【圖文】論土地性質與土地徵收

　　當前學界、政策部門和社會輿論都在關注農村土地問題。主流觀點認為，當前土地制度嚴重不合理，要害是農民土地權利得不到保障，地方政府的土地財政坑農害農，當前城市建設佔用農民土地是建國後第二次對農民利益的大剝奪。解決問題的辦法是進一步強化農民的土地權利，保護農民土地財產權。等等。

　　以上觀點存在若干似是而非之處。若不能釐清背後的誤判，我們就容易在土地決策上出錯。

　　一

　　2009年國慶，筆者帶隊到湖北荊門京山縣農村調研，發現京山縣農民普遍以極低價格將承包耕地、宅基地和住宅轉讓出去。我們調查的一個村，10年內有40多戶將自己的承包地、宅基地和住房轉讓出去，最高價為4萬元，最低價只有幾千元，轉讓出去的耕地一般在10畝左右，宅基地在2畝左右，住房建築成本一般有上萬元。平均下來，農民以每畝不足2000元的價格將承包地連同宅基地轉讓出去。注意，這裡的轉讓，是所有權利的全部轉讓。轉入方往往是來自鄂西山區的農民，鄂西山區農民不僅轉入了承包地、宅基地和住房，而且戶籍也遷入進來，成為具有完全村莊成員權的村民。

　　2012年春節回荊門沙洋縣老家發現，荊門農民依然以極低價格將承包地和住房轉讓出去。其中有兄弟兩戶，共有15畝承包地、3畝宅基地、兩棟樓房（兄弟各建一棟，聯體），轉出價僅為6萬元。本來要價8萬元，討價還價，最後以6萬元成交。另有一戶將一棟樓房、2畝宅基地、6畝承包地以3萬元轉讓出去。平均下來，每畝土地轉讓價在2000元左右，比2009年京山調查時稍高。這樣的轉讓價在沙洋縣屬中等水平。據說現在每年每個村都有10起以上的類似土地轉讓。又據說地方政府因為擔心將來在承包權上起糾紛，現在一般不再允許外來買地農戶遷入戶籍。沒有遷入戶籍即表示買地農戶沒有獲得完全村莊成員權，他轉入的只是土地使用權而沒有承包權。但從農民之間的轉讓協議看，外來農戶轉入的並非只是土地使用權，而是承包權，土地轉讓雙方都是以承包地、宅基地和住房權利完全轉讓為共識，一旦轉讓，轉入戶即代替了轉出戶所有的權利。

　　讓人困惑的是土地為什麼會以如此之低的價格轉讓出去。或者說農地為什麼會如此廉價。

　　農地價格來自其收益。農地收益來自從事農業生產所可以獲得收入。從大宗農作物種植來看，一畝耕地毛收入一般只有1000多元，扣除生產成本和勞動投入，純收益最多不超過500元。在荊門農村，外出務工農民將承包地流轉出去，一般每畝租金為200元/年，若以此租金作為利息收入，按農村通常年利率10%計算，一畝承包地價值正好為2000元。這樣來看，農民一次性將自己的承包地轉讓出去，獲得變現收益，2000元/畝是正常的價格。轉出土地的農民沒有吃虧。

　　農民有著極強的變現期待。調查中，有一戶農民的兒子要在城裡買房，差3萬元，這個農戶將承包地、宅基地和住房一起以3萬元轉出，以解燃眉之急，雖然城裡買房要花20多萬元。有農民進城務工經商賺了比較多的錢，且有了比較穩定的工作，他們已經成功地融入到城市生活中，也沒有再回農村生活的打算，留在農村的承包地和宅基地看起來是用不著了，房子也沒有人住。房子不住壞得快，再不處理，房子就要倒掉。建房是花了大價錢的，倒掉可惜，又有人想買，那就賣掉吧。賣掉住房，不可能不賣宅基地。到沙洋縣買房的鄂西山區農民，當然不只是要住在荊門農村，而是希望有地可種，不搭上承包地，誰會來買房？因此，這些進城安居下來的農民將住房連同宅基地、承包地一併按當地通行市價轉讓出去。

