張千帆：論美國的三權分立與政黨統治

　　當立法權與執法權聯合在一人或單個行政機構手中時，自由就消失了，因為人們將害怕製造暴戾法律的同一個君主或元老院將以暴戾的方式執行它們。當司法權不和立法權或執法權分離時，自由也不復存在。如果它和立法權相結合，那麼在公民的生命和自由之上的權力就將是任意的，因為法官也將是立法者;如果它和執法權相結合，法官就能具有壓迫者的力量。如果同一個人或一群人--貴族也好，平民也好--運用這三項權力：制定法律的權力、執行公共決議的權力、和判定罪行或個人爭議的權力，那麼一切都將喪失殆盡。

　　——孟德思鳩：《論法的精神》[1]

　　共和自由的天賦似乎要求不僅所有權力來自人民，而且通過短期任命和即使在短時期內職責被置於多手--而非一手，使那些受權者保持依賴於人民。但與此相反，穩定性要求同一群人應在一段時間內持續掌握權力，而政府的能量則不僅要求權力持續一定時期，而且要求權力的執行由一手完成。

　　——詹姆斯·麥迪生：《聯邦論叢》第37篇 [2]

　　傑弗遜時代的主要教訓似乎是：只要政府社團面臨著疏遠與麻木不仁的公民，它就不能維持一個可行的政權。1787年在費城的政治家們...創造了一個沒有民主就不能運轉、就不能生存的政府。

　　——詹姆斯·斯特林·揚：《華盛頓社團》[3]

　　每當兩個或更多的人從事任何共同的事業或訴求時，總是存在不同意見的危險......每當這類情況發生時，它們將降低尊敬、削弱權威、並且分散那些為之分裂的人們的計劃和運行......更糟糕的是，它們可能把社團分裂成最激烈與不可妥協的派系，每個都不同地依附著組成行政權力的不同個人。

　　——亞力山大·漢密爾頓：《聯邦論叢》第七十篇

　　目 錄

　　第一節： 引言

　　(一)聯邦憲法的起源

　　(二)憲法規定的政府結構

　　第二節： 十九世紀的聯邦政府和政黨

　　(一)試驗階段(1788-1828)：不能統治的政府

　　(二)民主化階段(1829-60)：大眾政黨的興起

　　(三)內戰與重建時期(1861-1900)：「國會政府」

　　第三節： 二十世紀的政黨和聯邦政府

　　(一)進步黨時代(1901-32)

　　(1)國會內部的權力轉移

　　(2)大眾政黨開始衰落

　　(3)總統成為行政總經理

　　(二)新政時代(1933-55)

　　(1)總統權力的崛起

　　(2)「國會政府」的衰落

　　(3)「第四分支」：獨立行政機構的興起

　　(三)戰後時期(1952-現在)

　　(1)政黨的衰落

　　(2)「個人總統」

　　(3)國會權力的有限復甦

　　(4)「雙重主權」與機構爭鬥

　　結語：憲政與民主

　　第一節：引言

　　1788年，美洲邦聯十三州的人民「為了形成一個更完善的聯邦，建立正義，保障國內安定，提供共同防禦，促進普遍福利，並將自由的恩賜被及我們與子孫後代」，[4] 通過了近代世界的第一部成文聯邦憲法。為了達到上述目標，憲法在各州的原始主權(Original Sovereignty)之上建立了屬於全民的合眾國政府，並在這個政府內部實行孟德思鳩提出的立法、執法與司法的三權分立原則。

　　三年之後，憲法的締造者們在馬里蘭和弗吉利亞交接的一片曠野之上開闢了嶄新的哥倫比亞特區。政治歷史學家揚(James Sterling Young)在《華盛頓社團》一書中指出：「不亞於憲法，社團計劃也是政治體制的藍圖。[它]制訂國家統治者將要遵循的組織原理。兩個計劃都規定了行為準則和演員角色，並為權力戲劇奠定了舞台」。[5] 華盛頓的社團結構忠實體現了憲法設計者眼中新政府的影子。首先，它嚴格按照憲法的構思，分別為國會，總統與法院機構建造了獨立的政府單元。為了保證三項權力的真正獨立，避免不同機構的過多相遇，白宮與國會山相隔甚遠，中間只由一條賓西法利亞大道相連。其次，締造者創造了一個易為外界接近的社團。作為現代化的城市，它的中心目的是為了交流--而非防禦。社團計劃「不提倡任何戰鬥、任何圍牆、任何堡壘。計劃規定一種公開社團，有意識地特別易於滲透;其可接近性被置於防禦性之上，並以之為代價」。因此，「在軍事上不可固守，在經濟上不能自立，[華盛頓]被設想為一個依賴性的社團。政府機構的存在本身即取決於和外界社會公開與自由的交流」。[6]

　　然而，理想與現實之間總難免會有出入;新成立的合眾國也不例外。以後兩個世紀的發展歷史表明《聯邦論叢》作者的擔心並非杞人憂天之舉。實踐證明，權力機構之間缺乏合作的分權政府是不能統治的;具備複雜制衡機制的聯邦政府並未超越漢密爾頓(Alexander Hamilton)和麥迪生(James Madison)所預見的矛盾：在力求迫使政府控制自己的時候，聯邦的締造者創造了一個難以運行的政府。在美國，統治能力的問題首先通過政治民主化得到解決;在十九世紀早期，大眾政黨的發展為三權分立的聯邦政府提供了統一的領導力量。而隨著政黨在二十世紀的衰落，建國初期的統治問題又重新回來。

　　隨著不同政黨勢力的相互交替，美國大約每三十年發生一次政治轉型。而每一次轉型皆由政府的進一步民主化完成。在建國之初，聯邦政府力量薄弱，多數傳統的政府職能由各州政府完成。幸而當時美洲的工業經濟尚未發展，國民對聯邦政府的需求甚低，這正好給予新政府以寶貴的實驗機會。這段時期的實踐經驗表明，必須存在某種統一力量來領導代表聯邦各地的國會兩院，而一個缺乏實際權力的總統不能提供所需要的領導能力。此後，美國率各民主國家之先發展了政黨體制，兩大對立政黨成為分權政府的統一領導力量，形成了一個以國會為中心的聯邦政府。但到了十九世紀末，在自由主義思潮影響下，進步黨(Progressives)採取了一系列措施打擊地方政黨組織和大眾政治參予，因而在歐洲民主國家的政黨方興未艾之時，美國的政黨組織卻未老先衰。進入二十世紀，資本主義工業經濟的發展產生了對政府調控與干預經濟的需求。1929年的大蕭條最終引來了三十年代羅斯福的新政(New Deal)，導致聯邦政府的功能劇烈擴充，並在政府內部，權力從國會轉移到總統與行政機構。在第二次世界大戰結束後，由於政黨力量的衰落，美國總統和國會議員開始脫離政黨之外獨立競選，政黨對政府的影響每況愈下，其結果往往是總統屬於一黨，而國會則為另一黨所控制，從而增加了政府內部合作的困難，所謂的「機構爭鬥」(Institutional Combat)日益頻繁。在兩個世紀之後，美國似乎又回到了建國初期所遇到的難題：即如何找到一種機制，使得分權政府既能統治，又能自控。[7]

　　本文試圖從美國的政黨，總統與國會發展的六個階段：試驗、民主化、內戰與重建、進步黨、新政和戰後時期，討論三權分立的聯邦政府之所以能夠運行的必要條件和它與政黨之間的相互關係。[8] 在此之前，讓我們簡要回顧一下聯邦的建國歷史與憲法的基本設想。

　　【表一】 美國聯邦政府、政黨、國會與總統相對力量的歷史變化。

　　 政府 總統 國會 政黨

　　1788-1828 試驗階段 弱 弱 弱弱

　　1829-1860 民主化 弱 弱 強強

　　1861-1900 內戰/重建 弱 弱 強 強

　　1901-1932 進步黨 中 中 強 開始衰落

　　1933-1952 新政 強 強 弱 中

　　1953-現在 戰後 強 強 弱弱

　　註： 上表僅表達政府機構權力轉化的大致概念;為避免引起誤解，請詳見以下討論。

　　(一)聯邦憲法的起源

　　在美國獨立後，十三州組成的鬆散邦聯(Confederation)體制被證明是不能令人滿意的。無論在政治、經濟、外交、或軍事上，邦聯政府都顯得軟弱無能：它只有一個國會，平等地代表各州主權，不具備自己的執行機構;它無力控制各州的立法權力，任憑各州議會幹預司法程序，重開已經決定的法庭爭議或更改法院判決，以破壞債務契約，為負債人開脫;它無權向各州徵稅，面對各州遲遲不履行攤派的財政義務無能為力，以致曾有一度，退伍軍人因不得獨立戰爭期間欠付的軍餉而威脅兵變;它無權調節國際與州際貿易，不能與外國簽訂條約，也無力阻止各州之間的報復性貿易戰;它無力保衛美洲的疆土，以抵制英國與西班牙挑撥與分裂各州的企圖，或保護西部邊疆的開發者免受印地安人的騷擾;最後，邦聯沒有自己的武裝力量，不能保衛各州內部的社會治安。[9] 1787年的謝司叛亂(Shays Rebellion)成為新憲法運動的直接導火線。在那場叛亂中，農民債務人組成的武裝力量關閉了麻州西部的法院，並威脅襲擊波士頓，要求州議會採取通貨膨脹立法給債務人以信用救濟。最後州政府滿足了農民的部分要求，在沒有邦聯的幫助下自己解決了危機。此事發生後，聯邦黨領袖漢密爾頓在安那波利斯會議上推動國會召開費城會議，以建立一個更為強有力的中央政權。

　　現在看來制憲會議的發起主要是出於經濟原因。一方面，各州之間的經濟利益衝突導致貿易戰不斷升級，並在缺乏聯邦權威的干預下，有可能最終訴諸於刀劍。另一方面，在各州內的債權人利益正受到州議會的威脅。彼爾德(Charles Beard)在《美國憲法的經濟觀》一書中認為，贊成與反對新憲法之間的鬥爭實際上是少數代表新興動產利益集團的聯邦派和多數代表小農與債務人的反聯邦派之間的鬥爭。[10] 對推動新憲法最為熱衷的是四個最大的動產利益集團：公債持有人，貨幣，製造業，貿易與航運。他們主張建立強大的中央政府以限制各州立法破壞契約、打擊資本的權力，打破各州對外來商業競爭的各種限制，並穩定幣值，保障政府債務的信用。這些代表動產利益集團的聯邦派聚集了眾多傑出人才，他們的積極活動終使聯邦憲法得以誕生。當然，純粹的經濟分析不免忽略了非經濟因素的重要作用，而且把憲法這部代表不同利益集團的妥協性文獻，簡單歸結為單個利益集團的勝利結果。但制憲運動背後的經濟成分足以說明：美國憲法的締造者是一批經驗豐富的政治活動家，他們更多地出於實際功利--而非抽象理論，為新政府制訂了一部能夠付諸實踐的憲法。

　　制憲會議的討論起點是弗吉利亞方案(Virginia Plan)，它表達了麥迪生後來在《聯邦論叢》第十篇所系統闡述的政治思想。[11] 在那篇經典的政治經濟學論文中，麥迪生奠定了美國的利益集團自由主義(Interest Group Liberalism)的理論基礎。論文的焦點是探討如何在利益相互對立的公民團體中，建立一個理性的共和政體，以控制多數派系的壓制能力，保障少數派系的自由與財產權利。最後，作者為派系鬥爭這個「共和國特有的病症」找到了一個「共和國的療方」：即在各州主權之上建立有限的聯邦政府，以形成對各州大眾政府的有效制約。這樣，在每個州內或許會形成單個壓倒性的多數派系，但一州的多數勢力將被其它州具有不同切身利益的多數勢力所抗衡。因此，麥迪生髮現，對少數派系的保障存在於共和國的廣延之中;在那裡，聯邦與各州的雙重政府互為制約，局部與局部互為控制，並各自受制於整體。當然，那時美國還是一個以地方農業為主的國家，全國性大眾型政黨機構尚未誕生，也不可能為憲法的締造者所預見。因此「共和國的療方」忽略了組織化的政黨整合全國利益一致的派系，從而在整個大陸形成壓倒多數的可能性。

　　如果聯邦體制對保障自由而言是必不可少，那麼下一步就要確定聯邦政府的具體形式及其權力的內部結構。顯然，在創立聯邦政權來控制各州政府的同時，締造者必須考慮聯邦本身成為專制政權的可能性。當時已在美洲廣為流傳的孟德思鳩的「三權分立」理論，提供了對民主的「輔助性防禦」。但在《論叢》第51篇，麥迪生清楚地道出了大眾政府的難題：正因為人們不是神祗，他們才需要政府的統治;也正因為人們不能以神來統治人，政府才需要權力制約。但政府的職能即在於統治;在迫使政府有效地控制自己之前，首先必須具備一個能夠統治的政府。[12] 他在《論叢》第57篇指出：「每個政體的目標是--也應該是--首先獲得最具智慧與最具美德的統治者，來考慮和追求社會的公共利益;並在下一步，採用最有效的防禦，在他們繼續掌握公共信任的時期，使他們保持良好操行」。[13]

　　因此，政府的分權與效率之間可能存在著矛盾。無論是支持王室還是贊成民主，歷來反對分立主權者之所以主張只把最高權力置於一人或單個機構，其理由也正在這裡。對於一個全民政府來說，「三權分立」無異於一個人「精神分裂」：各個機構相互掣肘，整個政府頻臨癱瘓，在民族危急關頭猶豫不決，在和平改革時期一事無成。有鑒於此，在確定聯邦與州的二元政府之間權力平衡的同時，聯邦的締造者還必須考慮在聯邦政府內部權力的合理分配，以解決政府的統治效率和為保障個人自由所必須的政權制約之間的矛盾。

　　在1887年的費城會議上，聯邦主義者先發制人，弗吉利亞方案開始就提供了一個傾向於中央主義的答案。新的國會將具有模糊而廣泛的權力，國會兩院的代表席位根據各州人口按比例分配。這一提案遭到了來自小州的代表們的一致反對，會議曾一度陷入僵局。最後，「大調和」(Great Compromise)使大小州代表們達成妥協 [14]：眾議院代表全民，席位的比例按各州人口分配;參議院代表各州，不論人口多寡，每州一律兩席。因此聯邦議會的兩院各有全民與州的成分。聯邦的執法機構採取單元首腦制;總統由全民通過各州選舉院(Electoral College)產生。小州代表之所以能同意這項安排，乃是由於他們認為在全國範圍內不可能產生選舉總統所需的足夠多數;假如這種情形發生，憲法規定總統將由眾議院按各州平等投票產生。此後，大小州衝突轉化為地域性利益衝突。在如何處理黑奴與如何接納西部新開發的疆土進入聯邦的問題上，北部和南部代表各持己見。最後，著名的「五分之三條款」和邦聯國會發布的西北法令使南北代表達成優惠南方的協議。由此可見，雖然制憲運動是由聯邦黨人發起，憲法本身卻是一部反映當時不同地區有勢力集團的利益妥協的文件。

