論行政訴訟受案範圍

論行政訴訟受案範圍來源：中國法院網 作者：張守高 楊梅花 [摘要]：行政訴訟受案範圍是指人民法院受理行政訴訟案件的範圍。這一範圍同時決定著司法機關對行政主體行為的監督範圍；決定著受害的相對人訴權的範圍；也決定著行政終局裁決權的範圍。

行政訴訟與其他訴訟之間一個重要的不同之處在於他存在著一個受案範圍。並不是對所有行政爭議、行政相對人都可以向法院提起行政訴訟，只有當行政爭議屬於法 律規定的受案範圍之內，行政相對人才可以提起行政訴訟。從理論上來說，若將受案範圍規定的過於狹小，則意味著對行政權力的放縱和對行政相對人權益救濟的不 充分。從實踐上來說，若受案範圍規定不清必將導致司法實踐中各地法院做法不一的狀況，其結果會損及司法公正和司法統一的根本原則。可見，行政訴訟的受案范 圍是行政訴訟理論與實踐中一個十分重要的問題。

在我國，有關行政訴訟受案範圍的理論基礎還比較薄弱，相關的立法和司法解釋雖幾經調 整，但依然存在不少值得商榷的問題。隨著改革開放的不斷深入，國家行政管理在社會主義市場經濟中作用的加強，特別是在法治行政觀念日益強化，公民、法人的 合法權益受到重視的今天，研究行政訴訟受案範圍問題是具有一定的理論意義和現實意義。

[關鍵詞]：行政訴訟；受案範圍；行政行為

引言

受案範圍是行政訴訟中特有的問題，也是行政訴訟法中一個極其重要的理論與實踐問題。行政訴訟受案範圍問題在我國行政訴訟理論中是較為薄弱的一環。雖然我國行政訴訟的受案範圍呈逐步擴大趨勢，但是從現代法治行政的角度來看，我國行政訴訟受案範圍制度還需進一步完善。

一、我國行政訴訟受案範圍概述

行政訴訟受案範圍，是指人民法院受理行政訴訟案件的範圍，它規定著司法機關對行政機關行政行為的監督範圍，規定著受到行政侵權的公民、法人和其他組織訴權 的範圍，也規定著行政終局裁決權的範圍。因此，行政訴訟範圍是行政訴訟立法中的一個大問題。一些國家的行政法專家把行政訴訟分為審查範圍和審查程序兩個部 分，足見行政訴訟受案範圍在行政法中的地位。

（一）確立行政訴訟受案範圍的意義

首先，行政訴訟受案範圍標誌 著法院審查行政行為的可得性。按照通常的理解，行政訴訟的受案範圍就是法院主管一定範圍內行政爭議案件的根據，也就是確定法院是否有權解決行政爭議案件， 處理行政爭議案件的許可權分工。如果法律規定某一類行政爭議案件只能由行政機關解決，則人民法院無權解決這種爭議，同時也無權對引起爭議的行為進行審查。因 此，行政訴訟受案範圍是對司法權的界定。

其次，行政訴訟受案範圍意味著不服行政機關決定的相對人在何種範圍內或對哪些事項可以訴諸 人民法院，請求人民法院行使國家裁判權，以保護其合法權益免受行政行為的侵害。向法院提起訴訟是各國憲法賦予行政管理相對人的一種權利，但這種權利通常要 受到不同程度的限制。如果法律拒絕將某種爭議納入行政訴訟的範圍，相對人就沒有向法院提起訴訟的權利。行政訴訟受案範圍的確定實際上也是對行政管理相對人 訴權的確定。如果不把某種爭議納入行政訴訟的範圍，相對人就沒有向法院提起訴訟的權利。因此，行政訴訟範圍的確定實際上也是對行政管理相對人訴權的界定。

