題。目前為止，在智庫建設中持續討論的問題就是中國智庫建設的根本方向問題，還需要繼續不斷的豐富智庫的內涵。此外，還要有研究中國與全球化問題的智庫，已經出現了此方面很成功的民間智庫，例如人大重陽金融研究院在研究「一帶一路」方面做出了非常突出的成績。因此，民間智庫一定要有競爭力，目前的官方智庫絕對沒有這個活力。

提高智庫治理能力

第一，著力提升研究的質量和水平。一是做好「四性」方面工作，即全局性、綜合性、戰略性、長期性重大問題的研究。同時，做好熱點、難點問題的研究，這涉及到智庫研究選題的問題。二是加強政策研究和問題導向，著力提高政策建議對決策的實際應用價值。問題導向是很重要的理論問題，要領會學術研究、政策研究、問題導向之間的關係是什麼以及如何去做？三是要做好解讀。四是要做好評估。

第二，要創新體制機制，從發展中心的角度講，一是要保證中央交辦的任務。二是要做好選題以及高度重視選題，智庫研究政策要注意目前整體政策安排和某一個具體政策的關係。搞政策研究，要知道自己在做什麼，要有定位，了解自己做的是整體政策的安排還是具體政策的落實；是系統政策還是政策中的一個環節；是在做頂層設計還是政策各層的對接；是做的統一性政策還是差異性的政策；是長期政策還是結構性政策。在這個過程中要弄清楚，學會抓問題、理問題。著名人類學家、社會學家費孝通老先生曾跟我講過，考慮問題要抓得住、理得清、講得出、聽得懂、可操作，他說天下大事這麼多，應該怎麼抓住問題，抓住問題能不能理清楚，理清楚了能不能講出來，講出來別人能不能聽得懂，聽得懂了能不能落地，落地了能不能可操作，我認為這些話是費老一輩子研究的精華，同樣可供智庫在做選題時借鑒此真理。三是要建立靈活有效的科研組織機制。四是對於研究成果要把關。

第三，對於傳統智庫，目前的激勵機制不夠，快速發展的傳播方式讓傳統智庫很不適應，此方面也沒有對其鞭策，需要在競爭上對其產生壓力，如果在競爭中不思進取，就會被擊垮。目前官方智庫新舊矛盾交織，無論是組織形式、思維路線好多都不適應，也有敗絮其內的問題需要解決。我認為黨政智庫要具有平台功能，但現在都沒有做好這個方面。黨政智庫平台的渠道方面很重要，中國還是以官方智庫為主，而官方智庫總共只有千百人的規模，中國有十幾億人的智慧，高手在民間，不把民間智庫容納進去怎麼行呢？民間智庫有義務、責任、使命通過自己的渠道向上反映問題，民間智庫應該努力的發揮平台及渠道作用，才能真正成為中國特色新型智庫。

第四，要重視智庫主體培育，不要只追求高端的智庫建設，對於民間智庫，尤其是縣市的智庫一定要重視。縣市的智庫非常接地氣，很多政策不能落地，或者到基層以後效果好不好，各縣市都是最先知道的。同時，縣市也知道這個政策應該怎麼具體完善。舉個例子，比如在移民補貼的問題上，本來多年都相安無事，但政策突然提出要給移民發錢，移民肯定是高興得不得了，但原住的老村民會覺得，這些移民佔了我們家的地，在我們村裡面住了這麼多年，難道我們這些老村民就沒有作出犧牲和貢獻么？這樣一下子把新老居民的矛盾挑起來了，但政策上又必須專款專用，不執行還不行。地方最後採取了折中的辦法，只拿出專款中的30%給移民，用剩下的70%把村裡的道路和公共設施修整了一下。老村民不讓把錢直接給新移民，那就把大部分錢用來修路普惠大眾吧，所有人都可以得到實惠與便利，這個挑起矛盾的問題終於得到了合理解決。但地方這麼處理還是會冒風險的，因為把專款專用給破壞了，需要一定的擔當力才能這麼干。如果當地能有智庫把問題向上反映一下，提出解決方案，就避免了地方因強行按上面意見落實而引發的一系列問題。基層很重要，為什麼要強調市縣智庫建設問題，因為市縣的問題不能越級往上送，只能縣到市，市到省，兜兜轉轉影響行政效率或錯過解決問題的最佳時機。如果有了地方智庫以後，可以成為一種渠道，從實際出發解決很多問題。

第五，組織形式方面，要重視團隊研究，很多智庫都在自己做自己的研究，包括很多單位實際上都是各部門研究各部門的問題。智庫的庫字就是團隊的意思，一定要把課題組織好，包括課題計劃書，都要認真經過大家的討論，認真的調查研究，才是真正拿出一個智庫的成果。當然也可以存在自研究，因為每個人觀察的範圍、調查的範圍都不同。（國際融資記者曹月佳報道）

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