農民集體土地所有權的權能-中國社會科學網

三、集體土地所有權多重屬性對集體土地所有權權能的決定關係（一） 集體土地所有權的公有性與集體土地所有權的權能集體土地所有制不是通過土地的交易產生的，而是通過社會的政治活動，通過土地改革和對土地的社會主義改造活動產生的。土地改革是民主革命任務的完成，而對土地私有制的社會主義改造是社會主義革命任務的完成。這就決定了集體土地所有權的權能要能夠使本社區的成員集體保有對集體土地的所有權，並實現集體成員個人的利益，從而達到對革命成果的鞏固。因此，與一般所有權比較，集體土地所有權當然應當具有對集體土地佔有、使用、收益的權能，但不能擁有對集體土地自由處分的權能。對土地所有權的處分主要是通過交易行為轉讓土地所有權。私人土地所有權當然可以在不同的主體之間通過交易行為轉讓，但集體土地所有權則不得轉讓，如果集體將本集體的土地所有權轉讓給本集體以外的主體，就會導致本集體成員的集體土地所有權的消滅，集體土地公有制就不復存在了。另外，集體公有制決定了現在的集體成員也不得處分潛在的、未來的集體成員的土地保障利益。可見，如果集體土地所有權具有自由處分權能，就與集體土地的公有制性質相矛盾。處分權能本是決定所有權命運的核心權能，所有權隨著處分權能的行使而消滅，是極為正常的事情，但為什麼集體土地所有權就不應當允許集體以處分權能的行使令其消滅呢？因為集體土地所有製作為一種集體的、社會的所有制，是為一定的集體範圍的人的利益穩定存在的，是社會主義制度的政治歷史選擇，是集體成員生存保障的根本利益所在。也就是說，它不僅僅是一種財產權利，也是一種政治的社會制度安排，是社會主義制度安排下的財產權利。因此，集體土地的公有性質決定了集體土地所有權不能具有自由處分的權能，或者說其處分權能受到嚴格限制，對土地所有權的處分以不損害集體土地公有制的存在為前提。自由處分權能是以私有製為基礎的所有權的核心權能，決定所有權的命運；而對於以公有製為基礎的集體土地所有權而言，其權能的核心則是保持集體成員對集體土地的公有，避免化公為私。於是，農民集體土地所有權之處分權能的欠缺或者受到限制，正是集體土地公有制的內在要求，是集體土地所有權的特徵，並不是農民集體土地所有權的缺陷。我國憲法第10條第4款規定：「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。」這就明確禁止了農民集體土地所有權主體以買賣等交易方式處分土地所有權，即農民集體不享有對集體土地所有權的自由處分權能。農民集體土地所有權的公有制要求農民集體保有對土地的集體所有權，法律不僅限制集體的土地所有權的處分權能，而且賦予集體對抗國家、其他集體、私人取得其土地所有權的權利。「任何組織或者個人不得侵佔、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地」，一方面禁止農民集體土地所有權主體享有對集體土地所有權的自由處分權能，另一方面也禁止任何組織和個人受讓集體土地，使得集體土地所有權主體對土地所有權的自由處分權能沒有存在的可能，同時也為集體所有權主體保有其土地所有權，對抗國家、其他集體以及任何組織和個人取得對集體土地的所有權提供了依據。這可以說是集體土地所有權主體的消極權能，即所有權不受剝奪和非法干涉的權能。國家只有為了公共利益的需要才可以對農民集體所有的土地予以徵收，除此，集體土地所有權不受非法剝奪。（二）集體土地所有權的集體共有性與集體土地所有權的權能集體土地所有權在法律性質上是集體成員直接享有的所有權，是多數人的共同所有權。其共同所有不同於私人的按份共有，也不同於私人的共同共有，而是集體公有制基礎上的成員集體共有。這種集體共有性質決定了集體成員對集體土地永遠沒有應有份的分割請求權。它既不像按份共有，其共有人隨時可以請求分割共有物為單獨所有，也不像共同共有，在共同共有的基礎關係解除時由共有人分割為單獨所有。也就是說，集體土地所有權的集體共有性決定了集體土地所有權主體不享有分割集體土地為單獨所有的處分權。作為集體土地所有權主體的集體沒有以分割方式處分集體土地所有權的權能，但對於集體土地的佔有、使用、收益等利益實現，則享有以民主方式管理的權利，由此決定了集體所有權具有管理權能。權能就是主體依據其享有的權利實施各種外部行為的可能性。主體依據權利實施的行為都屬於權能的範疇。理論上對於權利之權能的揭示，其價值就在於使主體明確如何實現對於客體的利益，也使義務主體尊重權利主體為實現其利益所實施的各種權能行為。管理顯然是權利主體為實現其利益所採取的行為，當屬權能的範疇。只是因為人們一般是從個人所有權認識其權能的，個人對其所有物的管理是自我管理，沒有將管理列為權能的必要。但一旦進入共有，管理權能就突顯出來，沒有管理，共有人的所有權無從實現。集體成員的集體共有要求集體成員對集體所有權的民主管理，而集體成員的自然人多數性，則要求通過一定的組織機制及其代表實現其民主管理。集體所有權的管理權能與成員的民主管理權有聯繫但明顯不同。