最後，行政訴訟的受案範圍也意味著對當事人資格的確定。一個公民或一個組織，能否成為行政訴訟的正噹噹事人，最根本的條件之一是看他所涉及的爭議是否可以 或必須經過行政訴訟的方式解決。只有與該爭議有厲害關係的公民或組織才具有當事人的起碼資格。否則，就不能成為行政訴訟的合格當事人。

（二）行政訴訟受案範圍的演變

我國的行政訴訟制度正式創建於1982年，至今已有21年之久。21年來，行政訴訟受案範圍先後經歷了四次調整，在總體上呈現出逐步擴大的態勢。據此可把我國行政訴訟的受案範圍劃分為以下四個發展階段。

第一階段是1982年制定的《民事訴訟法（試行）》的規定。該法第3條第2款規定：「法律規定由人民法院審理的行政案件，適用本法規定。」到1989年 《行政訴訟法》通過時為止，共有130多個法律和行政法規規定了公民、組織對行政案件可以向人民法院起訴，最高人民法院和地方各級人民法院陸續建立了 1400多個行政審判庭，審理了不少行政案件。①這段時間裡，行政訴訟受案範圍在立法上尚缺乏專門的、系統的規定，具體範圍始終處於變動狀態之中。

第二階段是1989年制定的《行政訴訟法》的規定。該法第2章對行政訴訟受案範圍作了專門規定。具體而言，包括三方面的內容：一是第11條第1款規定了人 民法院受理的針對八類具體行政行為而提起的訴訟案件；二是第11條第2款規定，除第1款所列的八類行政案件外，人民法院受理法律、法規可以提起訴訟的其他 行政案件；三是第12條規定了行政訴訟受案範圍的四項排除事項。

《行政訴訟法》的上述規定，主要考慮了三個方面的因素：第一，為了 保障公民、法人和其他組織的合法權益，比過去適當擴大了人民法院受理行政案件的範圍；第二為了保障行政機關依法有效地進行行政管理，必須正確處理審判權和 行政權的關係，人民法院不得對行政機關在法律、法規規定範圍內的行政行為進行干預，不得代替行政機關行使行政權力；第三，考慮到我國行政訴訟制度尚不健全 等實際情況，對受案範圍不應規定太寬，而應逐步擴大。② 第三階段是1991年最高人民法院《關於貫徹執行〈中華人民共和國行政 訴訟法〉若干問題的意見》（試行）（以下簡稱《意見》）的規定。《意見》對行政訴訟受案範圍的規定主要包括兩方面內容：一是對「具體行政行為」作了相當狹 義的解釋。《意見》第1條規定，「具體行政行為」是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委託的組織或者個人在行政管理活動中 行使職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。這一規定把可訴的具體行政行為 限定為行政法律行為，而且是單方行為，從而既排除了非法律行為，又排除了雙向行為。其出發點是考慮到當時行政訴訟制度尚不成熟的具體情況，對行政訴訟受案 範圍進行了一定程度的限制。二是根據《行政訴訟法》第11條的規定和有關法律、法規的規定，列舉了人民法院應於受理的六類行政案件。

第四階段是2000年3月10日開始施行的最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）的規定。《解釋》對 行政訴訟受案範圍的規定主要包括兩方面的內容：一是在第1條第1款刪去了《意見》中對具體行政行為不適當的定義將受案範圍總體上表述為：「公民、法人或者 其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。」這一規定取消了《意見》對行政 訴訟受案範圍所作的限制性解釋，恢復了《行政訴訟法》的立法本意，從而事實上擴大了行政訴訟的受案範圍。二是在第1條第2款明確列舉了不可訴行政行為的種 類，在《行政訴訟法》第12條規定的不可訴行政行為之外，又增加了五種不可訴行政行為。同時，《解釋》第2條至第5條還對《行政訴訟法》第12條所規定的 四種不可訴行政行為的內涵和外延作了明確的界定。