　　在聯邦黨人的積極推動下，新憲法在各州相繼得以通過。這部憲法拋棄了以往歐洲所崇尚的國家主權不可分割的教條，首次系統地嘗試在地域上和機構上實行政府分權。新憲法規定了一個複合的共和政體。嚴格地說，它的主權既不完全在於聯邦、也不完全在於各州政府;正如麥迪生在《聯邦論叢》第39篇所言，它兼備國民與邦聯的特性。[15] 不僅如此，聯邦政府的最高權力還分散在三個平行機構;它們的來源各不相同：眾議院由各州按地區由享有公民權的大眾選出，每個人口超過三萬人的地區可選一名眾議員;參議院席位每個州固定兩名，在當時由各州議會選出，1913年憲法修改為各州直選;總統則在全國範圍內由各州選舉院選出，後來在實際上和全國直選無異。因此，總統將代表聯邦範圍內的全體選民，考慮聯邦的整體利益;而國會則代表州與地區的選民或集團的部分利益。它們的任期相互交疊：眾議員任期兩年，參議員六年;皆可連選連任。總統任期四年，第一任總統華盛頓以身作則，制定了至多連任一屆的不成文規定，第二次大戰後憲法修正使之成文化。法官則由總統任命，參議院批准，並享有終身制。因此，聯邦政府的組成結構確實經過精心設計，使之能夠表達各個層次的不同利益，這些利益通過政府的不同分支互相制約。而且不論多數派系如何強大，它難以在一次選舉勝利中一舉改換政府所有分支。

　　以下，我們討論這些政府機構之間的權力關係。

　　(二) 憲法規定的政府結構

　　儘管美國憲法並不包含聯邦主義的字眼，它的設想體現在憲法的內容之中。聯邦的憲法和法律具備「最高地位」[16]，它們約束各州的法官;所有與之相衝突的各州憲法或法律都將被宣布無效。但與州政府不同，聯邦政府被設想為一個有限的政府;它的權力限於憲法授權的範圍，儘管這個範圍的具體大小取決於對文字含義的解釋，並隨著時代的需要而改變。正如不久以後的憲法第十修正案所言，憲法未授予的權力「屬於各州與人民」。與此相反，構成「原始主權」的各州的立法權力則被假設有效--除非它們受到聯邦或本州憲法明確規定的限制。這些限制是不多的，它們主要包括各州必須平等對待別州公民、以及保障別州公共決定與判決的完整信譽(第四章)，禁止各州對來自它州或國外貨物的徵稅權(第一章第九節)，禁止任何州之間締結條約或組成邦聯、製造錢幣、施放信用券、或允許除金銀以外的東西成為支付債務的貨幣。各州也不得制訂法律，使之僅適用於個人(Bill of Attainder)、或進行事後懲罰(ex post facto law)、或破壞合同責任(第一章第十節)。在內戰以前，這些構成了聯邦憲法對各州的主要限制。內戰以後，憲法第十四修正案對各州附加了正常法律程序和平等保護規定，它們類似於「人權法案」(即第一至第十修正案)對聯邦政府的限制。

　　雖然憲法並不包含三權分立的字眼，但它清楚地體現在其結構上。憲法的第一、二、三章分別定義了立法、執法與司法機構的權力和限制。對聯邦政府的限制表現在有限的立法權上。首先，國會實行兩院制;任何法律必須同時通過眾議院和參議院的批准。這不僅是對小州權利的保障，而且使兩院互相制約，將有助於削弱在當時被認為最可能侵犯分權原則的國會。更重要地，憲法第一章第八節把授予國會的立法權力(Legislative Power)限制在列舉事項之內。國會具有在聯邦範圍內平等徵稅和建立關稅的權力，可以製造錢幣並調節其價值，可以調節州際與國際貿易，可以宣戰備軍，提供武裝力量來執行聯邦法律，鎮壓叛亂與抵抗侵略，並「為執行這些權力制訂所有必要與合適的法律」。第二章籠統地把「執法權力」(Executive Power)置於總統，並要求他「謹慎誠實地執行法律」。總統權力主要有四項：作為武裝部隊總司令，保障國內秩序，建立外交政策，並在參議院批准下任命聯邦法官、行政官員與駐外使節。另外，總統「應該不時給國會提供關於聯邦狀況的信息，並建議它們考慮他所認為必要與便利的措施」。最後，司法權力(Judicial Power)屬於在當時被認為「危險最小的分支」(The Least Dangerous Branch)[17]：最高聯邦法院及由國會建立的下級聯邦法院系統。然而，憲法並未明確授予法院解釋憲法的權力;作為聯邦最高法院對美國的三權分立機制所作出的創造性解釋，法院審查立法的權力只是在憲法實施數年後才被首次建立。

　　三權分立並不是指政府的立法、執法與司法分支獨立執行各自的權力，彼此之間沒有相互交流與合作;否則，任由各個部門各行其事，權力得不到必要的制約，結果恰好和分權的目的相反。三權分立的目的乃是造就一個相互控制的有限政府，使得政府的各個分支既能不受其它分支操縱，以獨立執行其功能，又受到其它分支的有效限制，使之只有在得到必要合作時方能實現其權力。美國憲法謹慎地設計了三大權力機構之間相互依賴與制約的關係。在三個機構中，法院是唯一的「非民主」機構，因為聯邦法官不受民選，而是由總統提名產生，且為了保證司法獨立，只要法官行為良好，就不能受到罷免或降級。因此，這個「危險最小的分支」所受到的權力制衡也最少。但法官的職責是依法判案;如果發生明顯的不軌行為，法官不但將面臨公共輿論的譴責，而且可能受到權力機關的彈劾。執法權亦並不僅限於總統與下屬行政機關。顯然，法院有責任審查行政行為，保證後者僅在法律允許的範圍內影響公民的自由與財產權利;且國會亦可通過立法聽證(Legislative hearing)，來保證法律規定得到行政機構的執行。如果總統違反了法律，國會可通過眾議院提議、參議院審查來彈劾總統。

　　無疑，國會是主要的立法機構，但絕不是僅有的立法機構。在原則上說，總統必須執行國會通過的法律，法院必須按照立法意志作出判決。但總統可以否決他所認為違憲或不明智的國會議案，從而阻止立法侵犯其它機構的權力或實現不適當的政策。儘管國會兩院可通過三分之二多數來壓倒總統的否決，至少90%被否決的議案事實上從未成為法律。[18] 更重要的是，總統可以頒布行政法令(Executive Order)，行政機構在立法授權範圍內可以制訂行政規章(Administrative Regulation)。只要不和憲法或立法的明文規定衝突，這些行政法規就具備正式法律效力。由於它們在數量上大大超過國會立法，行政法規對公民生活發揮著不可忽視的影響。最後，法院可以根據它對憲法的解釋，宣布它所認為違反憲法的法律無效。除非超過四分之三數量的各州議會批准憲法修正案(一件極為困難的事情)，最高法院的決定就是最終結論。其次，美國是繼承英國傳統的普通法(Common Law)國家，因而在現代議會充分發展之前，法院一直是名副其實的立法者。因此，只要國會或州議會通過的法律未曾明確廢棄法院決定，那麼案例法就是和成文立法具有同樣地位的法律。況且解釋權和創製權不可分割，法院的對普通法律的解釋也對法律的現實效果產生重要影響。因此，就立法權來說，不僅國會是立法機構，法院、總統和行政機關也都具有立法權力。事實上，在進入二十世紀以後，同時攘括執法，立法與司法三項權力的獨立行政機構(Independent Agencies)興起，改變了人們對三權分立這一概念的傳統理解。

　　由此可見，美國憲法創造的政體並非嚴格按照字面意義上的「三權分立」(Separation of Powers);更精確地說，它是「分享權力的分立機構」(Separate Institutions Sharing Powers)。聯邦政府的三個分支既獨立，又合作;它們之間的權力界限並不總是清清楚楚。一個機構在追求自認為是屬於它的專有權力時，可能不知不覺地侵犯了另一個機構的權力領地。法院是否應該根據它對憲法的理解宣布法律違憲? 到底在何種情形下屬於正常運用憲法授予它的權力以保護基本自由，何時就構成由幾個舊體制的衛士篡奪民主議會的權力? 法院是否有權要求受到全民選舉的總統交出和下屬對話的錄音磁帶? 總統是否可以通過對法官的任命權「填塞法院」，使它不再阻礙自己得到國會支持的計劃? 當總統多麼「積極」地否決立法議案時才算阻礙國會的立法權力? 國會可以用什麼理由彈劾總統或法官? 它是否應該允許總統控制政府預算並提出大多數立法議案? 對這些問題，憲法並未--也不可能--一一予以解答;它們的解決有待於那些後來進入華盛頓的統治者。在兩個世紀的權力合作與鬥爭中，後來者根據自身對憲法的理解和時代的需要，逐漸澄清--甚至定義--分權原則的含義。

　　以下，我們就來考察聯邦憲法所規定的分權政府的運作經驗，以及政黨發展在建國後兩個世紀中所產生的影響。

　　第二節：十九世紀的聯邦政府和政黨

　　(一)試驗階段(1788-1828)：不能統治的政府

　　在十八世紀末，局限於聯邦政府的內部動員形成了最初的兩大敵對黨派：聯邦黨和「傑弗遜共和黨」(Jeffersonian Republicans)。這些黨派在國會內建立「決策會議」(Caucuses)操縱總統提名與選舉過程，使憲法提供的選舉院制度有名無實。從1788到1799年，聯邦派在政府中佔據上風。該黨派崇尚貴族政治，主張「君子不黨」;華盛頓總統在離任前特地「莊嚴警告」黨派鬥爭的危害。1800年，傑弗遜(Thomas Jefferson)領導國會的反聯邦黨勢力，在總統與國會選舉中大獲全勝，自此開始了「傑弗遜時代」。[19] 在此後二十年中，「共和黨」贏得四分之三的眾議院席位與總統選舉人，和五分之四的參議院席位。除了最高法院之外，聯邦黨在政府中的勢力自此衰落。聯邦黨的衰落使政黨競爭過早消失，政黨活動因而失去組織目標。「共和黨」的壓倒性勝利反使自己內部分裂，黨派鬥爭轉化為在「共和黨」內的派系鬥爭。因此，傑弗遜時代的政黨活動亦主要局限在政府內部;它們並不具備1832年傑克生(Andrew Jackson)在政府外組織的現代化、大眾型政黨的基本特點。在這個時期，民眾的政治參予極為有限;政黨組織鬆散而力量脆弱。憲法整個忽略了政黨領導的可能性，黨派也不預備組織選民與領導政府的能力。

　　建國伊始，作為聯邦首都的哥倫比亞特區是一個不起眼的窮山僻壤。新政府規模小，缺經費。來自各州的國會議員幾乎無人願意在此常駐。在開始四十年中，年年有三分之一到三分之二的議員離任去州或地方政府另謀它職，眾議院平均每兩年的更新率(Turnover)高達42%。[20] 國會即由這些來自全國各個地區，具有不同的選民基礎，並且大都由互不相識的議員組成。憲法設想他們將在沒有總統或其它外來力量的干預下，獨立地制訂聯邦的法律。他們自己也是這樣認為的;人人都小心謹防來之鐵柏河(River Tiber)的另一側對「三權分立」的侵犯。華盛頓時期的財政部長漢密爾頓曾欲專程到國會面諫立法提案，國會卻忌諱開創行政官員直接影響立法機構這個先例，要求他寫下書面意見轉交國會。

　　沒有政黨領導，也沒有總統干涉，建國的初始階段可以說是試驗「三權分立」的理想時期。但傑弗遜時代的經驗表明，國會本身缺乏領導與組織能力。剛開始，國會缺乏議事程序和組織紀律。國會既不存在具有資歷的領導人控制辯論，亦沒有規則委員會(Rules Committee)控制立法提案。因此，任何議員可以提出任何建議，而任何其他議員則可通過漫無邊際的講演無限期地推遲討論。僅有的整合力量來自根據地區組成的「膳宿團」(Boarding Houses)。揚(Young)在《華盛頓社團》一書中指出，這些來自相同地區的議員出於一致利益和習俗，喜愛在一起吃住，構成了最早的國會社交與政治團體。[21] 在國會對議案投票中，同一膳宿團的議員保持立場一致。但膳宿團的整合力量畢竟有限，並且隨著宿舍數量增加、規模下降和入伙議員在數量上的減少，膳宿團的整合作用越來越小。

　　的確，在1800年後，國會的主要黨派通過成立提名總統的決策會議(Caucuses)而獲得某種統一力量。但提名總統或選舉眾院發言人的能力並不代表決策能力。恰好相反，提名權往往以放棄對立法的領導權為代價。克萊(Henry Clay)是當時一致公認的強有力的眾院發言人，他控制著任命所有掌握實權的眾院委員會(Committee)人選的權力。但克萊的任命權及其發言人地位是以犧牲制訂政策能力而換來的：他通過均衡分派委員會位置而取悅於各路派系，否則就很可能因失去多數支持而不能當選;但這樣僅把派系鬥爭下放到委員會裡，使得它們因內部歧見不能制訂和諧一致的政策。各地幫派只顧地區利益，彼此勾心鬥角，合作斷無可能。漢密爾頓曾為此痛心疾首地說：「聯邦的一部分結夥反對另一部分;社團利益的認同感蕩然無存;忌妒深化為敵意。一座雷礦已被設好，一顆火星在遠處躍然其上;偉大的聯邦憲法被炸為千塊碎絮」。[22]

　　既然國會自身不能統治，它就需要在外部尋找領導力量。既然在傑弗遜時代，政黨力量尚不足以維持政府，唯一的希望即在於聯邦政府的另一分支：總統。但是「三權分立」的憲法並未給總統領導議會提供適當途徑。傑弗遜就任總統的時候可以憑藉個人的卓越領導才能，通過私下宴請各膳宿團的代表來聯絡國會支持。但就在他的第二任期內「共和黨」發生了分裂，總統便失去了國會多數支持。在傑弗遜之後，繼任總統缺乏非凡的領導才能，情勢越發不得控制。加上國會規模擴大，在1801到1828年間人員增加了一半，而膳宿團數量增加了三倍半，因此膳宿團這一從前的渠道不再行得通。就連傑出的憲政理論家麥迪生也被認為「知曉一切，唯除統治」。1812年的戰爭足以說明總統軟弱無力的地位：在那年，國會的「鷹派」成功地使聯邦捲入和英國的戰爭，而「鴿派」則通過否決政府撥款使總統無法組織有效的防禦。英軍得以輕而易舉佔領聯邦首都，在燒毀國會山一角後揚長而去。總統則隨一群烏合之眾落馬逃散於弗吉利亞的荒野之中，其情景之窘迫，遠非現在所能想像。