　　無論是解燃眉之急的變現，還是要處理住房的考慮，農民承包地、宅基地和住房權利是以較低價格轉出去了。這個價格應該是較低的一個原因是，當地農民並不會隨便將自己的承包地、宅基地和住房轉讓出去，而只是那些特殊的農戶才會將這些權利轉讓出去。一般農民還得靠農地維持「半工半耕」的家庭再生產模式。

　　從一般農戶情況來看，在荊門京山縣、沙洋縣，農戶有著很強擴大耕種規模的動力。荊門市是國家商品糧生產地，人均耕地2畝左右，戶均7、8畝，在目前生產力條件下，一對夫妻可以輕鬆耕種20畝耕地。耕種20畝耕地，不計算勞動投入，一年可以有2萬元務農收入。2萬元務農收入接近外出務工收入，而務農可以維持完整的家庭生活，務農對農民就很有吸引力，農民就有著很強的流入土地的積極性。但農民一般不願意或無能力拿出數萬元來接受外出農戶的「絕賣」，而且，本地農戶只願意要承包地，而不需要買住房和宅基地，因為已有住房和宅基。因此，本地農民更願意以每年200元/畝短期流入耕地，而不願或無力一次性購入耕地。這樣一來，在荊門農村承包地、宅基地和住房權利的交易上，就形成了以外來農戶和外出農戶進行交易為主的相對均衡的市場。這個意義上講，荊門農村的土地轉讓價格是合理的。

　　二

　　問題是，承包地與宅基地是根本不同類型的土地，承包地是農用地，且承包地的所有權主體為村社集體，農戶只有承包經營權（雖然中央越來越有意將承包經營權所有權化），而宅基地是建設用地，是非農用地。按現在的常識，非農用地應該有遠高於農業用地的級差收益。

　　但在宅基地過剩且不能流轉（沒有城鄉一體的非農建設用地市場）的條件下，農村宅基地並無特別價值，甚至不如農地有價值，因為農地可以種植農作物，從而可以產生農業收益，宅基地卻不能用於種植。荊門農村的土地轉讓案例中，宅基地基本上是半賣半送出去的。

　　在種植用途方面，農村宅基地既不同於耕地，也不同於城市建設用地，而是介於兩者之間。即雖然宅基地不是耕地，不能直接耕種，但農村宅基地很容易復墾，可以說是潛在的耕地，而城市建設用地很難再被複墾為耕地。農村宅基地，只要農民退出來，無論是現在復墾為耕地還是將來複墾為耕地，總之是無需太多投入，農村宅基地就可以轉化為耕地。當前農村有2億多畝宅基地，隨著更多農民進城，他們遲早會退出自己在農村的宅基地，這樣就可以為中國增加相應數量的耕地。

　　在中國實行最嚴格耕地保護政策的既定製度安排下面，農村宅基地的這種雙重性，就可能通過具體制度安排，來獲得超過一般耕地的價值。當前有兩個具體的制度安排與此密切相關。

　　一是「占補平衡」制度。為了保護耕地，《土地管理法》規定，按照「佔多少，墾多少」的原則，建設單位佔用耕地時必須補充相應的耕地，以保證耕地不減少。2009年國土資源部進一步要求征地需「先補後占」。復墾農村宅基地可以增加耕地面積，從而可以獲得國家批准的新增建設用地佔用耕地計劃指標。若不能補充耕地，國土資源部就可以通過「以補定占」，減少新增佔地指標，形成耕地佔補平衡倒逼機制。這樣，將非耕地的宅基地復墾為耕地，就擴大了耕地面積，從而為地方政府獲得城市建設用地指標提供了前提。依據國土資源部的有關規定，復墾的宅基地可以作為新增耕地指標，通過市場有償轉讓，用於建設佔用耕地的占補平衡。這樣一來，農村宅基地就可能因為復墾，而獲得高於農用的價值。