二、我國行政訴訟受案範圍的局限

上述四個法 律文件關於行政訴訟受案範圍的規定，都是針對不同時期社會發展的需要和行政訴訟法的實際狀況而作出的。隨著我國社會經濟的發展和民主法治的進步，行政權力 運行範圍的不斷擴大，公民權力意識的逐漸增強，我國行政訴訟範圍受到了衝擊，客觀上要求行政訴訟受案範圍隨之擴大。儘管我國現有的行政訴訟受案範圍有了長 足的發展，但還是存在若干不足之處，已不能適應社會發展的需要。 （一）採用列舉式立法體例，可訴行政行為範圍不明確

綜觀目前各國行政訴訟立法和學說理論，行政訴訟受案範圍的立法體例主要有三種：第一種是列舉式，即指通過立法以及司法解釋明確規定行政相對人可以提起訴訟 和不能提起訴訟的範圍。第二種是概括式，即指通過立法明確規定行政相對人可以提起行政訴訟的一個基本的抽象標準。第三種是結合式，即指在立法中同時採用列 舉式和概括式來劃分行政訴訟的受案範圍。有學者根據列舉式和概括式在結合式中的不同地位，又區分出概括列舉結合式和列舉概括結合式兩種。③

我國《行政訴訟法》關於受案範圍的規定採用的是列舉式體例。其第11條第1款列舉了人民法院應於受理的八類行政案件，對於其中的第（八）項即「認為行政機 關侵犯其他人身權、財產權的」，人們在認識上不盡一致，有人認為這項規定屬於概括式規定，並由此認定我國《行政訴訟法》採用的是結合式立法體例。這種看法 顯然是錯誤的，因為這項規定實質上仍然是屬於列舉式的範疇。此外，《行政訴訟法》第2條規定：「公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的 具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。」從表面上看，這條規定似乎是一個關於受案範圍的概括性規定，但實際上，這條規定的立法本 意並不在於確定行政訴訟的具體受案範圍，而在於確定行政訴訟受案範圍的標準，不能直接用於確定具體的行政爭議是否可訴。況且，這條規定中還有「依照本法」 的限制，這進一步說明它僅僅表明了一種具有宣示意義的國家態度。這種態度要落實於《行政訴訟法》其他條文關於受案範圍的具體規定。《行政訴訟法》第11條 採用肯定的方式列舉了訴行政行為的範圍，第12條又採用了否定的方式列舉了不可訴行政行為的範圍。由此造成的問題是那些處於肯定和否定範圍之外的行為，如 行政裁決行為，技術鑒定行為等能否進入行政訴訟就成了盲區。這是列舉式立法體例最為突出的弊端。

（二）可訴行政行為範圍過窄，無法全面保護行政相對方的合法權益

《行政訴訟法》在設定行政受案範圍時，首先考慮引起爭議的行政行為的性質，即該行為是具體行政行為還是抽象行政行為。進而將可訴行政行為從總體上限定為具 體行政行為，抽象行政行為則被排除在受案範圍之外。對此，至少有兩點值得商榷：其一，即關於抽象行政行為與具體行政行為的具體區別究竟是什麼？在理論上一 直未能很好解決，事實上這兩個概念的內涵和外延都不是很清楚，以這樣的標準來要求法院判斷什麼行為可以起訴，什麼行為不可以起訴是不科學的。④其二，從實 踐上來看，抽象行政行為侵犯相對人合法權益的情況客觀存在。在我國的現行體制下，對抽象行政行為的監督主要是通過非訴訟的方式進行。首先是人大和上級的監 督；其次是備案審查、法規清理監督；再次是行政複議中對抽象行政行為的審查。但是從實際情況上看，目前這些監督機制很難有效發揮作用，難以保障對其監督的 質量和實際效果，其他監督機制又跟不上，致使抽象行政行為問題日趨嚴重。將抽象行政行為排除在受案範圍之外，必然導致大量的行政侵權行為處於司法審查的真 空地帶，從而產生多方面的不良後果。 根據《行政訴訟法》的規定，可訴行政行為必須是外部行為。行政機關對行政機關工作人員的獎懲、 任免等內部行為不可訴。《意見》進一步將可訴行政行為限定為行政法律行為和單方行為。行政事實行為和雙方行為不可訴。從理論上看，這些限定缺乏堅實的理論 基礎，帶有一定的隨意性。從實踐中看，內部行為、事實行為或雙方行為都可能對相對人的合法權益產生實際的損害。如將其排除在可訴範圍之外，顯然不利於保護 相對人的正當權利。