　　總統之所以不能領導國會，主要原因是缺乏制度化的權力。傑弗遜時代的總統沒有個人助理，不能獨立遊說國會。各內閣部門自成一統，直接和國會相應的負責其事務的委員會打交道，儼然獨立王國，不受總統控制。相反，總統取決於內閣和國會進行政治聯絡，獲得立法與行政信息。注釋{門羅通過國會才知道聯邦預算赤字}總統的主要任務是使各內閣部門和諧一致，對政府目標具備共識，從而獲得統一政策以有效地領導國會。可惜這一目標也是不可實現的。不錯，每個內閣部門相當於行政決策委員會，要比國會委員會更為團結。但部門內部的團結似乎以部門之間的敵視為基礎。既然內閣成員的任命要經過參院批准，部門成分的配製便反映了國會的地區利益派別的比例。揚(Young)認為至少有四種因素造成了部門之間的分裂：在內閣內部不同機構之間的結盟，在政府外與不同地區利益集團之間的結盟，對不同的國會委員會負責，以及和國會內不同幫派的聯合。[23] 這些分裂因素使各個部門如同國會委員會一樣各自為政。總統是唯一可能的統一力量，但傑弗遜時代的總統心有餘而力不足。傑弗遜憑著個人領導能力尚能維持內閣的團結，但這種團結隨著他的離任而消失。各個內閣部門形成自己的社交圈，彼此不相往來。後來甚至個人之間反目為仇，家庭之間斷絕關係，惶論共事合作。注釋{Young，Ch. 9，10，11}

　　根據憲法，總統對內閣成員具有提名與罷免的法律權威。但這種名義權力並不能保證實際領導能力。在現實中，權力是獲得和給予的交易。在傑弗遜時代，總統本人由國會的決策會議提名，不具備獨立的選民基礎。內閣官員支持總統與否對官員本人無利害關係。總統無力重組內閣，三分之一的最高行政官員皆從上屆連任，不欠現任總統的提拔之恩。總統也沒有統一的預算，缺乏強求部門領袖執行總統政策目標的主要工具。而且既然國會具有專有權威施與或扣留部門的資金，部門首領更依賴國會--而非總統。最後，如果內閣官員具有強大的參院支持基礎，總統在實際上不能隨便要脅撤職，否則將得罪國會勢力而給今後帶來更大困難。因此，麥迪生總統長期不能辭退不稱職的國務卿，最後在另一名內閣成員威脅辭職時，才迫不得己撤銷前者的職務。在外交上，「門羅主義」曾名揚異邦;對於內政，門羅(Monroe)總統卻一籌莫展。內閣會議場場僵持，總統只能搖首嘆息，在私下與部門首領懇切其詞、「統一思想」，要求顧全大局、精誠合作。最後總統不能與財政部長通話，官方聯繫要經過中間媒介才得傳遞。即使盛極一時的傑克生總統也因為在組閣時忽視了國會中強大的卡爾宏(Calhourn)派而得罪後者，形成傑克生派控制眾院與卡爾宏派控制參院的分裂。可見總統組閣，或者形成統一內閣而分裂國會支持，從而給以後與國會合作難上加難;或者顧全各方利益以獲取國會好感，卻落得內閣分裂，使制訂統一政策不得開始。注釋{Young，Ch.11}可謂「殊途同歸」：總統不能領導政府。

　　揚(Young)總結了在「三權分立」政體下總統領導的難題：「傑弗遜時代的總統們能夠領導下屬行政長官的必要條件是[總統]對國會的領導能力... 對國會的領導不僅為領導行政分支，而且為取得內閣的共識與內聚力所不可缺少... 由此提供的團結內閣將加強與便利總統領導國會的努力，而他們的領導能力又...取決與部長們在國會山推行政策的能力」。但是當時的總統缺乏制度化的權力，無力領導國會。他的狀況正如揚所總結：「在國會山上無權，在鐵柏河西無權;座著王位，但不統治，並為眾人所遺棄」。[24]

　　1788-1832年是經典的「三權分立」理論的實驗階段。它證明這一憲法規定的政體本身是不可運轉的;純粹象《聯邦論叢》第十篇所設想的利益集團政治，提供了一個無所作為的弱政府。在這一時期，「憲法原則獲得勝利，卻是以犧牲一個可行的政府為代價」。[25] 畢竟，統治人民的要求和代表人民的要求殊為不同;代表各地選民利益的國會不能領導自己來完成立法功能。在沒有政黨或總統的領導下，以國會為中心的政府成為一個不能統治的政府。要組織有效的政黨只有實行大眾民主;要使總統具備領導能力必須從機制上給他提供權力。美國先後嘗試了這兩條途徑;讓我們以下考查它們所得出不同的結果。

　　(二)民主化階段(1829-60)：大眾政黨的興起

　　1824年，「傑弗遜共和黨」分裂為四個派系，此後傑克生領導的派系成立了第一個現代政黨：民主黨(Democratic Party)。該黨第一次在政府外組織大眾動員，把大批以前具有選舉權，但未參予政治過程的民眾帶到投票箱，因而首次實現了總統民選，使得民主黨在1829年的總統與國會選舉中獲勝。「傑克生革命」(Jacksonian Revolution)開創了民主黨時代：在此後三十年里，民主黨統治白宮與眾院24年，參院26年。[26] 與此同時，聯邦的大多數州迅速取消過去對選民資格的財產限制，使美國成為第一個實行大多數白人男子普選的國家，這比歐洲至少早了30年。[27] 當時，美國仍有80%的農業人口。因此，和歐洲大陸的民主不同，美國在工業資本主義和都市化之前首先邁入大眾民主。為了與新興的民主勢力相抗衡，以前的聯邦黨聯合反對派系在1834-40年間組成了輝格黨(Whigs Party)，從而標誌著現代兩黨系統的成熟。1948年，民主黨成立了全國委員會，美國的政黨結構此後少有變化。

　　傑克生時代改革了以前的國會決策會議提名總統候選人的方式，在全國範圍實行了代表大會(Convention)制度。在全國大會上，各地區被選出的代表隊伍通過相互競爭與妥協，最終產生政黨的總統候選人。這一制度使得「黨魁統治」(Party Boss Rule)成為可能：地方政黨領袖通過控制本地區代表隊伍的人選，得以操縱總統候選人的提名。在這個時期，兩黨競爭激烈，選舉結果接近平衡。政党進行廣泛的政治動員，簡化競選程序，並負責把選票送到選民手中，因而在聯邦範圍內產生了高水平的政治參予，參加投票的選民達到占具有選舉權人數的75-80%。[28]

　　組織選民參加政治競選只是政黨的第一步活動，政黨還直接影響著政府的內部操作。在國會內，眾院發言人為政黨職務，實際上由多數黨選舉產生。政黨還決定國會委員會的人選;兩大黨派根據所佔席位的多寡給予一定比例。各黨都有專門委員會(Committee on Committees)，以決定委員會人員的任命。因此，政黨組織的力量和國會權力具有密切聯繫。強有力的政黨控制將產生一個權力統一的國會;軟弱的政黨則將產生一個權力分散的國會。

　　美國的政黨主要以地方組織為基礎。每個政府階層都存在政黨的委員會。政黨組織具有三層結構：由少數擁有個人追隨者、並在黨內擔任要職的職業政客所構成的核心;大批在此核心周圍、卻很少參加日常政治活動的政黨認同者;以及絕大多數除選舉外與政黨沒有其它聯繫的潛在選民。總的說來，美國的政黨力量較為薄弱：黨員既無標準，又無責任參予政黨活動。在全國範圍內，政黨內部缺乏團結。在組織結構上，政黨缺乏集中領導能力來制訂國家政策。因此，在地方上，政黨控制從上至下;在聯邦範圍內，政黨聯合從下到上。政黨內部根據地域分成多個不同的利益派別，只是在提名總統候選人的全國代表大會上，這些派系才來到一起，通過利益妥協達成暫時的聯盟。

　　伯恩納姆(Burnham)指出，任何有效的政黨具備四種功能。首先，它代表互為衝突的利益，動員選民參加政治選舉，並給民主政府賦予合法性。其次，它負責選擇僱傭人員，填補政黨在選舉獲勝後得到的政府職位。第三，政黨還控制教育與媒介網路，為大眾提供政治教育。最後，也是最重要的，為政府制訂公共政策。[30] 和歐洲的社會民主黨不同，美國的政黨僅具有前兩項功能：動員選舉與施予官職(Patronage)。兩大政黨都不強調意識形態，也不具備系統的政治綱領，很少發揮大眾教育和制訂政策作用。在十九世紀，美國的政黨尚能積極從事政治與社會宣傳活動。到二十世紀，這一功能已發生退化，政黨不能組織起來提供定期的政治教育。

　　伯恩納姆認為美國的政黨狀況和社會的主導意識形態有關。[31] 兩大政黨都接受中產階級的價值觀念，把個人自由主義作為單一與絕對的訴求。即使進入二十世紀，資本主義自由市場能夠自動調節的神話破滅以後，兩黨也繼續保持原來的價值取向，在理論上堅持最大限度的自由企業與最小程度的公共干預。[32] 另外，美國的多種族文化也削弱了階級聯合的傾向。在十九世紀末與二十世紀初，大量新移民進入「大熔爐」。下層社會根據種族發生內部分裂，阻礙了大型工會與社會主義勢力的發展。因此，中產階級的主導意識與微弱的社會團結加在一起，產生了美國的非綱領性、主要靠施予官職帶動的政黨機器。美國政黨組織的內在弱點為以後的議會衰落埋下了伏筆。

　　(三) 內戰與重建時期(1861-1900)：「國會政府」

　　1854-60年間南北分裂，兩黨制暫告結束。在此前後，輝格黨、自由土地者(Free Soilers)和北部反對奴隸制的民主黨人組成了共和黨(Republican Party)。內戰的結束標誌著共和黨時代的開始，直到大蕭條的到來才結束了它的霸權。在這段時間內，共和黨作為真正制訂聯邦政策的政黨，一直佔據著聯邦政府的各分支。在從內戰到新政之前的六十多年中，共和黨統治白宮55年，眾院50年，參院60年。[33] 從1874年開始的重建(Reconstruction)時期開始，兩黨在南北地區進入獨特的僵持階段：在北部共和黨具有絕對統治地位，在南部民主黨則佔據絕對多數，因而根據地域，在地方上形成了「兩個一黨統治」。

　　在內戰與重建時期，政黨靠施予職位作為團結力量，形成組織嚴密和紀律良好的政黨機器。在這一時期，北部的選民投票參予率高，而且人口最密集的州參予率最高：在14個州，總統選舉的平均參予率高達80-93%，而其中12個州都是非農業州。高水平的選民參予標誌了政黨的有效組織能力。[34]

　　政黨力量體現在國會的領導能力之中。內戰與重建時期被認為是國會統治的「黃金時代」，後來成為總統的威爾遜教授把這段時期的聯邦政府稱為「國會政府」(Congressional Government)。國會權力本身則體現在由多數黨決定的兩院領導人身上。在這段時間裡，眾院發言人(Speaker of the House)的權力得到普遍加強。在1876-89年，兩位民主黨發言人利用批准議員發言並決定發言次序、控制規則委員會、和任命眾院委員會的人選，獲得了控制眾院議程的絕對權力。1890年共和黨發言人里德(Reed)進一步鞏固了發言人的權力，首次被稱為「沙皇」(Czar)，成為整個政府的領導人。發言人權力在共和黨的坎農(Cannon，1903-11)時代達到頂峰。他通過控制承認議員的發言權、控制規則委員會、任命自己的支持者進入各個委員會來控制立法程序，有時甚至拒絕允許不服從的議員發言來阻止不友善的提案。參院雖然不具備發言人，但通過多數黨領導人也得到同樣的控制。共和黨領導人阿爾德里奇(Aldrich)被認為是整個時代最具備領導能力的參議員。但和眾院相比，參院領袖的權力主要憑籍個人能力，因而缺乏組織基礎。[35]

　　在聯邦政府的三個權力機構中，國會是「進攻性的精靈」(Aggressive spirit)。相比而言，總統則顯得被動和缺乏權力。正如學者斯高羅內克(Skowronek)指出，總統的個人領導能力受制於時代和來自政治機構的阻力，在兩個世紀中形成周而復始的循環。[36] 總統能力由強至弱可分為三個階段。在初創階段，政體的創製者在政治高潮進入政府;在管理階段，政體的繼承者試圖維持與鞏固新政權;在失控階段，政權分崩離析，總統無力團結政黨分歧，徒以失敗告終。因此，傑克生(Jackson，1829-36)與羅斯福(F.D. Roosevelt，1933-44)同為政黨領袖當選總統，在改革時代入主白宮;前者創立了政黨，後者革新了社會。到了庖克(Polk，1845-48)與肯尼迪(Kennedy，1961-64)，政黨的南北派系發生分裂，總統已是黨內妥協產生的第二選擇，從威望和實力上都不足以保持內部團結。總統既要維持政府，又要制訂政策，得罪既得利益，加深派系分裂，從而首尾難顧。最後，在皮爾斯(Pierce，1853-56)與卡特(Carter，1977-80)當政時，黨派分裂已不可收拾，以致只有提名外來者為總統候選人。儘管票面看上去大獲全勝，總統在實際上已不能執行任何政策。因此，時代出強人，也育弱者。總統個人的成敗有如政治插曲，往複循環。[37]

　　儘管如此，總統所掌握的機構權力卻隨著歷史進化，並在新政時期發生了量子式躍遷。在傑弗遜時代，麥迪生等總統恪守憲法對總統權力的限制;此後輝格黨反對傑克生統治，提倡弱政府哲學。因此，傑克生是弱政府下的強總統;而羅斯福則是強政府下的強總統。在新政之後，聯邦政府的規模、權力與責任皆為傑克生時代所不可比擬。卡特是位弱總統，但卡特政府卻「欲罷不能」;總統要精簡行政，卻落得相反結果，亦非內戰前的美國總統所能體驗。不同時代要求不同的統治能力，並且造就了不同的總統與國會之間的權力分配。在整個十九世紀，美國政府總的說來是個弱政府，而在這個弱政府之下更蘊育著一位弱總統。強政黨領導著一個強國會，並選擇正副總統以妥協各派利益，保持黨內團結，因而總統一般是政黨的第二選擇。除了在戰爭或危機中湧現出來的政黨領袖，如傑弗遜、傑克生、林肯與威爾遜，總統平時只扮演象徵性角色，缺乏能力領導國會，也很少行使憲法賦予的否決權來阻礙立法權力。注釋{即使林肯也是在當選總統之後才成名的。}

　　總統權力的範圍與限制並未在憲法中獲得明確定義。華盛頓時代的實踐經驗確定了總統在外交與戰爭事務上獨立制訂政策的權力。但在國內政策上，總統則受到更多的監督。根據事件的不同性質，總統的行動所造成的反應也不一樣。皮爾斯(Pious)把總統行動帶來的結果分為三種效應。[38] 第一種是「前沖效應」：總統行動得到普遍認可，不受其它政府權力機構或私人的挑戰。這種效應主要限於總統的對外政策，如華盛頓的中立政策，林肯在南北戰爭時採取的備戰措施、及未經國會批准的解放黑奴宣言，以及羅斯福在第二次大戰中和盟國建立的各種協約。第二種是「反彈效應」：總統行動在事後受到不同來源的挑戰。它主要發生在總統的對內政策。例如傑克生以「政策性」理由否決重新延期美國銀行的法律，結果招來國會的強烈敵意和政治紛爭。杜魯門總統能夠在24小時內自行決定進軍朝鮮，然而他以「國家緊急狀態」為名、為戰備目的而佔領鋼鐵公司之舉卻受到起訴，並被最高聯邦法院宣布因違憲而無效。最後一種效應是「過沖與倒塌」;在這種情形下，總統行動在實質或程序上明顯違反憲法或法律，以致遭到國會彈劾。這在美國歷史上僅發生過兩次。一次發生於1864年瓊生(Andrew Johnson)任期內，另一次即為一個世紀後的「水門(Watergate)事件」。兩次彈劾都和國會權力相重合：第一次顯示了國會權力的頂峰，第二次則帶來了國會權力的復興。在此先討論第一次彈劾。