　　「占補平衡，先補後占」，補充耕地的辦法之一是將過去的荒地改造為耕地，而最為普遍的辦法是將農民的宅基地（非農用地）復墾為耕地。國土資源部每年要用1000多億元進行土地開發和土地整理，以獲得新增耕地。占補平衡要求省內平衡（上海市是唯一例外），沿海經濟發達省份，佔用耕地多，且人均耕地包括宅基地少，占補平衡的「補」，難度頗大。中西部農村，經濟不夠發達，人口密度低且人均耕地尤其是戶均宅基地多，甚至還有不少荒地，占補平衡中，中西部地區往往有足夠的可以補充被佔耕地面積的新增面積，比如開荒和宅基地復墾都可以將非農用地變成新增耕地。

　　問題是，在國家的土地徵收政策中，並非能補充多少耕地即可以佔用多少耕地，而是每年都有用地指標。無論新增多少耕地，地方政府非農用地面積都不能超過國家下達的用地指標定額。而幾乎所有地方政府包括省市區政府都有極強的超過國家下達用地指標徵收農地的衝動乃至行動。因此，一旦國家開始在特定地區進行城鄉建設用地「增減掛鉤」試點，各級地方政府都會爆發出極大的要求試點的積極性。

　　二是城鄉建設用地「增減掛鉤」制度。城鄉建設用地增減掛鉤是指，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用於城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

　　從耕地保護角度看，城鄉建設用地增減掛鉤是很有道理的，因為這項制度在沒有減少耕地的情況下，卻新增了城市建設用地面積。在城市建設用地指標極為緊缺的情況下，通過增減掛鉤，地方政府可以新增城市建設用地，地方政府因此具有極高的進行農村宅基地復墾的積極性，農村宅基地因此有了遠超出耕地的價值。

　　城鄉建設用地增減掛鉤，最重要的在於，農村建設用地復墾為耕地的指標可以直接轉化為城市建設用地，在國家建設用地指標十分緊張的情況下，全國各地有極高的通過城鄉建設用地增減掛鉤試點來增加城市建設用地面積的積極性。本來，增減掛鉤只是在很小範圍（最早是2006年在天津濱海新區進行試點）進行有限試點，結果，在全國，無論是否有條件及是否在國家允許試點範圍之內，普遍出現了一個拆村並居和趕農民上樓的狂潮。

　　要特別注意的是，以上兩項與農村宅基地價值有關的具體制度安排中，「占補平衡」是在國家下達的年度佔用耕地計劃之內的平衡，即，地方政府補充耕地數量超過了國家下達的佔用耕地計劃，多補充耕地只能作為土地儲備，而不能擅自擴大年度佔地計劃。補充耕地不足，國家則要扣減地方政府佔用耕地計劃。「增減掛鉤」則可以突破國家下達年度佔有耕地計劃，即將多少農村建設用地復墾為耕地，就可以新增多少城市建設用佔用耕地面積。增減掛鉤是嚴格限定在試點範圍的，但各地為了獲得新增佔用耕地指標，而有擴大了試點範圍的極強的動力，從而突破國家每年下達的用地計劃。或者說，通過耕地保護話語，增減掛鉤突破了國家控制建設用地總規模的政策安排。