（三）可訴行政行為僅限於侵犯人身權和財產權的行為，侵犯其他權利的行為被排除在受案範圍之外

無論在理論界還是實際部門，都公認一個觀點，即只有具體行政行為涉及公民、法人或其他組織的人身權或財產權的，才可以起訴；凡涉及人身權、財產權以外的權 利都不可以起訴。持此論的依據是《行政訴訟法》第11條第1款第8項：「侵犯其他人身權、財產權的行為」。然而，就是這樣一個公認的標準在實踐中也往往難 以把握。原因在於我國法律界對什麼是財產權、人身權還沒有一致的認識，例如非法進入他人住宅，是影響了他人的財產權、還是人身權？申請成立非營利性的事業 組織未獲批准，是影響了人身權、還是財產權？規劃部門批准他人建造住房，影響了相鄰居民的通風、採光，是影響人身權還是財產權？因此，用是否影響了財產 權、人身權來確定某一行為是否可訴，是不可靠的。更何況，有時行政行為所涉及的既有財產權、人身權，也有其他權利。在這種情況下，人民法院往往因為行政行 為涉及到其他權利而不予受理。

立法時之所以將可訴的行為定位於涉及到財產權、人身權，是考慮到政治民主權利比較敏感，人民法院也往 往難以審查。隨著我國民主政治的發展，公民的民主政治權利也越來越明確，各級機關也越來越以開明的態度來對待公民民主政治權利，因此將民主權利納入司法保 護的範疇，條件已經成熟。

（四）行政訴訟原則上只限於合法性審查，不包括合理性審查

我國《行政訴訟法》第5 條規定「人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查」。對這一條規定，理論界和司法界均稱之為合法性審查原則。它的立法意圖是：「人民法院審 理行政案件，是對具體行政行為是否合法進行審查，至於行政機關在法律法規規定範圍內作出的具體行政行為是否適當，原則上應由行政複議處理，人民法院不能代 替行政機關作出決定」。⑤基於此，從目前看，合法性審查原則基本上排除了合理性審查，人民法院只能根據合法性審查原則來確定具體的受案範圍。然而，由於行 政行為的複雜性和立法的局限性不可能把社會生活中可能發生的任何情況都毫無遺漏地規定下來，因此行政自由裁量行為大量存在。例如《治安管理處罰條例》第 19條規定的行政處罰有拘留、罰款和警告。拘留的幅度是15日以下，罰款為200元以下。公安機關可以在三種法則中選擇其一，然後在法則幅度內選擇處罰。 合理性原則要求行政自由裁量行為要公平、客觀、公正、適量、符合公理。如果將行政自由裁量行為排除在司法審查之外，就等於撤除了界於自由和隨意之間一道必 要的防線，默許了主觀隨意產生的那些不公平、不公正、不適當的行政行為合法，其結果與我國行政司法審查制度的根本宗旨相悖。 三、完善行政受案範圍的設想

總體而言，我國現行的行政訴訟受案範圍還比較狹窄，不能適應社會成員日益增長的權利意識和權利要求，同時，也不能充分發揮司法權對行政權的制約作用。因此，擴大行政訴訟受案範圍已經勢在必行。