　　內戰結束後，共和黨控制著國會。為了聯合民主黨，林肯總統選擇民主黨的瓊生為競選夥伴。林肯被刺後，瓊生繼任總統。他很快背棄競選方針從政，數度阻礙國會的重建努力，否決國會通過的公民權利法案，並鼓動南部各州反對通過保障黑人權利的憲法第十四修正案。這些努力皆為國會所挫敗。後來，瓊生企圖罷免負責執行國會重建政策的戰爭部長(Secretary of War)，結果國會通過(並在總統否決後以三分之二多數再通過)「職務任期法」(Office Tenure Act)，規定總統在罷免內閣成員職務之前，必須任命替代官員並獲得參院批准，因而在實際上極大地限制了總統的罷免權。瓊生於無奈之際，欲任命內戰時期聯邦的軍隊首領格蘭特將軍(General Grant)，但後者自己有野心在下屆總統選舉中獲共和黨提名，因而公開表示自己不願成為爭議對象。此計不成，瓊生貿然下賭注宣布成立「大西洋聯軍」，請另一位聯邦首領舍爾曼將軍(General Sherman)任司令。而舍爾曼無意成為總統恫嚇國會的工具，要求將他從參院批准名單上除名，使總統失去了最後一張軍事王牌。絕望之餘，瓊生違反職務任期法，徑自撤銷戰爭部長的職務，致使國會忍無可忍，由眾院發起彈劾。最後在審議彈劾時，參院因一票之差而未達到憲法要求的三分之二多數，總統方得以倖免。[39]

　　「職務任期法」的通過標誌著國會權力的高峰，它產生於強大的政黨組織和激烈的政治競爭。從傑弗遜時代、經過傑克生革命、到內戰與重建時期的經驗表明，「國會政府」以活躍的大眾型政黨政治為前提;缺乏有效的政黨控制，國會就不可能強大。由於其利益代表功能，國會本身具有內在的分散性。現在的眾院由來自各地的425名議員組成，參院只有一百名議員，但每個參議員較眾議員有更大的獨立性。對於制訂立法而言，國會機構顯得過於龐大、也太分散。在建國早期，由於議案不多，它們尚能被全體議席討論通過。對於現代國會的工作量和問題的複雜性來說，這無異於天方夜談。不可避免的結論是：現代國會要立法，就必須專門化。專門化則要求在兩院成立委員會，以分工處理不同的政策議題。然而，委員會的機制化在兩院形成獨立與分散的權力中心，且委員會領導成員的個人主義與政黨的統一領導發生衝突，從而給政黨整合帶來困難。事實上，在缺乏黨紀制裁時，政黨更依賴委員會的合作，而非反過來。因此，在政黨組織衰落之際，國會又不免回到傑弗遜時代不可統治的狀態。[40]

　　第三節： 二十世紀的政黨和聯邦政府

　　(一)進步黨時代 (1901-32)

　　(1)國會內部的權力轉移

　　進入二十世紀，當國會權力在政黨領導下發展到頂峰的時候，也正是它走向衰落的開始。在十九世紀後期，政黨實行黨魁統治，靠施予職位保持政黨的競爭力，導致在黨內和地方政府腐敗橫行。眾院發言人集中了控制立法的權力，憑自己的喜怒實行「單人統治」。參議員由各州議會選舉，因缺乏民主監督而逐漸墮落為金錢政治;參院成為腐敗政府的象徵，被戲稱為「百萬富翁俱樂部」。在這時期興起的進步黨在清除政黨腐敗和國會的「沙皇統治」的同時，也削弱了國會和政黨的領導力量。進步黨聯合部分共和黨人攻擊眾院發言人坎農的統治地位，終於在1910年「摘去了沙皇的皇冠」，解除了發言人的大部分權力，把他的作用限制在協調國會討論等次要方面。控制眾院立法程序的規則委員會不再包括發言人，並由全體議員選舉。同時，兩黨成立專門委員會(Committee on Committees)選舉各委員會的主席和成員。[41]

　　1911年，眾議院的權力中心從發言人暫時轉移到多數黨的決策會議(Caucus)。由決策會三分之二通過的決議約束所有黨員隨後在眾院的表決，違者將遭到黨紀懲罰。參院早已於1903年採納了類似的「三分之二規則」，因而決策會同時在兩院成為立法主要戰場。但只有政黨在政府內高度團結的時代，這一機構才可能真正具備約束力。因此，在第一次大戰期間，決策會議就因民主黨的內部分裂而衰落。它在眾院僅存在了兩年。

　　在二十年代，國會進入了「諸侯時代」(Era of Barons)。國會機構發生了專門化。眾院規模太大，必須分化成高度專門化的委員會和分會獨立進行立法工作。參院人數較眾院少，專門化的壓力相對較小，但也逐漸複製了眾院的機構與規則，採納了委員會系統。權力中心從多數黨的決策會議，分散到各個常務委員會主席身上。為了保證委員會事務不受未來的「沙皇」或「國王決策會議」的干涉，各委員會嚴格實行資歷規則(Seniority Rule)：即由在國會任期最長的委員擔任握有實權的委員會主席職位。這一自動提升原則在兩院實行了半個世紀之久。主席和委員的任期都類似終生制：除非退休、死亡或未能獲選，他們就一直擔任同樣的委員會職務。在諸委員會中，仍以「規則委員會」最為重要，由於它控制著立法程序，主席幾乎可以窒息任何立法提案。共和黨規則委員會主席坎貝爾(Campbell)一度揚言說：「我即常委... 提案就在我的口袋裡呢，並且它將留在那兒」。[42] 只有在眾院三分之二多數的議員在「釋放申請」(Discharge Petition)上簽名，被規則委員會扣壓的提案才有機會「重見天日」，從而受到眾院的討論與處理。委員會的獨立性和主席權力表明，政黨對近代國會的領導能力已大不如前。

　　(2)大眾政黨開始衰落

　　進步黨對美國的政黨體制也進行了意義深遠的改革。在這個時期，聯邦在堅固的民主黨南部和同樣堅固的共和黨北部存在著「兩個一黨制」。地方主義的兩黨體系不是為了提供競爭，而是為了消除競爭。地方政黨組織缺乏中央的統一領導，陳舊的政黨機構不能滿足現代工業社會的要求。另一方面，城市工人階級則尚未成熟，且受種族分裂影響，不能形成團結有效的獨立政黨。政黨競爭的消失引起選民的政治參予驟然下降，以致到本世紀二十年代，美國的選舉參予率只有現代西歐的三分之一到五分之二之間。因此，正是在現代工業化產生社會危機時期，美國的政黨開始衰落。這和進步黨同時從幾個方面削弱政黨發展有密切關係。

　　首先，也許是出於對自由主義的嚮往和對多數民主專制的恐懼，進步黨不歡迎激烈的政黨競爭與廣泛的大眾參予。各州開始要求選民事先進行個人選舉登記，為大眾政治參予設置了起始障礙。這一要求對社會中上層無甚影響，但在北部城市對下層居民構成嚴重障礙;對於在南部農村剛獲得公民權的黑人，這種障礙幾乎不可逾越。其次，在提名總統候選人的全國會議之前，增加了地方直接初選制度。原來，黨員在地方會議上黨員代表團，代表團然後再決定總統候選人;這種程序使得總統候選人的提名由地方政黨領袖控制。現在，黨員在初選會議上直接選舉總統候選人。名曰還政於民;但實際上，投票選民中只有不到三分之一參加初選，注釋{5-35%}而地方政黨領袖則失去了提名候選人的權力。[43] 另外，為了杜絕地方政府的腐化，行政官員的任命與提升制度實行「按功論賞」(Merit system)的職業規範，削弱了地方領袖利用施予官職來聯絡追隨者的能力，使美國政黨失去了唯一有效的團結力量。最後，進步黨引進了「澳大利亞選票」(Australian ballot)制度，使得選民「分票」(Split ticket)成為可能。「分票」是指同一選民在總統選舉中投一黨的票，而在國會議員選舉中卻投另一黨的票。以前，選票由政黨印刷分發到選民手裡，且只包括該黨的候選人;由於投票活動僅是半公開的，選民分票頗為困難。現在，政府準備的選票不分黨派，它們包括所有競選人的名字;這種無黨派選票使現代選民分票變得容易。這類現象的普遍化代表了選民對政黨認同意識的下降，標誌著美國政黨力量的衰落。

　　進步黨的改革在當時受到中產階級的普遍歡迎。伯恩納姆把美國政黨的衰落歸結為美國傾向於自由資本主義的中產階級意識形態。[44] 在美國，這種多元主義意識形態的霸權地位從未受到實質性的挑戰。歐洲大陸則不同：那裡的中產階級必須反抗激進社會主義和傳統保守勢力的兩面夾攻，這種霸權難以存在。因此，大規模的社會主義運動得以在大陸發展起來;它們力爭社會下層的廣泛參予，並要求政治參予的階級平等。其原因正如法國政治學家都伯格指出：「政黨總是在左派比右派更為發達，因為左派比右派更需要它們」。工人階級只有首先發展有組織的政黨，才能在政治力量和經濟資源上同個體實力雄厚的資本家階級競爭;而他們的嚴密組織結構又為反對派所複製，以抗衡下層階級所形成的多數力量。這在美國也是一樣。在建國初期，傑弗遜代表的農業階級首先組織「共和黨」，來抗衡聯邦黨在社會、經濟與機構資源上的優勢;傑克生組織了強大的民眾政黨，同佔據優越資源的反對派進行政治競爭，而反對派則組織輝格黨與之抗衡。但到十九世紀末，中產階級的多元主義意識形態已取得如此牢固的霸權地位，以致新的集體主義勢力不能在美洲大陸生根。由於缺乏組織化的社會主義大眾運動，美國政黨在二十世紀的衰落似乎勢在難免。

　　(3)總統成為行政總經理(General Manager)

　　政黨與國會的衰落伴隨著總統權力的興起。儘管進步黨時期的總統尚不具備經濟調控或領導國會的機構權力，他們個人已能對國會施加影響，並獲得了對內閣與行政機構的統一管轄。早在1908年，西奧多·羅斯福(Theodore Roosevelt)總統就開始獨立制訂政策，並向國會提出廣泛而強烈的建議。1912年，塔夫特(Taft)總統首次向國會正式遞交立法草案，結果遭到普遍反對。但威爾遜總統於次年控制了政黨，加上國會在發言人失去權力後不存在獨立的領導力量，因此兩院普遍接受總統的立法領導。革命性的變化發生於1921年哈丁(Harding)總統的任期內。在此之前，總統無須向國會提供年度財政政策，因而對整個政府缺乏全盤計劃;各內閣部門直接向國會申請撥款。第一次大戰給聯邦政府帶來了巨額開支和預算赤字。為了提高政府效率，聯邦政府必須合理規劃預算與財政政策。這個任務主要落在了總統身上。1921年通過了「預算和會計法」(Budget and Accounting Act)，它要求總統為各行政部門提供統一的年度計劃;總統成為政策發起者和財政領導人，他必須每年負責制訂政府的財政計劃。同時，國會建立了獨立於行政的總審計辦公室(General Accounting Office)，以主管稽查。[45]

　　如果把這個時期的國會比作公司的董事會，總統就好比總經理。只是對於三權分立的政府，這個「總經理」通常不能由「董事會」選舉或罷免。「董事會」有責任授權、資助與監督「總經理」的執行活動，並在必要時給「總經理」委代更多的權力。

　　(二)新政時期 (1933-52)

　　傳統的聯邦政府拒絕干預經濟。對1873、1893和1907年相繼發生的周期性經濟危機，聯邦政府少有作為。直到1921年，哈丁總統還宣稱：「大量失業在以前就發生過，以後也還會再發生。我缺乏任何熱情去嘗試提出的解救途徑，它將從公共金庫中尋求解脫」。[46] 1929年的大蕭條終於摧毀了進步黨時代的自由資本主義信仰，證明有效的政府調控對現代經濟的穩定是必不可少的。從1929年到1932年，道瓊指數從381點下降到41點，暴跌了90%。國民總產值(GNP)從194下降到56，全國存在著四分之一到三分之一失業勞動力。大蕭條之後，國民經濟陷於癱瘓，人們希望政府有所作為，而共和黨政府卻回天乏術，這給民主黨執政造就了機會。

　　在這個時期，富蘭克林·羅斯福重整民主黨，把一大批以前不投票的新移民首次帶入政治過程。同時，都市化使中產階級人口向西南部地區遷移，地區經濟差異的消失使得取代以前的地方主義政治成為可能。因此，美國的政黨競爭再次全國化。在1933年的選舉中，羅斯福率領民主黨結束了共和黨大半個世紀的統治，重新掌握了聯邦政府，開始了影響深遠的「百日新政」。[47]

　　聯邦政府對經濟危機的反應雖然珊珊來遲，但一旦來臨，就既迅猛又龐大。路維(Lowi)在《個人總統》一書中指出，新政給聯邦政府規定了兩項新功能：經濟干預與財富的重新分配，相應造就了現代調控(Regulatory State)和福利國家(Welfare State)。[48] 相對於各州和地方政府而言，聯邦政府的權力和規模迅速增長。在新政前，聯邦預算僅占國民產值的4%;新政之後，這個比例躍居20-25%。注釋{政府僱傭30-40%的人力：Wirls. 1901年，聯邦政府僱員人數只有35萬，佔總勞動力1%;1971年，這個數字增長到560萬，佔總勞動力的百分之七}從1930-83年，政府僱員從60萬增加到280萬，政府開支從33億美元增長到將近八千億美元。[49] 聯邦政府的規模和權力與日俱增，使之成為真正的全民政府。這是繼內戰之後，美國對漢密爾頓的中央聯邦主義的遲到承認。

　　(1)總統權力的崛起

　　如果在整體上，聯邦權力得到顯著擴充，在聯邦政府內部則發生了權力從國會向總統的轉移。在經濟危機之際，選民個個看好總統，無人指望國會來解除困境。總統成為類似歐洲議會政府的首相，主持起草與提議各類經濟立法;國會則幾乎成了「橡皮圖章」。對來自白宮的十一項重要法案，每項法案在國會山上討論少於40小時即被通過。所有議案在兩個月內成為法律。同時，羅斯福總統開始和國會領導舉行定期會晤，使以往私下進行的立法遊說公開化。

　　所有行政機構亦受到總統的統一領導。除了其司法功能之外，獨立行政機構亦被納入總統屬下的行政等級系統。1934年總統成立了全國緊急狀態委員會，所有行政機構的提案都必須經過它的批准。1937年這個功能轉移到預算局(Budget Bureau)，由它決定行政部門的提案是否符合總統計劃;如不符合，提案必須作出修改，否則即告取消。1939年的政府重組法成立了總統執行辦公室(Executive Office of President)，下分五個部門，其中包括預算局。總統從原來的總執法官擴充為總行政官。[50]