　　城鄉建設用地增減掛鉤，看起來沒有減少耕地，不過是將農村宅基地轉化為了城市建設用地。但這裡要注意，農村宅基地是很容易復墾為耕地的，是潛在的耕地，而城市建設用地很難再復墾為耕地。換句話說，通過增加掛鉤，我們將潛在的耕地佔用掉了。而當前中國採取最嚴格耕地保護政策的含義，並非只保護目前耕地面積，而更應該側重保護潛在耕地面積。比如在農產品供過於求時，土地季節性拋荒並非壞事，可以看做休耕。問題是，將來中國人口進一步增加，對農產品需求增加，土地產出壓力加大時，我們是否還有足夠土地可以用於生產農產品？已經被城市化佔用的土地是很難復墾的，最嚴格的耕地保護就是不能低效率佔用耕地，就是要保持土地上合理的經濟密度，就是要嚴格控制全國各地建設佔用征地指標。

　　嚴格控制建設建設佔地，就使得建設用地變得稀缺，建設用地就可以獲得因稀缺而起的級差收益。

　　三

　　也就是說，通過國家制度安排，在非農建設用地與農業用地之間建立政策連結，可以為宅基地獲得超過耕地的價值。與宅基地實現價值有關的一個比較特殊地方制度安排是重慶市的「地票」制度。

　　2008年，重慶市（以及四川成都市）借城鄉統籌實驗區名義推出「地票」制度。具體地，重慶市以「地票」作為形式，讓農民將宅基地整理出來，並大致規定一個價格（比如每畝15萬元），然後要求需要佔用建設用地的用地方（比如房地產商）首先購買農民整理出來的多餘並復墾為耕地的農村建設用地指標，然後才可以在土地一級市場買入同等面積的建設用地。這樣一來，通過地票制度，重慶市將之前「占補平衡」的土地徵收和土地增補由政府行為變為市場行為。

　　這裡的問題是，在重慶市，農民可以復墾為耕地的宅基地、荒地很多，遠遠超出國家每年下達的建設佔用耕地指標。要出讓的復墾耕地面積遠大於國家下拔用地指標面積，就無法形成均衡的「地票」市場。重慶因此只能規定「地票」市場價格為比如15萬/畝。

　　這一規定的後果是「地票」市場有價無市。農民有整理宅基地以進「地票」市場換錢的動力，但因為沒有國家下達足夠多的征地指標，整理出來的復墾耕地進入不了地票市場。即使國家下達足夠征地指標，重慶市也不可能一次性徵收如此之多的農地用於城市建設。因此，重慶市的地票市場就只能是在規定一個強有力指導價之後，再規定農村宅基地復墾的計劃，只有列入計劃的復墾宅基地才能進入地票市場交易。按此計劃，也許再過幾十年，重慶市的相當部分村莊可能仍然無法進入到復墾計劃。也就是說，地票市場使農民可以從復墾宅基地中獲取好處，但實際上，這個好處更多是名義上，很難變現落到實處。

　　但這並不是說重慶市推出地票制度沒有作用，這個作用大致有二，一是因為復墾宅基地有價，而使農民清晰地意識到了宅基地等建設用地與耕地性質的不同，宅基地等建設用地屬非農用地，將非農用地復墾為耕地，從而為城市建設佔用耕地提供了補充耕地，這就使宅基地比耕地更有價值，更能換錢。這是農民之前沒有想到的，他們因此有了新的計算自己宅基地收益的心理期待，雖然實現這一價值還有很長的路要走。

　　二是重慶市可以借用地票制度，將作為城鄉統籌實驗的建設用地城鄉增減掛鉤，在全市範圍實施，從而可以突破中央下達的年度用地計劃，擴大建設用地規模。或者說，重慶市借用城鄉統籌建設試驗區的名義，以城鄉建設用地增減掛鉤的形式，將農民宅基地復墾所減少的農村建設用地數量直接轉化為城市建設用地指標。借城鄉統籌試驗區政策特區的優勢，輔以「地票」制度安排，重慶市在與中央關於佔用建設用地指標的博弈中獲取話語權，結果是，重慶市比其他省市區獲得了更多的城市建設用地指標，擴大了建設用地規模。或者說，折騰了一圈，重慶市以及同樣作為城鄉統籌試驗區的成都市，不過是從中央爭取了更多建設用地指標。與其如此，何不由中央直接給重慶市更多用地指標？

