劉士林 | 雄安規劃編製，戰略研究先行

2017年4月1日，河北雄安新區橫空出世。儘管此前我國已設有18個國家級新區，但被冠以「千年大計、國家大事」的獨此一家。在這一背景下，4月22日在中國傳媒大學舉行了中國傳媒大學雄安新區發展研究院揭牌儀式暨首屆雄安新區發展研討會。在會上，上海交通大學城市科學研究院院長劉士林教授被聘為雄安新區發展研究院學術委員會委員，並就雄安新區的建設問題發表了主題演講，現將演講內容整理如下，以饗讀者。

雄安新區問世後，一霎間國內外熱議如潮，一些規劃專家也提出了許多思路和方案。城市規劃是關於自然空間和社會資源的系統性設計和制度性安排，一旦形成、實施就很難再做脫胎換骨式的改造和重建。

目前，圍繞著雄安新區規劃的各種討論，關注點主要集中在戶籍、房產、企業入駐、原居民搬遷等細節問題上，而作為基礎性設計和總體性配置的戰略研究卻嚴重不足。我們一直強調，「城市規劃編製，戰略研究先行。」這既是對我國城市建設「計劃趕不上變化」和「翻燒餅」問題的沉痛反思，也是雄安新區在啟動規劃編製時需要明確的基本原則之一，即在具體的產業、交通、人口等專項規劃前，必須先把新區的戰略定位、戰略框架和戰略重點想明白、勾勒好、看清楚。對於雄安新區而言，戰略研究決定了中國想要的是一個什麼樣的雄安新區。

一、戰略定位：國家新型城鎮化

規劃示範區

雄安新區是《國家新型城鎮化規劃》推進過程中批准設立的規格最高的國家新區，因此在戰略定位上不僅要和新型城鎮化戰略保持高度一致，還應在解決舊城市化的主要問題及後遺症方面發揮重大引領和示範作用。這就要求在規劃編製之前，必須明確劃清新型城鎮化和舊城市化的界限，並將此戰略定位貫徹於規劃編製的整個過程中。

在模式上看，舊城市化主要表現為兩種形態：一是由政府主導的「政治型城市化」，政府管得太多，不利於發揮市場在資源配置中的主導性；二是任由市場發揮的「經濟型城市化」，既不考慮自然和資源環境的承受力，也不顧及人在城市中的獲得感和幸福感。與之相對，新型城鎮化提出的生態城市、人文城市，中央城市工作會議要求樹立正確的城市觀、人民城市為人民以及協調政府「看得見的手」和市場「看不見的手」等，都是針對舊城市化的問題和後遺症而發。這是編製雄安新區規劃必須確立的戰略問題意識。

從實踐上看，國家發展改革委聯合11部委組織實施了國家新型城鎮化綜合試點工作。目前已發布三批，分別是2015年2月第一批62個、2015年11月第二批73個、2016年12月第三批111個，涵蓋了省、市、縣、鎮等行政單元。從總體效果看，可以說參差不齊。就多數城市而言，則是局部進展較好，但整體上改觀不大。因為舊城市化和新型城鎮化是兩種不同的城市發展方式，在環境、空間、經濟、社會等方面存在巨大的矛盾和衝突，它們會不同程度地滲透進規劃編製並影響到新型城鎮化建設。在編製雄安新區規劃時，如何充分吸取試點規劃經驗，率先走出一條新型城鎮化發展道路，也是在「畫圖」之前就要解決的。

就此而言，雄安新區應以「國家新型城鎮化示範區」作為自身的戰略定位，深刻把握和體現「千年大計、國家大事」的科學內涵，在總體思路上堅決擯棄舊城市化及其「先建設，再改造」的老路子，為畫一張最好最美的新區藍圖提供指導和支持。