　　1945年，羅斯福政府提出了象徵福利社會的第二人權法案。總統建議聯邦政府必須「保障經濟穩定、人人富足，和保障所有人在工業、商店、農場與礦山對有用和有償職業的權利」。1946年通過的「僱傭法」(Employment Law of 1946)最終修改了這些激進字眼，要求政府連續從事積極經濟干預，以保證「最大程度的就業、生產和購買力」。[51] 這項法律為聯邦政府制訂了新的標準：現在聯邦政府負責為公民普遍福祉提供適當條件。政府的作用超越了十九世紀的利益代表功能;它必須為社會提供生產與服務，並分配與傳遞福利。新的政府功能將在總統領導下完成;總統現在不但是行政總長官，而且成為主要的經濟穩定力量。從1921年的預演算法到1946年的僱傭法，在七個主要政策領域：預算、經濟、國家安全、人力資源、環境、住房和城市建設，總統成為立法領導者。

　　因此，如果說一次大戰結束後的預演算法建立了總統對行政機構的領導能力，大蕭條帶來的新政則建立了聯邦政府的經濟干預權力，並把這項權力授予總統，使之成為國會立法的領導人。二次大戰結束後，白宮成為官僚機構，其人員規模與國會不相上下。新的聯邦政策皆由總統發起與領導，百分之八十的立法提案均來自執法機構。注釋{杭廷頓：在新政前為50%}總統必須對全國經濟保持連續監督，及時報告國家經濟的健康狀態，並向國會建議合適的療方。為了幫助總統提供經濟分析，總統執行辦公室特地增加了經濟顧問委員會(Council of Economic Advisors)。在每年國會開會之始，總統即向兩院提出三大報告：聯邦狀態(State of Union)、預算報告(Budget Report)和經濟報告(Economic Report)，從而為國會確定全年議程。

　　1946年僱傭法確立了總統對國會的領導能力，最終標誌著「國會政府」時代的結束。由於總統當時恰好是兩院多數黨的領導人，國會對「立法自殺」(Legiscide)不存戒心，因而自願放棄了傳統的立法功能，把大部分政策制訂任務委代給總統與行政機構。國會不再是立法的起源，而更象是總統提案的過濾器;它主要通過、修改或拒絕接受總統提案，並對行政機構進行立法監督。

　　(2)「國會政府」的衰落

　　在二十世紀，國會權力的衰落似乎是命中注定的。國會本身缺乏必要的機制使立法跟上時代的需要。在失去了有效的政黨領導之後，它只有通過總統領導才能制訂政策，。桑奎斯特(Sundquist)指出了國會的兩個基本弱點：它既不能快速與及時行動，又不能全面系統地計劃立法。[52] 首先，國會的作用是考慮與討論立法政策的利弊得失，而調和不同地區與集團利益的過程經常艱難而緩慢。國會建立專門委員會的目的之一，就是為了更仔細地討論提案，以獨立決定立法節奏。為了同樣目的，參院更是採用了無時間限制的辯論規則，只有五分之三多數才能中止辯論某項議案。但是經濟形勢經常需要政府立即作出反應--例如在通貨膨脹時，政府必須迅速採取適當的反循環調控措施，而國會則往往不能及時行動。其次，出於專門化的需要，國會成立了眾多分散的權力中心--委員會--來考慮不同領域的立法。早在二十年代，國會內部的權力中心就已從多數黨決策會議轉移到委員會主席。況且參眾兩院還確立了資歷規則，使這些委員會完全獨立於政黨控制。這樣，在缺乏政黨的統一領導下，國會兩院成為內部分裂的權力機構，不能完整一致地規劃聯邦政策。

　　1946年的「立法重組法」(Legislative Reorganization Act)從管轄、人事制度與民主程序上改革了委員會組織，把兩院委員會總數從81削減到34個。但在實際上，這項改革增強了現存委員會的規模、權力與獨立性。各委員會增添了助理人員，並使下屬分會(Subcommittee)數目迅速增至250多個，因而國會的權力結構更為分散。威爾遜(Woodrow Wilson)教授在十九世紀末就曾指出：「[國會]象一支沒有軍官的軍隊，缺乏共同思維--或即使具備思維，也沒有機制去改變它;它由一二十個委員會率領著，其成分必須保持固定不變，並且為數太多，也太欠缺相互聯繫來與之抗衡」。[53] 這種描述同樣適用於二十世紀的國會，只是委員會數目更多，也更加獨立。

　　事實上，委員會的獨立性和委員會主席手中的權力，經常成為阻礙多數黨實行新政策的手段。尤其是規則委員會主席可拒絕批准提案獲得國會的討論，使立法無疾而終。在新政時期，這種機制曾為共和黨提供便利，聯合南部民主黨的保守勢力提供便利來反對總統政策。例如1938年的工資與工時法案以二比一的多數通過了參院，並得到眾院勞動委員會的讚許，可是規則委員會就是拒絕放行。最後，只是在眾院以218名議員的簽名獲得「釋放申請」之後，它才得到眾院討論，並以314對97票的壓倒優勢獲得通過。1946年的「立法重組法」要求每個委員會定期舉行會議，並在會議上由全體委員會成員決定議程。在該法通過後，情況有所改觀。十年後，兩院中三分之二的委員會結束了主席的「單人統治」。但在另外三分之一的委員會內，主席仍然把持著立法進程，其中包括規則委員會。民主黨的史密斯在該委員會作了12年主席，卻從不定期開會。1958年，他拒絕把「公民權利法案」交付眾院討論，竟在國會開會期間回到自己的弗吉利亞農場，消失得無影無蹤，使得該法案被拖延一年才獲通過。次年，只是在眾院的「釋放申請」簽名僅差10票時，才由史密斯「主動」釋放。由於禁止任何紀律處分，政黨首領對委員會主席無可奈何。在六十年代，即使頗負眾望的參院多數黨領導人約翰遜(Lynden Johnson)和眾院發言人雷伯恩(Samuel Rayburn)也只有靠耐心說服，唯恐激怒了「諸侯」。

　　委員會的獨立性是國會制度化的結果。鮑爾斯比(Polsby)指出，任何能夠長期生存的政體都必須制度化，而政體的制度化體現在三個特徵上。[54] 首先，機構的內部結構趨於複雜，次級結構的發展有利於增加機構整體的獨立性。早在聯邦政府初期，國會就建立了「方法與手段委員會」(Ways and Means Committee)，來抵制以漢密爾頓為首的內閣對國會的影響。從1890到1910年的進步黨時期，被認為是現代國會的「起飛階段」;進步黨人成功地擺脫髮言人的控制，最終造就了分散的委員會體系。其次，機構的特殊與自由裁量決定減少，普遍與自動決策程度增加。這體現在國會的資歷規則上：委員會的任命根據議員在國會與委員會的服務年數自動確定，不再受政黨或發言人的干涉。最後，制度化的機構具有相對固定的邊界，以區別於外界環境。根據資歷，次級結構的領導人在機構內部僱傭，因而要求成員對機構的長期服務。結果是議員的連任屆數增加，國會人員流動遲緩。

　　因此，國會的制度化一方面導致在國會內部的權力分散;另一方面，國會實權職位的年齡要求不斷提高。在十九世紀，眾院發言人的平均任期是七年，領導人的平均年齡在30-40歲之間。到二十世紀，發言人的平均任期增長到23年，領導人平均年齡則達到60-70歲。同時，資歷規則鼓勵議員長期連任，造成議員對職位戀戀不捨。從1900年到1957年，在眾院連任五屆以上的議員從總數的9%增加到45%，連任十屆以上的從總數的1%增長到14%。[55] 這使得國會人員替換不勤，新血不能及時獲得補充。

　　資歷規則還阻礙了國會與行政部門在人員上的交流。行政部門和國會具有不同的代表基礎：議員多來自鄉間小鎮，且長期居住本地，因而較少在全國範圍內流動;行政與企業代表則大半來自都市，且通過全國性政治組織的網路晉陞，因而幾乎與地方政治隔絕。因此，行政代表了全國性功能利益，國會則代表了地方性特殊利益。由於中途進入國會意味著仕途的重新開始，內閣與行政部門的精英一般不願意成為國會議員。國會在人員交流上的中斷增強了它的地方主義色彩，使它更缺乏處理現代經濟產生的全國問題所需要的經驗。

　　國會的地方主義體現在議員的首要考慮：注重本地區的選民服務以獲得連任。由於眾議員是由地區選民選出，議員的中心任務是爭取使本地區儘可能多地獲得聯邦福利以取得選民的好感。因此，議員的個人興趣和國會的機構功能發生某種利益衝突。在一定程度上，議員是「通過反對國會來競選國會」：出於合理利益計算，議員首先考慮個人政績，其次才從國會的角度去考慮國家問題。基於這個原因，議員的切身利益使他們對機制改革諱莫如深。議員個人希望委員會有更多的獨立性以增加個人影響，而維持分散的委員會和分會系統就等於維護了自己的個人權力。[56]

　　最後，選民對議員和國會的矛盾要求有助於維持現狀：對自己的議員，選民滿足於忠實代表自身利益;而對國會，選民則要求它作為一個國家機構解決全國性問題。不同的衡量標準產生了矛盾的選民感覺：「熱愛議員，不愛國會」。一方面，議員連任輕而易舉;近年來，至少96%競選連任的眾議員和85%競選連任的參議員都成功衛冕，這表明選民對議員的個人服務表示滿意。另一方面，公眾對國會的信任程度卻不斷下降。1970年的民意測驗表明，只有四分之一的選民對國會工作成績持讚賞態度，而三分之二的選民都明確給予負面反映。這些數據體現出國會的利益代表功能和統治能力之間的矛盾;問題癥結在於：如何使代表各個地區利益的個體議員能自願從機構角度去考慮全國問題。

　　在某種程度上，「國會政府」在二十世紀的命運似乎是在劫難逃。聯邦憲法造就的三權分立政府註定是個弱政府，政府分支之間的相互制約使之不能和諧與果斷地處理國內外危機。它有利於社會的既得利益，反對任何迅猛的變革。然而，二十世紀的經濟與社會現實要求一個強大並能及時行動的中央政府。結果，權力從立法機構轉移到執法機構。在二十世紀，「進攻性精靈」已不是國會，而是總統與行政機構。與此同時，國會的中心功能從立法轉移到行政監督;在1950-62年間，國會所作的調查超過了整個十九世紀國會所作調查數量。因此，和世界其他地方一樣，美國的議會也未能保持立法權力，國會的工作中心從制訂法律過渡到通過、修改或控制政府立法，並監督行政行為。為此，杭廷頓指出了國會政府在二十世紀的矛盾：「國會只有拒絕立法才能保持其獨立性，並且只有放棄其獨立性才能立法... 如果國會制訂法律，它將從屬於總統;但如果它拒絕立法，它就將疏遠公眾輿論。國會能夠堅持其權力，或者通過法律;但它不能同時實現兩者」。[57]

　　(3)「第四分支」：獨立行政機構的興起

　　新政在造就了一個「總統政府」的同時，也造就了一個「行政政府」。立法權的重心不僅從國會轉移到總統身上，而且通過廣泛與抽象的委代法律，轉移到獨立的行政機構之上。從1933到1939年的短短几年內，聯邦政府預算從46億美元增長了近一倍，公民服務隊伍從1933年的57萬增加到92萬。龐大與獨立的行政機構如雨後春筍般建立起來，並在國會、總統與法院之下，成為名副其實的聯邦政府的「第四分支」(The Fourth Branch)。這些第四分支雖然從屬並受制於具有憲法地位的立法、執法與司法權力，卻同時集三權於一身。因此，現代化職業官僚機構的興起，構成對傳統的三權分立教義的重要修正。

　　事實上，早在1813年，聯邦最高法院就承認執法機構可以被委代某些「准立法」(Quasi-legislative)和「准司法」(Quasi-judicial)功能。1822年，國會建立了第一個獨立行政機構(Independent Agency)，標誌著美國政府的實踐偏離了洛克關於議會的立法權力不可委代和孟德思鳩的絕對分權理論。1887年的州際貿易法(Interstate Commerce Act)創立了第一個現代形式的獨立機構：州際貿易委員會(ICC)。1913和1915年相繼建立的聯邦儲備委員會和聯邦交通委員會(FTC)也具有類似性質。新政一開始就成立了三個權力廣泛的獨立機構：證券交易委員會(SEC)、聯邦通訊委員會(FCC)和全國勞工關係委員會(NLRB)。到現在為止，聯邦政府共有52個獨立行政機構，其中最重要的是所謂的「七大頭」：州際貿易、證券交易、聯邦交通、聯邦通訊、聯邦能源(FEC)、全國勞工關係和民航委員會(CAB，已被取消)。[58]

　　和內閣不同，這些獨立機構具有人事上的獨立性。雖然內閣也屬於行政機構，但他們在總統的賞悅下行使職權，並在原則上可被隨時解僱。獨立機構的最高階層則是由3-5人形成的執行委員會;它們由總統提名，參院批准，並具有3-5年的固定任期，總統無故不得解僱。執行機構的成員一般由兩黨共同(Bipartisan)組成：在五名最高官員中，同屬一黨的成員通常不得超過三名。因此，獨立行政機構通常保持政治中立。

　　在委代法律所規定的範圍內，絕大多數獨立機構都有權制訂行政規章、確定私人或企業法人的行為是否違規、並作為起訴官指控違法行為。例如它們可以在許可權範圍內決定是否頒發營業執照、確定運輸與能源價格、調控私人企業從事經濟活動的行為、禁止不公平競爭或勞工行為。從1887年以後的一個世紀中，注釋{1887-1975，Schwartz}聯邦的67個政府單位先後制訂了7,500個調控規章(Regulations)，在數量上大大超過了國會立法。[59] 只要處於立法授權的範圍之內，這些行政規章就和立法具有同樣的法律效力，因而對美國公民的生活產生巨大影響。

　　新政顯著擴充了獨立行政機構的權力範圍。路維(Lowi)在《自由主義的終結》一書指出，在新政以前，委代法律的名目具體而範圍狹隘，內容則限于禁止不當行為。[60] 在新政之後，委代法律變得籠統、抽象，致使行政機構具有廣泛的自由裁量權，且多要求行政機關制訂良好的行為規則。最典型的例子莫過於1935年的全國工業恢復法案(NIRA)，授權行政機構確定「公平競爭準則」。在該法案之下，羅斯福政府在其生效的一年半時間內建立了700多個規章，下達了一萬多條行政命令與判決。憲法學權威考爾文(Corwin)教授把它稱為「真正的立法巨物和新政的原始化身。它試圖從燙印衣褲到生產鋼鐵，橫括全美的整個企業結構。法律開段就宣稱『龐大失業和工業失序』造成全國緊急狀態，並給『州際與國外貿易』帶來負擔，從而影響了『公共福利』，並降低了『美國人民的生活標準』」。[61] 行政法學專家施瓦茨(Schwartz)教授指出：「所謂的公平競爭準則包含了對有關企業進行全面調控的條款：工資、工時、價格、生產限額、競爭與其他企業活動、廣告、銷售技術--這些和更多方面統統受到控制，並經常到最為瑣碎的細節」。[62] 在1935年的巴拿馬煉油公司(Panama Oil Co.)和謝克特家禽(Schecter Poultry)兩案中，[63] 這項法案終因委代缺乏合適標準、範圍過寬而被聯邦最高法院宣布違憲。但它們是法院宣布委代違憲的最後兩個案例：在1937年後，聯邦法院對聯邦政府的經濟調控權力最終作出了讓步。此後，國會尚無一個法律因缺乏合適委代標準而被宣布違憲。