　　四

　　重慶市地票市場只解決「占補平衡、先補後占」以及建設用地指標問題，具體征地則仍然要與市郊農民發生關係。征地要遵循城市建設規律，從城市逐漸擴展到的近郊征地。重慶市因此仍然要向近郊農民徵收土地，然後將徵收的土地整理後進入土地一級市場招拍掛，土地由此進入到城市建設用地市場。

　　向農民征地，就要與征地農民發生利益聯繫。農地的性質是農業用地，是集體所有制，農民有土地承包經營權，將農地徵收為非農建設用地，在農地非農化受到限制而建設用地相對緊缺的情況下，農地非農化後就容易產生溢出的級差收益。同時，因為土地不可移動，建設用地只能在城市近郊徵收，近郊土地具有比遠郊土地更高的級差收益。這樣一來，城市建設征地價格的確定就同時與三個因素有關，一是農民利益博弈能力，二是土地的位置，三是國家投放建設用地指標。

　　農民利益博弈能力。依據相關法律和制度，農地所有權歸村社集體，農民只有承包經營權且農地只能用於農業用途，即國家對土地用途實行管制。農地改變用途為建設用地，必須經過國家批准，且城市建設用地必須由國家通過土地徵收才能改變用途，從而可以進入城市土地市場。一般情況下，土地徵收後進入招拍掛後的地價遠遠高於農地價格，從而產生了巨大的土地增值收益。

　　國家在徵收農地時，按規定要支付三筆費用，一是土地補償費，二是勞力安置費，三是青苗損失費。土地補償費歸村社集體，在政府不安置勞力情況下，勞力安置費直接支付給農戶。這兩筆是主要費用，青苗費比較少，支付給青苗所有人。這樣的支付方式是與中國現有農地制度安排相適應的。但在當前農村經濟形勢甚至整個經濟體制已發生很大改變的情況下，征地費的計算和支付方式也有變化，其中最為重要的是按徵收土地面積給予補償，這個補償的數量要遠高於之前的計算所得。比如每徵收農民一畝承包地，給農戶5萬元土地補償。至於如何計算，各地在國家統一的制度安排下，有著各不相同的變通方式。比如，最早在杭州，地方政府徵收土地時，將徵收土地的10%返還給村社集體經營，這樣村集體就可以分享到農地非農化的好處。廣州市土地徵收也普遍採用了這種方式。土地徵收中，村社集體作為土地所有者，按法律規定理應得到征地補償，但在一些地區，因為農民有著強烈分享土地利益的願望（廣東番禺農民稱之為「分光吃光，身體健康」），地方政府為了減少征地的困難，而將所有徵地補償一次性分給農戶。

　　無論土地被徵收農戶獲得多少征地補償，這個征地補償相對土地一級市場上招拍掛動輒數百萬元/畝的價格，農民所得補償都是比較少的，農民因此不會滿意於所得補償。注意，城市建設征地中，只有少數土地進入招拍掛市場，大部分徵收土地都是用於工業建設、公益建設，這些徵收土地的價值與進入商業建設的招拍掛土地價格差距極大。工業用地，一般每畝8—10萬元，公益用地比如城市基礎設施用地和公共事業建設用地，土地價值也遠低於商業用地價格。且非農用地中，商業用地、工業用地和公益用地也實行用途管理。農民當然不是按工業用地和公益用地價值來要求土地補償而會以商業用地來要求補償。

　　農民要求更高土地補償，這很正常且合理，因為農民是土地利益博弈的重要一方，且總體來講，當前地方政府徵收農地給予農民的補償仍然相對較低，但顯然，農地非農化的增值收益不應全歸農民佔有，原因後述。