二、戰略框架：「十三五」規劃以「1+5」為

核心內容的「新型城市」

從改革開放以來的城市化經驗看，和最初的深圳、浦東有所不同，雄安新區面臨的主要挑戰之一是「頗為用錢苦」，即作為一個低水平的城市化區域，在國家戰略紅利和各種社會資源大規模、快頻率、高強度的注入和集聚下，如何為雄安新區的高水平建設和可持續發展搭建一個尺度適當、富有彈性的戰略框架。

作為我國新型城鎮化的有機組成部分，雄安新區在戰略框架上並不需要「一切推倒重來」，而應與已有的戰略規劃密切聯繫起來進行交互設計。由於《國家新型城鎮化規劃》和「十三五」規劃在時間上完全疊合，加之後者在五大發展理念指導下補入了新精神和新要求，因此，「十三五」規劃提出的以「1+5」為核心內容的「新型城市」，作為我國新型城鎮化探索的結晶和集大成，也是雄安新區規劃建設應遵循的基本戰略框架。

所謂的「1」，是「建設和諧宜居城市」。所謂「5」，是對「新型城市」的具體界定。 新型城市規劃建設主要包括五方面的內容，即綠色城市、智慧城市、創新城市、人文城市和緊湊城市。這五個城市建設目標，既充分研究了世界城市發展的規律和趨勢，也吸收了我國城市現代化建設的經驗教訓。抓住了這五個城市目標，也就抓住了雄安新區規劃的重心。

「十三五」規劃提出的「新型城市」，目前還沒有成功的建設樣板。如同一張白紙的雄安新區則具有得天獨厚的優勢，因此在研究雄安新區的戰略框架時，完全可以按照此戰略框架編製雄安新區規劃，而不需在此之外另起爐灶。

三、戰略重點：以規劃預防城市

「過度集聚」

城市發展離不開「集聚」，但過度「集聚」就會導致城市病。

這是舊城市化的一個主要問題，以至於在今天我們看任何一個城市規劃，百分之百都會碰到「軸」「帶」「區」「點」等概念，也百分之百都會看到「上下左右幾個圈」再加「幾個縱橫軸線」的圖示。沿「軸」「帶」分布的「集聚區」「功能帶」「增長極」「示範點」等，既是基礎設施建設、投資猛增、房價飆升、公共服務密集布局的空間，同時也是城市不健康的病灶和癥結所在。首鋼搬遷曹妃甸是教訓，北京副中心搬遷通州也是經驗，舊城市化走過的道路、經驗和成本都是有意義並且值得吸取的，目的就是要防止過度集聚。「城市的發展離不開集聚」，這是馬克思的基本觀點，但過度集聚是城市病，這就是舊城市化的主要問題。過去的觀點認為做城市就是要集聚，規劃「軸、帶、區。」但經過30多年的發展，這樣的規劃容易產生問題。

要改變舊城市化的規劃思路，需要確立一種「集中+分散」的基本思路，做到「該集聚時集聚，該分散時分散」。和一般新區遇到的「卧城」「鬼城」「產城不融合」等問題不同，可以預言在未來的相當長的時期內，雄安新區的主要任務是防止「過度集中」。在這方面尤其可以北京為戒，並對已存在和可能出現的霧霾、擁堵、房價、上學難、看病難等「大城市病」有所準備。但同時也要防止因制定過多的限制性政策，造成未來人口結構失衡、人氣低迷、產城不融合等「供給側」問題。

城市發展的關鍵不在事後「用腳投票」，而貴在事前「用腦子思考」。在新區規劃的起始階段，認真研究環境、經濟與人口等因素的錯綜複雜機制，通過制定適當政策和科學編製發展規劃，促進經濟、產業、人口等有序集聚，引導人口與資源多點、多線、多面布局，既要防止「過度集中」，也要解決「過於分散」，把能想到的問題都解決在萌芽階段，是雄安新區亟待下好的一步先手棋。

（本文根據劉士林教授現場演講錄音整理）

責任編輯：關卓倫

後台編輯：關卓倫