　　當然，行政權力並非不受立法與司法控制。如果公民權利受到行政機構的非法侵犯，公民總是可以上訴法院，要求它根據法律或規章宣布行政行為無效，並為所受損失獲得補償。國會可以修正立法，從而調整對行政的限制，甚至完全取消立法規定的行政機構。另外，國會的撥款委員會(Appropriation Committees)可以拒絕為行政機構提供資金，而總統屬下的管理與預算辦公室(OMB)可以控制機構的預算。最後，1970年的立法重組法加強了國會委員會對相應行政機構的立法監督。行政機構必須定期報告或召開聽證會，答覆委員的質詢。委員會也可以舉行證實聽證(Confirmation Hearing)，以保證行政機關及時完成立法規定的任務，並要求它答覆公民提出的抱怨。儘管如此，由於行政事務龐多繁雜，行政機關不可能在所有方面都處於立法和司法的有效控制之下，因而經常被戲稱為「無頭的第四分支」。

　　(三)戰後時期：1952-現在

　　如果新政造就了一個嶄新的聯邦政府，第二次大戰和戰後的冷戰則鞏固了新政的遺產。新政本不足以把美國經濟帶出蕭條，但二次大戰期間政府的巨額軍備開支避免了新政可能出現的經濟失敗。在1941-42年間，聯邦政府的國防開支從占國民總產值(GNP)的大約百分之十上升到四分之一，至1943-44年達到將近國民產值之半，在戰爭結束以後的三年內才逐漸下降到14%。此後，美國陷入全球冷戰，因而繼續維持高水平的國防開支。[64] 1947年的「國家安全法」建立了中央情報局(CIA)，它的預算和操作完全受總統控制，國會無權問津，更不受可被普通公民利用的「信息自由法」(Freedom of Information Act)所影響。1952年建立了鮮為人知的國家安全局(National Security Agency);它比中情局規模更大，並擁有更多的資金與權力。不受民主控制的官僚出於自身利益維持冷戰，致使在過去兩個世紀中，美國從華盛頓時代謹慎維護的中立主義成為到處插手的「世界警察」。

　　(1)政黨的衰落

　　半個世紀以後，進步黨時期削弱美國政黨的一系列措施終於在統計數據上顯示了效果。路維在《個人總統》中指出，政黨組織的衰落表現在多個方面。首先，澳大利亞選票制度使選民分票輕而易舉。從1942年到1972年，在投票中選擇同一政黨的總統與國會議員的選民比例從62%下降到38%。在1980年這個比例是37%;當年裡根獲選就是因為他獲得了28%的民主黨選民支持，而卡特卻只獲得12%的共和黨選民支持。其次，在國會內部，議員投「黨票」(Party Vote)的表決直線下降：本世紀初為50%，新政時期23%，第二次大戰結束時15%，六十年代初為8%，到1970年則只有1%。[65] 同時，「雙黨表決」(Bipartisan Vote)不斷上升：在新政時期是35%，二戰結束時45%，五十年代末為60%，到七十年代初則達到70%。在八十年代，有10%的眾議員更經常地投票贊成反對黨。與以上趨勢相吻合，無黨派的「獨立派」(Independents)相應崛起：從1952年到1980年，民主黨占選民的比例從47%下降到40%，共和黨從27%下降到23%，而同期獨立派比例則從22%上升到37%，可謂和兩大黨鼎足而立。[66]

　　與此同時，政黨在地方初選中失去了控制提名總統候選人的能力。政黨的領導能力表現之一，就是在地方初選減少對政黨指定候選人的挑戰，而近年來這類挑戰的頻率不斷上升。就紐約市而言，四十年代只有10-20%的初選發生對候選人的挑戰，五十年代上升為20-30%，而七十年代則達到50-60%。因此，在五十年代初，地方政黨領袖尚能控制候選人的名單，但到七十年代以後，政黨控制在大多數州不再奏效。在全國會議上的第一輪投票中，初選產生的代表團很少偏離黨員選民所直接選舉的候選人。最後，政黨的信譽普遍下降，公眾對政黨和政府缺乏信心。民意測驗表明在六十年代尚有70-75%的選民相信政府將有正確作為，水門事件之後卻只有45%的選民持有這種信仰;到七十年代末，公眾對民主黨政府的信任下降到40%，而對共和黨信任只有35%。進入八十年代後，對兩黨的信任率都低於35%。[67]

　　缺乏政黨組織的結果是「投票選民消失」：參予選舉的選民比例顯著下降，以及參予率的強烈階級扭曲(Class Skew)與年齡差距(Age-Cohort Gap)。[68] 如果用實際參予政治選舉的選民佔有資格選民總數的比例來衡量政治民主化的程度，那麼美國這個世界上第一個民主國家，在今天卻遠不如西歐國家民主。在西歐，選民廣泛積極地參予政治過程。政黨具備有效的集中組織能力，不但動員廣大選民參加投票，而且提供大眾政治教育並負責制訂國家政策。另外，社會民主黨實行自動登記，降低了對政治參予的初始障礙。最後，和地區單一代表制不同，比例代表制消除廢票，增加了選民參予的動機。這些因素都促進了歐洲選民的政治參予。

　　從五十年代初到七十年代末，美國聯邦和地方政府的選民參予率連續下降。在五十年代與六十年代，總統選舉的參予率保持在70%，而國會在總統選舉年和非總統選舉年的參予率則分別在50%與65%上下。但七十年代參予率陡降，總統選舉的參予率勉強超過50%。1988年，只有半數具有選舉權的公民參加了總統選舉;國會選舉的參予率則更低。[69] 各州行政首腦通常只由三分之一到五分之二的選民選出。1976年，紐約市的聯邦政府選舉的參予率達到150年以來的最低點(42%)，[70] 次年的市長選舉達到自1834年的第一次選舉以來的歷史最低點。因此，如果世界上有些國家的公民缺乏真正的民主選舉權，那麼擁有這種權利的美國人卻似乎不太看重它的行使。

　　在造成低選舉參予率的同時，政黨組織的薄弱也增加參予率的階級扭曲和年齡差距。在美國，下層勞動力的政治參予遠較中產階級為低，而且差距越來越大。從1968年到1976年，中產階級對下層工人的參予率之比從1.42增長到1.65;而同年瑞典的同樣比例僅為1.03。雖然種族問題和經濟密切相關，不同階級之間的差異超過了不同種族之間的差異。1972年，美國具有中學文憑的白人勞工只有41%參加選舉，而具有大學文憑的經理階層則有86%參加選舉，超過下層工人的兩倍。另外，美國的政黨亦未能有效地把眾多青年帶入政治過程，致使年青人參加選舉的比例遠少於中年人。在七十年代初的聯邦選舉中，美國的平均參予率在60%上下，不同年齡組類之間的最大差距高達23個百分點;而同期聯邦德國的參予率超過90%，不同年齡之間最多只差10個百分點。[71]

　　伯恩納姆指出，政黨組織的衰落是選民參予下降和階級扭曲的共同原因。對於那些缺乏其它信息來源的選民來說，政黨是提供這些選民計算參予功利的重要捷徑。由於獲得政治信息的能力本身存在著巨大的階級差異，政黨宣傳為社會下層提供了必不可少的政治信息。因此，政黨作用的消失不但降低了選民的整體參予，也使原來就篤信命運、不信政治、傾向棄權的下層更少參予。用伯恩納姆的話說：「美國政治不是按照階級鬥爭的術語來組織的... 真正的階級鬥爭不在於積極參予競選的民主黨與共和黨的競爭，而是在於兩個不同整體之間的對立：一個是積极參加投票的選民，另一個則是不參加投票的那一半成年人口」。[72]

　　政黨同時是加強政府與公民聯繫、減少統治與被統治者距離的手段，它提供向政府反映社會需求的渠道，並通過這種反饋過程為政府提供統治合法性。美國從七十年代開始的統治危機，要求社會各個階層--包括中產階級和社會下層--改變政治觀念，並改革政黨結構，使之能把四千萬「消失了的選民」帶回政治過程。只有這樣，「美國的民主」才能真正代表全體選民的利益--而非某些階層的特殊利益。

　　(2)「個人總統」

　　在政黨組織衰落的同時，我們看到總統作為一項獨立權力的崛起。自從新政時代，總統開始在競選中脫離政黨控制，並直接和選民取得聯繫。這離不開兩個相關層面的發展：與政黨獨立的大眾媒介和現代化通訊技術，尤其是無線電與電視廣播。在十九世紀，報紙是最重要的大眾宣傳媒介。由於在財政上依賴政黨的贊助，報紙無例外地成為政黨的喉舌，為政黨的政治目的服務。進入二十世紀以後，報紙通過刊登商業廣告而獲得經濟獨立，因而產生了獨立於政黨控制的宣傳媒介。老羅斯福和威爾遜都曾利用報紙雜誌聯絡選民。無線電廣播普及後，小羅斯福則不失時機地利用新的通訊技術和選民獲得直接交流。

　　路維在《個人總統》一書中指出，新政為總統選舉建立了兩個先例。[73] 首先，在「輸出」上，羅斯福通過電台廣播「爐邊閑談」(Fireside Chat)節目，使總統競選人獨立於政黨渠道和選民取得聯繫。其次，在「輸入」上，總統利用民意測驗獲得選民意向的信息。自此以後，民意測驗成為政府不可缺少的一部分。通過自行探測「公眾溫度」，並根據這些信息獨立形成自己的競選政策，再利用大眾媒介直接聯絡選民支持，由總統候選人個人組織的競選得以超越政黨組織的競選。總統和國民不再具有--也不再需要--政黨這個中間階層。個人競選越多，意味著政黨競選越少。總統和民眾的直接聯繫越廣泛，意味著政黨的選民動員作用越小，因而選民的參予率越低，並且階級差距越大。公民對總統個人的期望越來越高，聯邦政府因而獲得越來越多的權力，但政府本身卻同時越來越遠離大眾民主。

　　在第二次大戰之後，家庭電視的普及更為總統候選人的個人競選提供了便利。艾森豪爾是第一個走上電視的總統。作為戰爭英雄，他是兩黨爭取的共同對象，原來便缺乏強烈的政黨傾向，並曾打算獨立於兩黨競選。他後來成為共和黨的候選人，卻是繞過政黨支持而獲選。幫助他競選的志願公民組織大都屬於獨立派，和通常主持競選的共和黨全國委員會完全分離。這個模式被以後的總統競選人紛紛效仿：1960年有受到總統候選人直接控制的肯尼迪-約翰遜志願者組織;1972年有「重選尼克松總統委員會」，與共和黨全國委員會毫無聯絡地操縱競選。進入八十年代，卡特、里根亦如法炮製;他們和各自的政黨獨立，從白宮直接控制競選。[74]

　　總統脫離政黨競選造成下列幾個後果。首先，傳統政黨領袖的施予職位功能不再起作用。被總統任命的內閣官員大都未在總統競選中發揮作用，與總統之間沒有個人交往。在里根任命的16名最高內閣成員中，只有五人和總統在當選以前熟悉。由於過去缺乏政黨活動經驗，內閣成員之間也不存在聯繫，彼此獨立行事。總統對內閣缺乏信任基礎，因而更有必要將自己的權力機制化。現在直屬總統手下的白宮助理(White House Staff)有550名人員，受總統直接控制的執行辦公室(Executive Office of President)則擁有五千名助理人員，它們的規模和整個國會不相上下。

　　其次，總統競選「大眾化」：總統候選人直接通過電視或廣播媒介聯絡選民，使候選人個人--而不是政黨--成為公共注意力的焦點。大眾媒介變得空前重要，現代總統在電視競選上的花費通常佔總競選費用的一半。1976年福特競選共花了2,200萬美元，其中一千萬美元花在媒介、一百萬美元花在民意測驗上。卡特競選花了2,050萬美元，其中媒介費用也超過一半。里根在電視和電台廣播上就花了1,450萬美元。[75] 這些電視節目大都是不超過三十秒鐘的競選廣告，因而排除了任何嚴肅政治對話的可能性。

　　最後，總統競選「財閥化」。路維指出，由於政黨在競選中籌資不力，總統候選人便通過個人渠道直接籌劃資金。由私人利益團體組成的「政治行動委員會」(PACs，簡稱「派克斯」)數量迅速增加。在七十年代初全國有不到五百個這類組織，到七十年代中期即超過一千個，進入八十年代後全國有兩千個，到1983年則達到3371個。[76] 注釋{Lowi，Personal President. 1971：480，1976：1146，1980：2010}派克斯是全國性的利益集團組織力量，它們的目的是聯絡與候選人的個人關係。儘管1974年的聯邦競選法規定私人與組織對某個候選人的贊助不得超過五千美元，派克斯可以通過單獨收集加入該組織的私人贊助支票，再以自身名義集中寄給候選人而逃脫法律限制。1980年派克斯總共給聯邦競選捐助了7,440萬美元。[77] 相比之下，兩黨的競選委員會則只贊助620萬美元，為候選人提供1740萬美元的開支，總共不到派克斯數額的三分之一。利益集團組織進一步分裂了政黨影響，因為派克斯的資金並不根據候選人的政黨立場決定，捐款可以同時用來支持共和黨總統和民主黨議員。因此，戰後的政治發展打破了傳統的政治過程模式。傳統的政治過程由政黨競爭來決定政府人選，利益集團則在接受選舉結果的前提下，試圖影響政府的政策。但現在，利益集團不但影響政策，而且直接干預政府競選。

　　總的說來，現代高技術的發展使政治競爭從以前的勞力密集型轉化為資金密集型。這些高技術手段包括民意測驗、電視大眾媒介、自動控制的電話庫和大批量直接郵遞競選傳單等。尤其是大眾媒介和直接郵遞傳單需要大量經費，使得龐大的競選經費成為競選成功的先決條件。政治依賴金錢;競選開銷不斷上漲。路維與金斯伯格合著的《美國政府》一書列舉了歷年全國所有競選的總開支：1956年的總開支為一億半美元，1968年即達到三億美元，到1976年又將近翻了一倍，而1984年則突破了十億美元大關。[78] 高技術政治所要求的龐大開支也對大眾型的政黨政治產生不利影響。以前的勞力密集型政治有利於受到社會下層所支持的政黨，使之通過發動下層的政治參予，有效地利用人力，並以數量優勢來抗衡反對派在經濟與機構資源上的優勢。相反，資金密集型政治更有利於社會中上層所支持的政黨;新技術不但使之能更有效地利用所掌握的財源，而且使具備雄厚資金的候選人得以脫離政黨支持，進行獨立競選。