　　土地的位置。土地徵收要遵循經濟建設與城市發展的規律，即必須從特定位置的土地開始徵收，土地不可移動，使農民有了向政府要求更高土地徵收補償的願望及能力。一方面，政府征地，另一方面，農民要求更高的價格，甚至要求超過市場價格的補償，當雙方達不成一致意見時，就會有強征和強拆，並因此引起衝突。出現衝突，學界和媒體一邊倒地批評譴責地方政府。

　　問題是，在土地不可移動的情況下，完全按自願原則征地，農民當然可以要求高到地方政府不可接受程度的補償。農民可以期待借土地徵收補償一次性解決子孫萬代的生存問題，即使每戶可以得到千萬元補償，農民仍然可以不滿意，仍然可能借特定土地位置要挾要求更高土地補償。若如此，就可能將所有中國經濟發展所形成剩餘以土地補償的形式轉入到恰好承包土地在特定位置的農民手中，而這些農民拿到土地補償後，他們就成為這個社會中的食利者——他們指望以土地補償的利息來維持子子孫孫的富裕生活。而實際上，因為土地補償數額巨大，突然一次性獲得巨大土地補償者往往會心理失衡，而不會珍惜這些補償，及會不理性地使用土地補償。一般情況下，這筆以土地補償轉移到特定農民手中的中國經濟發展所創造出來的發展剩餘，將會變成消費資料而生產資料。中國發展所創造的剩餘就可能不是用於進一步發展經濟、科技、生產，而是培育出一個寄生的龐大土地食利集團。而本來中國土地制度安排早已消除了形成土地食利集團的空間。

　　建設用地指標。除特定位置的重要性以外，建設用地級差收益的另一個來源是國家通過控制建設用地指標，而形成一個相對偏緊的建設用地市場，從而使建設用地具有更高的市場價值。國家若完全不限制建設用地，即，所有農地都可以隨便轉變為建設用地，則除了特殊位置形成的土地級差收益以外，建設用地收益與一般農地從事農業生產的收益就會相等。但因為農地變建設用地的不可逆，國家從保護不可再生耕地立場出發，保持相對偏緊的建設用地供給，從而使建設用地具有超過一般農地的級差收益，可以有效地提高非農土地的使用效益。這是完全正確的。

　　但也正因為國家對土地用途的管理，而使農地不能被徵收為建設用地的農戶無法獲取土地徵收所具有的超過農地收益的土地利益，這對農地上的農戶是不公平的。當前中國90%農民的農地都不允許改變用途為建設用地，他們就無法獲得土地非農使用的級差收益。

　　這樣說來，當前土地位置處在城市建設征地區間且已進入征地計劃農地上的農戶，因為其土地特定位置和國家土地用途管制，而具有了從國家征地中獲取超過農地收益的級差收益的博弈機會。絕大多數農民卻沒有這樣的機會。這顯然不公平，因此應該給絕大多數失去機會農民以補償。

　　或者說，即使農地全歸農民所有，城郊農民也不能按市場價獲取征地補償，而必須要考慮到全國絕大多數農民不被允許征地，且正是因此而抬高了建設用地市價的因素。也就是說，必須在徵收為建設用地的市場價中，拿出相當部分補償給不允許將農地變為建設用地農戶的損失。