（一）完善有關行政受案範圍的立法體例

針對現行的列舉式立法體例所存在的弊端，我國有關行政受案範圍的規定宜採用下述立法體例：對可訴行政行為的範圍作出概括性規定，對不可訴行政行為作出列舉式規定。

現行《行政訴訟法》對可訴行政行為和不可訴行政行為的種類分別予以列舉，這樣，行政行為是否可訴的標準就比較模糊。某一特定的行政行為究竟是否可訴，往往 只能求助於司法解釋。由於立法缺乏明確的可訴標準，司法解釋有時容易產生相互矛盾。如果沒有相應的司法解釋，司法機關習慣於「從嚴」掌握受案範圍，把一些 本來應屬於受案範圍的行為拒之門外。顯然，這是有悖於《行政訴訟法》的立法宗旨。如果對可訴行政行為的範圍採用概括性規定就能避免這些問題的出現。

在對可訴行政行為的範圍作出概括性規定的同時，有必要對不可訴行政行為的種類予以明確列舉。這樣做，能夠給當事人和人民法院提供明確的指引，從而有效阻止 不可訴行政行為進入訴訟領域。目前，我國訴訟當事人和法官的法律素養不盡如人意，在此情況下，通過立法對不可訴行政行為予以明確列舉，以期產生「典型示 范」的意義，是很有必要的。採用列舉方式規定不可訴行政行為的種類，自然也會有所遺漏。遇到這種情況，應作出有利於行政管理相對人的推定，按照「法不禁止 即自由」的原則來判斷某一特定行為是否可訴。從某種意義上講，這也是實行法制的一種代價。《解釋》對行政訴訟受案範圍的規定基本上採用了上述「立法體 例」。它一方面從總體上擴大了行政訴訟的受案範圍，另一方面又明確增加了幾種不可訴行政行為。嚴格來說，《解釋》作為一種司法解釋，無權突破現行立法的規 定。因此，在將來修訂《行政訴訟法》時，應該把《解釋》中的合法規定上升為立法。

（二）取消針對可訴行政行為所做的不適當的限定

《行政訴訟法》和有關的司法解釋把可訴行政行為限定為具體行政行為、外部行為、行政法律行為和單方行為。抽象行政行為、內部行為、事實行為和雙方行為統統 被列入不可訴的範圍。隨著時間的推移，《行政訴訟法》對行政訴訟受案範圍限縮性的規定，已越來越不適應國際國內形勢的需要，應儘快取消這些不適當的限定。 在這方面，《解釋》已經做了很大的努力，取消了可訴行政行為必須是行政法律行為和單方行為的限定。 從國際範圍看，大多數國家都把行 政抽象行為納入到審判機關的監督範圍。如法國最高法院對總統和部門議會命令有初審管轄權。英國是判例制國家，無論是行政機關的具體行政行為還是抽象行政行 為，只要超越法定許可權，法院都可行使審查權。美國從三權分立的根本原則出發，行政機關的一切行為都在司法審查範圍內。從國內看，人民法院在監督和制約行政 機關行使職權過程中明顯力度不夠，狹小的受案範圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴重影響了行政審判作用的發揮。我國《國家賠償法》、《行政複議 法》在總結行政審判工作得失的基礎上，已將抽象行政行為納入行政賠償訴訟和行政複議的範圍。根據後法優於前法的原則，《行政訴訟法》應儘快作出修改，把抽 象行政行為納入行政訴訟受案範圍，以實現前後法真正的統一和協調。

（三）拓寬行政訴訴訟相對人的權利保護範圍

我國公民享有廣泛的合法權利，除人身權、財產權外，按照憲法規定，還享有政治權利和其他權利。保護相對人的這些權利是我國民主與法治建設的基本要求。人權 和其他權益的保障除了需要有完善的民主機制保證外，另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟機制，保證相對人的人權和其他合法權益受到行政主體侵犯 後，能獲得及時、有效的救濟。然而，行政訴訟作為行政法律救濟的主要手段，它所保護的權利僅限於法定的人身權和財產權，而政治權利和其他權利卻排除在外。 《行政複議法》在原《複議條例》的基礎上，已擴大了所保護權利的範圍。從「人身權、財產權」擴大到「合法權益」。顯而易見，「合法權益」的範圍要比「人身 權、財產權」大許多，除人身權、財產權外，它還包括勞動權、受教育權、休息權、政治權利等等。由於按照我國法律規定，絕大多數行政複議行為都不是終局的行 政行為，當事人仍有提起行政訴訟的權利。所以，為適應人民法院行政審判工作的需要，應立即著手對《行政訴訟法》的修改，摒棄保護權利的限制，擴大相對人受 保護權利的範圍，以確保行政訴訟與行政複議受案範圍的統一。