　　(3)國會權力的有限復甦

　　不獨總統，國會議員也同樣脫離政黨組織，進行個人競選。主要原因同樣是政黨不再能夠為競選人提供資金，候選人必須自行籌劃資金。政黨作用的衰落導致議員個人的機構權力膨脹，競選連任變得輕而易舉。和建國初期相反，議員常駐不去，以致國會成員的更新率顯著降低。在聯邦早期，眾議員大多隻任一屆，人員更新率達到40-60%。現在，眾議員平均任期為五屆，成員更新率下降到10-20%。[79] 參議員由全州民選，選民服務的重要性比眾院低，連任議員的優勢相對較小，但也存在類似情況。

　　在近年來，國會議員的連任競選達到空前的成功率。在1986和1988兩年，凡是競選連任的眾議員，98%都再次成功獲選。參議員連任的成功率也不下85%。同時「安全選區」的數量上升，國會選舉的競爭性下降。[80] 原因是在職議員具有眾多無償獲得的競選資源，包括通過選民服務和已經與選民建立起來的感情，並在競選中充分利用它們為自己創造良好形象。連任議員也能獲得更多來源的競選經費。國會競選的經費來源主要有四個：聯邦政府、私人、政黨和派克斯。1988年的眾院選舉中，政黨資助只佔6%，而派克斯的貢獻佔了36%。[81] 注釋{Wirls，私人資助56%?}這些資金的流向顯著有利於連任議員。1980年派克斯80%的資助捐給競選連任的議員，10%給挑戰者，另外10%流向在前任議員退位後，那些有意角逐空位的競選者。通過籌資與借款，連任議員每人平均可以募捐18萬美元，花費36萬美元;而挑戰者平均只能獲得4.2萬美元，花費10萬美元。參院亦存在類似情況：競選連任的議員人均集資300萬，而挑戰者只有100萬美元。注釋{Wirls，p.21}連任議員在資金上的優勢不下非連任候選人的三倍，使得前者能夠靠建立「備戰金庫」(War Chest)，無須花費分文即可嚇走挑戰者。[82] 這樣，具有良好素質的潛在競選者就消失了;不能積累足夠經費，人們就不敢貿然進入競選戰場。選民面臨著有限選擇：若非連任議員，即是第三流的挑戰者。這也降低了選舉的實際意義，使選民更加缺乏興趣主動前來投票。

　　在缺乏政黨領導下，國會的趨勢是議員越來越傾向選民利益，機構權力則越來越分散。前面已討論了國會自身的固有弱點。由於專門化的需要，權力分散到各個獨立的委員會。國會自身缺乏統一領導，不能及時制訂和諧一致的聯邦政策。當國會多數和總統同屬一黨時，國會自願把立法權力交給總統，導致國會權力的衰落和總統權力的增強。總統和國會之間的權力分配並未在聯邦憲法中獲得明確定義;不同政府機構之間的權力界限，乃是在政治運作過程中逐步建立起來，並隨著時代的實際需要而往返移動。桑奎斯特(Sundquist)指出，國會的權力是相對穩定的，影響平衡的主要因素是總統的意志與能力。[83] 在一定程度上，國會的弱點就是總統的優勢。傑弗遜憑藉個人領導能力，使國會齊心合作，且總統和團結的內閣負責起草法案。但他的繼任者缺乏非凡的個人能力，無力領導國會。內戰與重建時期是「國會政府」的黃金時代，也是國會具有全面立法功能的唯一時期。威爾遜總統把國會稱為「進攻性精靈... 它正越來越多地滲入行政細節」。職務任期法案標誌著國會權力的頂峰，但國會的權力頂峰也正是衰落的開始。進入二十世紀，伴隨著政黨組織的衰落，國會權力越來越多地流向總統。聯邦政府新擴充的權力逐漸集中於總統一人。一戰前後，公眾期望一個強有力的國家代表，對總統集權幾乎無所顧忌;總統成為民主的宏偉機器。新政使政府權力永久地從國會轉移到總統，並使總統權力制度化。二戰之後，沒有人再相信弱政府;總統也不再能謝絕使用機構所賦予的權力，他必須為整個政府制訂全盤計劃。

　　從國會到總統的權力轉移導致了國會的世紀衰落;這個過程一直持續到1972年水門事件發生。在那年，尼克松總統的連選總統委員會和政府高級官員非法竊聽民主黨全國代表大會的競選策略，並在企圖潛入水門辦公室時被當場捕獲。事件很快牽連到政府最高官員，包括前司法部長，甚至可能涉及到總統本人。在聯邦地區法庭的調查中，特殊起訴官考克斯(Cox)要求總統交出他和這些高級官員談話的錄音磁帶。總統承認磁帶的存在，但以總統行為受行政豁免權保護和國家安全等理由而拒絕交出磁帶，並宣稱三權分立禁止法院干涉總統的行政事務。大陪審團堅持要求總統執行法院傳票，致使總統最後命令司法部長及其下屬解除特殊起訴官的職務。這項決定下達之後，全美頓時大嘩。國民皆為總統費盡心機阻繞法院調查而震怒，每天三十萬份電報飛入國會，紛紛要求彈劾總統。連一向忠於總統的共和黨國會議員，都以總統交出磁帶作為獲得支持的條件;國會以總統阻礙正義為名開始了彈劾程序。這時，聯邦最高法院迅速批複了來自下級法院的上訴。法院決定指出，總統雖由全國的選民選出，但並不代表國家主權;總統的豁免權必須讓位於更高的法律正常程序原則，因而總統必須服從法院決定。尼克松見大勢已去，只得交出磁帶，並授權宣稱：「合眾國總統將遵從上訴法院...判決的所有方面... 本總統無意藐視法律」。[84]

　　水門事件導致尼克松總統辭職，並給國會與總統之間的權力分布帶來了變化。一方面，總統權力從集中走向分散。史密斯在1989年的《權力遊戲》一書中指出：「過去十五年的政治轉型重寫了舊的遊戲規則。總統現在組閣政府聯合要比以往困難得多。權力並非總是和總統同在，它經常從他那裡流走。一個技藝高超的領導人必須學會象衝浪者那樣駕馭政治風浪，否則他就要摔跤... 在二十世紀的最後階段，我們美國人具有從前歷史上從未有過的液態權力系統;權力確實在流動著」。[85] 另一方面，國會權力從七十年代初期的低谷有所回升。1974年的「國會預算與扣壓控制法案」建立了「國會預算辦公室」(CBO)，使國會首次具有獨立制訂財政政策的能力。在七十年代後期，國會確實恢復了一部分立法權，並在有限程度上，改革了國會內部的權力結構。越來越多的新人來到國會，排除了資歷規則的絕對統治和規則委員會對提案的否決權。政黨的決策會議決定委員會主席和成員人選，成員與主席地位更為平等，且主席不得利用職權阻礙立法事務。從七十年代到現在，國會內部的權力結構實行「三足鼎立」的混合體制：權力主要分布於眾院發言人、政黨決策會議和各個委員會之間。決策會議和發言人作用的增強，使國會力量得到一定程度的整合。然而，缺乏有力的政黨領導，國會再不可能回到十九世紀的黃金時代。

　　(4)「雙重主權」與機構爭鬥

　　對於三權分立的聯邦政府，政黨衰落的最後結果是政府內部國會與總統的分裂。費耳林納(Fiorina)指出，在內戰與重建時期，由於政黨的聯繫，國會議員存在個人動機支持總統當選。[86] 每當一黨取代另一黨在總統選舉中獲勝時，國會的黨派成分也相應發生顯著變化，從而使國會多數黨和總統的黨派一致。然而，現代總統和國會缺乏在選舉上的聯繫，總統是否當選和議員切身利益無利害關係。既然進行獨立競選，議員所依靠的既不是政黨，也不是總統，而是地區選民的好感。1984年，里根在總統選舉中大獲全勝，共和黨在國會卻只增加14個席位。當年有44%國會地區的議員和總統處於對立黨派。因此，在戰後時期，兩黨長期各據半壁江山，在聯邦政府內形成以民主黨控制國會、以共和黨控制總統的「雙重主權」(Dual Sovereignty)，繼而引起曠日持久的「機構爭鬥」(Instititional Combat)。[87]

　　當然，形成這種「分裂政府」(Divided Government)的最終根源還是在於選民。它是在政黨認同感消失之際，選民對總統和國會議員存有不同政治期望的理性結果。選舉總統有四項政治基礎：選民對候選人的個人態度、候選人的黨派、競選宣傳政策，以及國家現狀和需要。[88] 在內戰與重建時期，選民投票支持政黨而非總統或議員個人，且是否當選主要取決於全國狀況和總統實績。直到本世紀五十年代，選民對總統和國會還基於同樣理由：政黨認同與國家政治成績。這一期望在六十年代發生了改變：公眾認為，只有總統才應處理內政外交等全國性問題，並以此為選擇根據;對於本地區的國會議員，選民的主要興趣則在於地方利益。政黨認同雖仍佔有一定的重要地位，但選民服務是無黨性的，因為它並不涉及到意識形態的爭論。結果，議員被要求為地方利益負責，總統則為全國問題負責。更重要的是，選民的理性期望是無償得益，可謂「人人想升天堂，但無人願意去死」。他們並不喜歡龐大的政府，卻又不願放棄由大政府產生的福利。對他們而言，民主黨和共和黨各有所長;前者保證高社會福利，而後者則允諾不增加稅收負擔。因此，在選民心目中，共和黨總統和民主黨國會構成了一組最佳選擇。

　　在戰後四十年的大部分時間裡，兩黨各自控制著政府內兩大不同的民選分支，從而給分權政府的內部合作帶來了特殊困難。從六十年代後期開始，沒有一個黨能夠同時控制總統與國會兩院。兩黨各自加強本黨控制的機構權力，互相削弱受反對黨控制的機構權力。因此，共和黨總統削弱國會：尼克松扣壓國會批准的基金;里根增強管理與預算辦公室集中審批行政法規的權力，以削弱國會對行政機構的控制。[89] 同時，民主黨國會削弱總統：國會建立預算辦公室(CBO)，來削弱總統對預算制訂過程的控制能力;它還擴充委員會與分會的力量以監督行政機構：在1955-85年間，參院委員會助理人員增加一倍，而眾院助理增加了兩倍;參院通過批准任命權挫敗總統提名自己信任的官員進入內閣：在里根任期內，參院首創先例，否決了總統對陶爾(Tower)的提名。它迫使繼任總統布希採用複雜程序，去仔細檢查受提名官員的私人背景，致使在任期第一年內有上百名制訂政策的高級職位發生空缺;後來在任命最高聯邦法官時，托馬斯(現Justice Thomas)和希爾(Hill)之爭則更是通過電視廣播，而成為家喻戶曉的故事。

　　1978年的政府道德規範法將揭露、調查與控告(簡稱RIP)過程體制化，使得在選舉中失敗的一方能夠通過媒介披露與法院控告反敗為勝。從七十年代到八十年代，對聯邦、各州與地方政府官員的控告在數量上增長了10倍，聯邦法院成為解決政治紛爭的中心機構。[90] 另一個政治鬥爭中心是大眾媒介。大眾媒介原先和政府保持一致;但在越南戰爭期間，電台和報紙積極調查與批評總統行為，使政府與媒介的聯繫發生斷裂。此後，全國性媒介系統通過廣泛調查與揭露政府行為而提高了自身的獨立性。現代政客則缺乏政黨保護，必須依賴媒介來聯絡選民。因此，在政黨衰落之後，政府與媒介的關係發生了倒置。

　　美國政府似乎又回到建國初期的狀況：兩黨雖然存在，卻不足以統一分權政府。現代總統的權力雖然遠超過傑弗遜時期總統的權力，但缺乏有效的政黨還是無法得到國會支持。國會雖然自身缺乏機制來建立系統的國家政策，卻有足夠力量拒絕、阻礙或拖延總統的政策建議，直至挫敗總統計劃;事實上，只是在危機階段，國會才聽從總統的領導。和以往不同，選舉勝負不再代表統治能力，權力鬥爭也不再限於政治選舉。政治競爭變成無止境的權力遊戲，勝者不得權，輸者不失權。選民少有理由參予政治選舉，而缺乏政治參予則更有助於維持選舉僵持與分裂政府，使民主、共和兩黨的掌權者皆大歡喜。然而，處於僵持狀態的政府缺乏力量執行公共政策;只要政治利益集團控制住政府的一個分支，整個政府就無力通過立法政策給該利益集團增加負擔--除非法律准許例外或減免;結果，執行公共政策的代價成倍增長。因此，分權政府需要合作，而政府合作又少不了有效的政黨領導和組織化的大眾民主。

　　結語：憲政與民主

　　在《民主、自由與平等》一書中，達爾(Dahl)總結了美國自開創以來的五項訴求：傑弗遜時代的憲政主義、傑克生時代的民主主義、進步黨時代的企業資本主義、新政時代的福利社會和戰後的國際霸權。[91] 憲政主義的主要目標就是防止大眾民主下的多數專制，因而聯邦憲法對政府的權力結構設計了多種制衡，結果造就了一個傾向既得利益，阻礙全盤與迅速改革的國民政權。在企業資本主義興起的二十世紀，聯邦政府為了保護私有產權，容忍了巨大的財富不平等。經濟資源的不平等必然導致政治資源的不平等，從而直接或間接地對民主政治產生不利影響。

　　在建國兩百年後，漢密爾頓的聯邦主義似乎取得了最後勝利。合眾國成為一個強大的中央政府;更準確地說，它在許多方面已不是聯邦--而是全民(National)--政府。相對於各州而言，它具有廣泛的經濟調控權力。且正如聯邦派的締造者所設想，聯邦政府的權力集中於總統。最後，這個政府儘管龐大，卻不受任何一個壓倒性的多數派系所控制。各個地區性和功能性的利益集團成為瓦解政黨組織的有效力量，並且似乎彼此互相控制。政黨未被憲法的締造者所預見，在今天也不再象上個世紀那樣對政府發揮舉足輕重的影響。由於低程度的民主參予，少數既得利益確實得到較為可靠的保障。這是一個名副其實的「三權分立」政府：立法和執法分別為兩大對立政黨所控制，並且彼此制約著對方。但它同時也是一個難以統治的政府。機構之間的權力爭鬥使選舉結果不再代表政治勝負;受不同利益集團影響的分支彼此阻礙對方採取行動--而不論它們是否明智。因此，美國又回到了「麥迪生命題」：如何使一個大眾政府既能統治，又能自控。

　　關於如何改革美國政府，各派學者見仁見智。路維堅持民主至上，提出重建國會主權，振興政黨系統，並且如果必要，改革兩黨製為多黨制，以增強選民的利益代表與政治競爭。[92] 杭廷頓則認為議會衰落是二十世紀的世界潮流，非美國一時一地現象;由於受到議會內在弱點的限制，振興國會恐為現代政體所力不能及之舉。[93] 因此，不如順應形勢，讓總統與行政機構領導立法，同時加強國會對立法和行政的控制功能。還有學者建議從機構改革入手，增強國會的領導力量。例如戰後美國政治協會就提出了在兩院內部成立中心機構，統一協調政策制訂過程。1958年，鑒於總統國會各為兩黨控制，參院首先嘗試了權力集中的改革，提議建立政策委員會來制訂全面的預算政策，並給各個委員會規定重點。但在肯尼迪當選總統後，國會與總統黨派統一，參院的改革計劃遂無疾而終。這裡的關鍵因素在於國會議員缺乏改革動機：他們的個人利益傾向於一個沒有等級制度和領導壓力的系統;這樣，每個議員都有更多的自主權和出頭露面的機會，從而增加再次連任的幾率。似乎只有強有力的多數黨，才可能完成集中機構力量以加強國會的使命。