二者的聯繫在於集體成員參與集體所有權行使的民主管理是集體所有權管理權能的一個層次或者方面，但不是全部。除了集體成員的民主參與管理外，集體所有權還有管理機構和管理者的管理，例如村集體經濟組織或者村民委員會的管理。從其成員權觀察，集體成員的民主管理也僅僅是參與的權利、發表意見的權利或者一人一票，不能將此等同於集體所有權的管理權能。集體所有權的管理權能遠比此豐富得多。只有在集體所有權管理權能的行使中，才有集體成員的民主參與的權利。因此，集體土地所有權的管理權能就包括集體成員的民主管理和集體組織為實現集體成員的民主管理而進行的執行管理和監督管理。由於集體土地的集體共有要求集體成員在對集體土地不可分割地共同所有的基礎上最終實現集體成員的個人利益，因此，如何將集體土地的各種利益實現於集體成員是集體所有權的管理權能行使的核心。沒有管理權能，集體成員對於集體土地的利益無從實現。（三）集體土地所有權的社會保障性與集體土地所有權的權能集體土地所有權不是單純的財產權，它是在社會主義制度安排下對集體成員的社會保障權，不是單純的私法權利，而是公私法兼顧的社會法性質的權利。因此，在權能安排上不能單純地從私法本位出發規定成員的私人權利，而應當從社會本位、團體本位出發，重點規定集體成員的集體權利。所謂社會法本位，就是從社會公平出發對社會弱勢群體給予社會幫助、救濟，保障其生存和發展。社會法側重對社會中弱勢群體的集體利益的保障，而不是對特定的私人的個體利益的保障，儘管最終保障利益為個體所享有，但保障的原則是按照公平原則對弱勢群體團體中的每個成員的保護，是對集體的保護。所謂集體成員的集體權利，就是每個集體成員對集體土地都平等享有的權利。這裡的平等享有是指在對集體土地所有權的行使中集體成員的資格平等。農民作為弱勢的社會成員，土地保障是其根本的保障。如果實行土地私有制，就會造成非農社會成員擁有土地，而農民沒有土地或者少有土地；一部分農民有土地成為地主，而有的農民沒有土地或者少有土地淪為僱農。由此決定了集體所有權的權能必須能夠使集體成員平等地享有集體土地的社會保障利益，而不僅僅是一種個人的財產利益。為了使集體成員能夠享有集體土地的社會保障利益，就要對集體土地所有權的處分權能作出限制，同時規定成員集體對集體土地的管理、佔有、使用、收益以及成員個人在集體所有土地上的受益權能。受益權能就是集體成員從集體所有的土地上實現個人利益的權能。例如，集體成員對集體土地享有承包經營的權利，就是成員對集體土地的受益權，就是對集體成員耕者有其田的基本保障。集體成員對集體土地享有宅基地使用權，也是其受益權能的體現，是保障集體成員居者有其屋的權利。隨著集體經濟的有效實現，集體成員的受益權還可以表現為享有集體福利保障。只有通過集體所有權保有集體土地，才能為集體成員提供基本的生產資料，提供基本的社會保障。集體土地所有權的享有目的並不是通過市場的交易實現貨幣價值的最大化，而是通過土地保有不斷地實現其使用價值和收益價值，保障集體成員的生存和發展。因此，通過社會的制度安排保護農民集體土地所有權的存續，是農民的根本利益之所在。限制農民集體對本集體土地的自由處分，正是對農民集體的長遠利益和根本利益的保護，也是對國家糧食安全和農業生態環境等社會公共利益的保護。允許農民集體自由流轉土地並不是農民集體的根本利益和長遠利益，可能僅僅是某個農民集體的現有成員的當前利益、一時利益和局部利益。（四） 集體土地所有權的資源性與集體土地所有權的權能集體土地所有權的資源性，是指作為集體土地所有權客體的土地不是一般的財產，而是一種自然資源，集體土地所有權是對土地自然資源的所有權。土地是財富之母，是關乎人們衣食來源的生產資料，是人們居有其屋的生活資料，是工業和其他社會事業的基礎要素材料，具有極端的重要性。同時土地是不可再生的、有限的、稀缺的自然資源。土地資源作為人類生存的衣食資源和環境要素，決定了國家對土地權利制度的設計要維護每個人利用土地的公平性和可持續發展。為此，我國作為社會主義國家，設計了農村土地必須為農民集體所有的制度，以解決對農民集體成員的生存保障，由此也就決定了集體土地所有權的集體公有性、共有性和社會保障性。但土地資源性關係公共利益，不僅對集體成員而且對社會公共具有重大利益，由此決定了土地所有權的社會化和國家干預。農民集體的土地所有權的權能要受到限制，不僅其處分土地的權能要受到限制，而且其佔有、使用、收益的權能也要受到限制。因此，集體土地所有權的權能不全也是由其客體性質決定的。對集體土地所有權的限制，主要由土地管理法規定，關鍵就是從土地資源保護出發，平衡好集體土地所有權人的利益和社會公共利益。總之，農村土地的自然資源性和財產性的統一，決定了實行農村土地的農民集體公有制，由農村一定社區的集體成員集體共同享有集體所有權，實現對集體成員的社會保障，同時兼顧土地的社會公共利益。這是決定農民集體土地所有權權能的基礎。
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