（四）行政訴訟審查對象不應排斥合法性審查

二戰 以前，行政自由裁量行為不受司法監督幾乎是世界各國立法的通例。此後，這一原則暴露出越來越多的問題。至80年代，世界上一些發達國家對行政自由裁量行為 的控制已日漸完備。在我國，《行政訴訟法》有對行政機關濫用職權和行政處罰顯示公正的行為可以判決撤消或變更的規定。該規定確認了人民法院在一定的範圍內 對行政行為合法性審查的必要性，但這一範圍從目前看還很狹小、很單一，遠遠不適應行政自由裁量行為廣泛存在的實際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用 的發揮。修改《行政訴訟法》，突破審查內容上的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法監督範圍內，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。也許有人會說，人 民法院對行政行為合法性審查是越權行政。其實不然，人民法院對行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤消為主要判決方式，並可以責令被告從新作出具體行政行 為來補救，變更只在特定的情況下才適用。因此，人民法院對自由裁量行為的審查僅限於監督，不會造成越權行政。 結束語

在一部分學者對我國《行政訴訟法》受案範圍的闡述中，均強調確立行政訴訟受案範圍應適應我國的國情。誰都不會否認，立法必須考慮國情。但是，對於國情人們 有不同的看法。究竟何為國情，從不同的角度出發，人們所能見到的國情是不同的。就行政訴訟的制定而言，中國最大的國情是公民的合法權益經常受到侵犯，長期 以來，未能得到有效的保障。中國最應當考慮的國情是公民對行政機關的依附及不敢訴、不願訴。因此，行政訴訟法制定首先應當著眼於如何為公民的合法權益提供 充分、有效的保障，長期通過行政訴訟使公民逐步培植起法律意識，通過正當途徑解決糾紛的訴訟意識。中國公民的訴訟意識遠沒有強烈到一旦敞開行政訴訟的大 門，便會蜂擁而至，像潮水般湧來的程度。由於我們對國情不切實際的理解，導致了行政訴訟中對行政訴訟受案範圍加以過多的限制，客觀上起著不好的作用。因 此，要增強公民的法律意識並使公民的合法權益得到切實、充分的保障，必須突破我國《行政訴訟法》的受案範圍規定，只要是行政主體基於職權做出的對相對方權 益產生實際影響的行為，均應賦予相對方以訴權，而要求實現這種突破，修改現有的受案範圍，賦予其新的生命力是最現實可行和當務之及的。

注釋：

①參見王漢斌1989年3月28日在第七屆全國人民代表大會第2次會議上所作的《關於〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》

②同①

③參見胡建淼主編，《行政訴訟法教程》，杭州大學出版社，1990年，第72頁

④薛珍，《我國行政訴訟受案範圍應擴大》，載《法學》1999年第8期

⑤章劍生，《有關行政訴訟受案範圍的幾個理論問題探析》，載《行政法學研究》1997年第8期

參考文獻

[1]蘇祖勤、徐軍華，《行政法治》，中國國際廣播出版社，2002

[2]方世榮，《行政法與行政訴訟法學》，中國政法大學出版社，1999

[3]熊文釗，《現代行政法原理》，法律出版社，2000

[4]張正釗，《行政法與行政訴訟法學》，中國人民大學出版社，1999

（作者單位：江蘇省睢寧縣人民法院）

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