　　政治家們普遍感到政府的各個分支之間需要更多的和解、交流與合作。前國務卿舒爾茨(Shultz)曾說：「我們具有權力分立的困難任務，它意味著我們必須學會如何分享權力」。[94] 人們對問題與目標具備一定的共識：必須建立一個更為負責的國會，使議員在從事選民服務的同時，國會也能制訂全國政策。或許政府應該提供更多的競選基金，以停止過分耗散精力的個人籌資活動，注釋{國會議員必須花75%時間籌款}並抗衡連任議員在資源上的優勢。[95] 同時，還必須建立一個更為負責的總統，並限制其制訂內政與外交政策的權力，以重建立法和執法的權力平衡。然而，這些目標的實現仍然離不開有效的大眾政黨組織，使之在總統和國會競選中發揮更重要的作用。政黨必須真正代表全體選民的利益，並對選民進行政治教育，以造就一個更為明智的選民團體。因此，和兩百年前一樣，民主化在今天仍然是解決分權與統治難題的有效--如果不是唯一--的途徑。

　　和美國相比，西歐的民主似乎並未在分權與統治的問題上遇到如此困難。當然，任何政府都有一定的三權分立，也都有一定的權力集中。但對於大多數民主政體，國家元首的人選並不完全獨立於議會。總執法官同為政黨領袖，控制著議會的大多數席位。政府的職務任期取決於議會的政黨支持，而不象美國有憲法或法律保障。因此，通過多數政黨，國家元首和議會具有直接聯繫，並不會出現美國在戰後的總統與國會分別為兩黨控制的「雙重主權」，從而也相應減少了機構爭鬥的可能性。

　　然而，我們在此必須看到一個大國所特有的困難。在地域上，合眾國要比西歐任何一個獨立的主權國家都遼闊得多。確實，美國的締造者可以象傑弗遜的支持者那樣，選擇維持一個鬆散的邦聯體制，以州為主權單位，在北美大陸上建立類似於歐洲的多個獨立的民主國家。但是，用彼爾德的話說，代表新興動產利益集團的聯邦主義者改變了這一切，他們使十三州最終選擇建立一部聯邦憲法，限制了各州的獨立主權，使中央控制地方，以廣延制約局部。在那裡，某個利益集團或許能夠在一個地區甚至幾個州內佔據壓倒性優勢，但他們不能同時控制整個聯邦。於是，民主政治產生的多數派系難以聯合併形成壓倒性勢力，從而使少數派系的自由權利得到保障。內戰的勝利鞏固了聯邦主義，避免了以後在合眾國內發生州際大戰的可能性，並使各州的商業和貿易重新回到同一個中央政府的管轄。不久以後，整個美洲大陸都成為自由資本主義企業的試驗場所。進入二十世紀，私有企業的自動調節被證明不可行，聯邦政府的經濟調控遂不可避免。政黨作用削弱，國會權力分散，聯邦的權力集中於總統。二次大戰之後，政黨組織衰落，利益集團政治興起，總統、國會分屬異黨控制，機構爭鬥日趨頻繁。三權分立的憲政原理得到遵守，政府統治能力卻每況愈下。在兩個世紀之後，美國最終回到--或從未脫離--麥迪生在《聯邦論叢》第十篇中所定義的軌道。

　　在歷史上，美國的民主發生在憲政之後;大眾政黨的興起率先解決了分權憲法所不能解決的統治問題。然而，在聯邦範圍內實行民主政治似乎是以犧牲傳統的憲政原則--利益集團多元主義--作為前提;它要求民主政府不僅代表各個地區的選民利益，而且整合這些利益以實行多數統治。不可忽視的是，現代民主要求有效的政黨組織，但政黨統治亦具備兩面性：它既可以形成人民與政府之間的紐帶，給統治提供合法性，也可以成為政治壓迫的機器。最後，一個幅員遼闊的多民族國家可能難以能夠維持強大的政黨系統;且即使可能，疑問也是存在的：它是否會背離憲法締造者的初衷，形成壓倒性的多數派系，並對少數人的自由權利構成真正威脅? 同樣，政府權力永遠是一把雙刃劍，它既可以為社會創造福利，也可以被用來壓制個人自由。有鑒於此，在形成一個強大政府的同時，它是否會脫離分權機構的制約和法律控制? 這些都是值得思考的問題。同為異邦人，讓我們借用托克維爾在《美國的民主》一書中的前言來作為本文的結束：

　　「讓我們面向美國，不是為了盲目地複製她為自己設計的機構，而是為了能夠更好地理解什麼適合我們自己。讓我們在那裡尋求教誨，而非模式;讓我們採納原理，而非她的法律細節... 合眾國憲法所基於的原則--秩序、權力平衡、真正的自由和對法律真切與深沉的尊敬--是所有共和國所必不可少的;它們應該是所有共和國的共性;並且可以有把握地預言，一旦它們不復存在，共和將很快消失」。[96]

　　致謝

　　我感謝加州大學聖特·克魯茲分校的政治學系教授烏爾斯(Daniel Wirls)，他於1991年秋所作的美國政治學講授使我獲益良多。我同時感謝留美博士生李亭亭為校改本文所給予的幫助。

　　作者簡介

　　張千帆 江蘇南京人，1964年生於上海。1989年在美國卡內基·梅隆大學獲生物物理學博士。此後曾於加州大學聖特·克魯茲分校從事博士後研究，並在馬里蘭州大學的巴爾地摩分校攻讀法律，現於德克薩斯大學奧斯汀分校研習政府學。著有《西方法律與經濟發展》，以及有關比較憲法和行政法多篇論文。

　　注 釋

　　[1]Montesquieu，The Spirit of the Laws，A.M. Cohler，B.C. Miller，& H.S. Stone tr. & ed.，Cambridge：Cambridge University Press，1988，p. 157.

　　[2]Alexander Hamilton，James Madison，and John Jay， The Federalist Papers，Clinton Rossiter ed.，New York：NAL Penguin Inc.，1961，p. 227.

　　[3]James Sterling Young， The Washington Community 1800-1828，New York：Columbia University Press，1966，p. 253.

　　[4]《合眾國憲法》(The Constitution of the United States of America)前言。

　　[5]「勒方計劃」(Lefant Plan)，見Young，同前注[3]，p. 2.

　　[6]見Young，同前注[3]，pp. 3-7.

　　[7]參見Benjamin Ginsberg and Martin Shefter， Politics by Other Means：Declining Importance of Elections in America，New York：Basic Books，1990，pp. 2-35.

　　[8]有關五個階段的劃分，參見Walter Dean Burnham，「Party Systems and Political Process」，W.N. Chambers and W.D. Burnham ed.， The American Party Systems，New York：Oxford University Press. 1975，pp. 287-304.

　　[9]參見Max Farrand， The Framing of the Constitution of the United States，New Haven：Yale University Press，1913，pp. 1-12，42-53，211-224.參見American Constitutional Reforms，pp. 86-106.

　　[10]查爾斯·比爾德，《美國憲法的經濟觀》，何希齊譯，北京：商務印書館1989年版，頁24-38，44-52。

　　[11][12][15] Hamilton，Madison & Jay，同前注[2]，pp. 77-84;320-5;240-6。中譯文見《知識分子》雜誌第九卷第三期，1994年春季號，頁26-32。

　　[13]Hamilton，Madison & Jay，同前注[2]，pp. 350.

　　[14]參見Farrand，同前注[9]，pp. 91-123.

　　[16]Supremacy Clause，《合眾國憲法》第六章。

　　[17]見漢密爾頓在《聯邦論叢》第78篇為司法審查的辯護;Hamilton，Madison & Jay，同前注[2]，pp. 465.

　　[18]美國總統至今為不同理由共否決過1400次，其中大約一百次否決被國會的超多數壓倒;取自烏爾斯(Daniel Wirls)教授在1991秋的講課筆記。

　　[19][20] 大約百分之六十的選民自稱為共和黨;聯邦黨已從多數派轉變為反對派。見Young，同前注[3]，pp. 14-33;41-48.

　　[21][22][23]在傑弗遜執政的1801年，國會只有8-9個膳宿團;到1817和1828年，這個數字分別增加到17和28個。因此，在小亞當斯(John Quincy Adams)執政時，膳宿團機制已經難以發揮作用。見Young，同前注[3]，pp. 88-106.

　　[24][25] 見Young，同前注[3]，pp. 246-8;252.

　　[26][33] Theodore Lowi and Benjamin Ginsberg， American Government，New York：W.W. Norton & Co.，1990，pp. 191-205.

　　[27]路易斯安納、南卡羅蘭納和羅德島州除外。

　　[28][30][31]Burnham，同前注[8]，pp. 288-292;277-9;305-7.

　　[29]雖然以後國會委員會主席的任命採取資歷規則，以保證委員會的獨立性，政黨從1970年開始每兩年審查一次主席資格。儘管很少委員會主席因此而失去職位，這至少表明資歷規則並不提供絕對保障。

　　[32]美國的第三政黨大都短命。部分原因是第三政黨一般限於地區性選民支持，且主流政黨的成份足夠廣泛以涵蓋少數黨派的綱領，從而使主流派迅速吸收嶄露頭角的少數派。另外，兩黨制傳統和單一地區代表(Single Member District)的選舉制度，也對第三政黨的獨立生存產生不利影響。見Lowi & Ginsberg，同前注[26]，pp. 502-5.

　　[34]但南部和邊疆地區的選民參予一直很低;見Burnham，同前注[8]，pp. 295-8.

　　[35]James L. Sundquist， Decline and Resurgence of Congress，Washington D.C.：Brookings Institution，1981，pp. 15-36.

　　[36][37] Stephen Skowronek，「Presidential Leadership in Political Time」，Michael Nelson ed.， Presidency and Political System，Washingtong DC：Congressional Quarterly Press，1988，pp. 115-156.

　　[38][39] Richard Pious， American Presidency，New York：Basic Books，1979，pp. 42-68;70-80.

　　[40][41][42]Sundquist，同前注[35]，pp. 155-161;162-195;179。

　　[43]Lowi & Ginsberg，同前注[26]，pp. 505-517.

　　[44]Walter Dean Burnham，「The Appearance and Disappearance of American Voter」，In The Disappearance of American Voter，Voter Participation Symposium sponsored by American Bar Association，1979，pp. 35-71.

　　[45][46] Sundquist，同前注[35]，pp. 38-60;61.

　　[47]參見Archibald Cox， Court and Constitution，Boston：Houghton Mifflin Co. 1987，pp. 145-155.

　　[48][49] Theodore J. Lowi， The Personal President，Ithaca：Cornell University Press，1985，pp. 22-43;44-66.

　　[50][51][52]Sundquist，同前注[35]，pp. 45-51;引自頁63-64;pp. 155-9.

　　[53]Woodrow Wilson， Congressional Government，Pietro Nivola and David Rosenbloom ed.， Classic Readings in American Politics，New York：St. Martins Press，1986，pp. 106-7.

　　[54]Nelson W. Polsby，「Institutionalization of U.S. House of Representatives」，American Political Science Review，Vol. 62，March 1968，pp. 144-168.

　　[55][57] Samuel P. Huntington，「Congressional Responses to the Twentieth Century」，David Truman ed.， Congress and Americas Future，Prentice-Hall，Inc.，1973，pp. 6-38;35-36.

　　[56]Richard F. Fenno，Jr.，「If，as Ralph Nader Says，Congress is 『the Broken Branch』，How Come We Love Our Congressmen So Much?」，Peter Woll ed.， American Government，pp. 482-490.

　　[58][59] Bernard Schwartz， Administrative Law，3rd Ed.，Boston：Little, Brown & Co.，1988，pp. 27-31;32-35.

　　[60]Theodore J. Lowi， The End of Liberalism，2nd Ed.，New York：W.W. Norton & Co. 1979，pp. 41-63.

　　[61][62] 譯自Schwartz，同前注[58]，p. 81;82.

　　[63]兩案皆被決定於1935年：Panama Refining Co. v. Ryan，293 U.S. 388;Schechter Poultry Corp. v. US，295 U.S. 495.

　　[64]參見Lowi， The End of Liberalism，同前注[60]，pp. 127-138.

　　[65][66][67]「黨票」是指一黨90%的議員贊成、另一黨90%的議員反對的表決;「雙黨表決」則是指兩黨多數意見一致的投票。見Lowi， The Personal President，同前注[48]，pp. 79-85;86-90;92.

　　[68][70][71]Burnham， Disappearance of American Voter，同前注[44]，pp. 35-73。相比而言，1940和1960年的參予率分別是72.6%和63.4%。

　　[69]Ginsberg and Shefter， Politics by Other Means，同前注[7]，pp. 188-194.

　　[72]Burnham， Disappearance of American Voter，同前注[44]，p. 70.

　　[73][74][75]Lowi，同前注[48]，pp. 62-66;68-78;112-7.

　　[76][77] Lowi，同前注[48]，pp. 121-7.

　　[78]Lowi & Ginsberg， American Government，同前注[26]，pp. 518-526.

　　[79]Huntington，同前注[55]，pp. 6-10.

　　[80][81] 「安全選區」是指候選人得票超過總票數60%的地區，見Morris P. Fiorina， Congress：Keystone of Washington Establishment，2nd Ed.，New Havens：Yale University Press，1989，pp. 112-8;124-9.

　　[82]「備戰金庫」：即數量龐大的競選資金。以上數據取自烏爾斯(D. Wirls)教授講課筆記。

　　[83]Sundquist，同前注[35]，pp. 460-3.

　　[84]Cox，同前注[47]，pp. 24-25.

　　[85]Hedrick Smith， The Power Game：How Washington Works，New York：Ballantine Books，1989，pp. xvi.

　　[86][88] Morris P. Fiorina，「Presidency and Congress：An Electoral Connection?」，Michael Nelson ed.， Presidency and Political System，見注[36]，pp. 411-31.

　　[87][90] Ginsberg and Shefter， Politics by Other Means，同前注[7]，pp. 162-175.

　　[89]Benjamin Ginsberg and Martin Shefter，「Presidency and Organization of Interests」，Michael Nelson ed.， Presidency and Political System，見注[36]，pp. 311-329.

　　[91]Robert Dahl， Democracy，Liberty and Equality，Norwegian University Press，1977，pp. 127-132;同時載於「On Removing Certain Impediments to Democracy」，Political Science Quarterly，vol. 92，Spring 1977，1-20。

　　[92]Lowi， The Personal President，同前注[48]，pp. 195-207.

　　[93]Huntington，同前注[55]，pp. 35-36.

　　[94][95] 譯自Smith，同前注[85]，p. 714;pp. 30-35，706-7。據估計，國會議員現在把平均四分之三的時間用於籌款。

　　[96]譯自Alexis de Tocqueville， Democracy in America，G. Lawrence tr.，J.P. Mayer ed.，New York：Harper & Row，Pub.，1969，作者在1848年的第12版前言：p. xiv.