　　五

　　以上討論小結如下：

　　1、僅從土地農業價值來看，在非農就業機會眾多的情況下，土地價值之於農民是具體的。

　　2、從土地徵收農村情況來看，在沿海發達地區和大城市郊區，農地徵收所給農民土地補償已高於從農業用途土地中可獲收益。

　　3、無論政府給農民多麼高的征地補償，因為土地位置不可移動，城郊農民都會有獲取更大利益的願望，並可能以群體事件來提出要求。

　　4、當前徵收農地高市場價值的另外一個原因是國家為了保護耕地這一不可再生資源，對土地用途實行管制，控制農地非農化使用，從而抬升了被徵收農地的市場價值。

　　5、土地特定位置產生的級差收益和國家土地用途管制及採取偏緊的土地非農使用政策，使被徵收農地產生了遠高於農地的級差收益。這個收益與農民的勞動投入無關。

　　6、按當前中國土地制度安排，給農民的征地補償應是相對農民之前務農損失的補償，而不應是農地非農化之後的土地市場價值的補償。

　　7、中國特殊的土地制度政策派生出中國特色的土地徵收與土地補償制度。按中國土地政策，農業用地的所有權主體是村社集體，農戶具有農地的承包經營權。徵收土地的主體是國家，國家是城市土地的所有者，並壟斷土地一級市場。

　　8、正是國家（通過地方政府）壟斷土地一級市場，而可以通過商業用地招拍掛來獲得土地收入，從而為城市建設提供可靠的資金來源。當前中國城市基礎設施建設之所以取得很大很好進展，關鍵原因之一是有中國特色的土地財政。在這個意義上講，我們不能完全否定土地財政。

　　9、國家徵收農地還為劃拔公益事業建設用地，低成本提供工業用地提供了可能。低成本的工業用地是中國經濟奇蹟的一大秘密（另外一個秘密是廉價勞動力，廉價勞動力背後也與中國特色農村土地制度有關，另文再述），而劃拔公益事業和公共工程建設用地又是中國基礎設施建設可以建設得相當良好的前提。

　　10、以上討論了土地非農使用產生級差收益的原因和當前中國特色土地徵收制度對於中國發展的重要性。如何分配土地非農使用產生的級差收益則是當前各界關注的焦點問題。

　　11、失地農民應該獲得土地被徵收後的補償。失地農民為獲取土地補償而進行的鬥爭，引起社會各界關注。總體來講，當前失地農民所獲補償偏低，同時，失地農民不可能也不應該按土地商業用途市場價值來要求土地補償。這是由中國特殊的土地制度安排決定，也是中國之所以可以取得快速經濟發展的秘密。

　　12、給失地農民補償的區間應是：第一，失地農民有足夠的生存保障，第二，失地農民不應成為土地食利階層。一旦中國土地政策安排失當，土地補償越來越高，失地農民可以獲取極大的補償之時，中國經濟發展所產生剩餘就可能會被土地食利者階層佔有。若中國出現一個龐大的土地食利集團，將是中國發展之殤。

　　13、中國經濟發展剩餘不能通過征地轉移到少部分土地食利者階層，而必須還考慮以下三個重大事項：一是建設好城市基礎設施和各種重大基礎設施；二是發展高科技戰略產業；三是建立健全相對完善的社會保障體系，尤其是要為廣大中西部無法享受到土地徵收補償收益的農民建立較為完整的社會保障。

　　六、

　　總結本文，有兩點特別需要指出：

　　第一，土地的價值不來自其絕對價值，而來自經濟發展、城市擴張、制度安排。總體來講，當前中國絕大部分農村的農地價值很低，低到只有湖北荊門2000元/畝的水平。

　　第二，土地制度安排尤其是征地制度安排的根本問題是中國經濟發展所產生的剩餘如何分配，即到底是應該通過擴大農民土地權利，改變土地徵收制度，以征地補償的方式將中國經濟發展剩餘給予少數失地農民，培養出一個土地食利者階層，還是應該維持當前土地徵收制度的基本制度安排，從而讓中國經濟剩餘以土地財政的形式用於基礎設施建設和向廣大中西部地區農民轉移支付。在筆者看來，後者是中國土地制度的不二選擇。正是因此，筆者對當前中國土地徵收制度持總體肯定的態度。

　　因為土地徵收是涉及到中國經濟發展所產生利益如何分配的大問題，此問題上的決策就必須要有真正的戰略視野。當前學界和社會各界往往混淆農民的概念和土地的概念，將一些枝節問題上升到根本問題層面，得出了太多情緒化的結論。

網站編輯：李飛
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