中國的政治制度

今年是1982年憲法即現行憲法頒布實施三十周年，12月4日，習近平同志在紀念現行憲法公布施行三十周年大會上的講話中深刻指出：「我國憲法以國家根本法的形式，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現。」「全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。」對抓好憲法貫徹實施工作，習近平同志提出的第一個要求，是「堅持正確政治方向，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路」，並明確指出：「這一政治發展道路的核心思想、主體內容、基本要求，都在憲法中得到了確認和體現」。

今天我重點介紹1982年憲法對我國政治制度的發展和完善。1982年憲法是在以鄧小平同志為代表的老一輩革命家直接領導下制定的，介紹鄧小平等老一輩革命家對涉及國家政治制度重大問題的深謀遠慮，有助於加深我們對憲法關於中國特色社會主義政治發展道路精神實質的理解，同時也作為對憲法頒布實施30周年的紀念。

一、 什麼是憲法

關於什麼是憲法？毛主席有兩段十分精闢的論述。1940年毛主席在《新民主主義論》一文中曾深刻指出：「在革命成功有了民主事實之後，頒布一個根本大法，去承認它，這就是憲法」。1954年毛主席在《關於中華人民共和國憲法草案》的講話中說：「一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性。」

現行憲法序言最後一段規定：「本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。」憲法序言中「本憲法以法律的形式」這一表述告訴我們，憲法是法律，是由國家強制力保證實施的行為規範。憲法的這一特徵表明，憲法既是一個國家的總章程、總綱領，但又不同於一般的章程和綱領，不只是宣示性的或者指導性的，而是具有國家強制約束力的。同時，憲法又不同於一般法律，不同在於，憲法是根本法，又是最高法。

所謂「根本法」，是就憲法內容上講的，是指憲法「規定了國家的根本制度和根本任務」，而一般法律是規定某方面的制度和任務的，比如，民法是規定民事活動方面的制度，刑法是規定犯罪和刑罰方面的制度。憲法規定的國家的根本制度，就是社會主義制度；憲法規定的根本任務，就是社會主義現代化建設。憲法的其他各項規定，都是為了保證國家的根本制度不受損害和根本任務的實現，其中，堅持四項基本原則，堅持改革開放，堅持人民代表大會制度，堅持公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，堅持按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度，實行社會主義市場經濟，實行依法治國、建設社會主義法治國家，尊重和保障人權，等等，都是憲法的核心內容，是中國人民從近代一百多年來的奮鬥實踐中得出的最可寶貴的經驗。

所謂「最高法」，是就憲法效力上講的，是指憲法「具有最高的法律效力」。憲法和法律都是由國家強制力保證實施的行為規範，但憲法作為國家的根本法，其效力高於其他所有法律規範，包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例。其他法律規範與憲法相抵觸，一律無效。憲法序言最後一段規定：「全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。」憲法第五條進一步規定：「一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。」「一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。」「任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。」為了體現和保證憲法的根本法和最高法地位，憲法對憲法的修改、解釋和監督實施，作了不同一般法律的特別規定，以保證憲法的至上地位不受損害。

根本法和最高法，是憲法區別於一般法律的兩個最顯著的特徵，我們只有深刻認識和把握憲法的這兩個特徵，才能不斷增強學習憲法、崇尚憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺性和主動性，才能真正使憲法成為全國各族人民的共同行為準則，成為國家穩定發展繁榮的根本保證。

二、1982年憲法對我國政治制度的重要發展和完善

除1949年建國前夕中國人民政治協商會議第一次全體會議通過頒布的具有臨時憲法性質的《共同綱領》外，新中國建立以來，我國先後頒布過四部憲法，即1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。1982年憲法即現行憲法，以1954年憲法為基礎，總結我國社會主義建設正反兩方面的經驗教訓，把實踐證明行之有效、必須長期堅持的內容，用憲法形式確立下來，同時，根據新時期的特點和任務，對一系列重大問題作出完善，使之更加符合國情和實際，體現了與時俱進。1982年憲法對我國政治制度的重要發展和完善，主要體現在以下幾個方面：

（一） 把四項基本原則寫入憲法

建國前夕制定的《共同綱領》和建國後制定的1954年憲法，都沒有把馬克思列寧主義、毛澤東思想和中國共產黨領導明確寫入憲法，世界上也沒有哪個國家在憲法中明確規定某某政黨是執政黨。針對當時人們在經歷了「文化大革命」這樣一段慘痛歷史後思想比較混亂的狀況，從開始研究修憲，鄧小平同志就明確提出，一定要把四項基本原則寫入憲法。怎樣寫入憲法？當時研究有兩個方案：一個是寫入憲法條文；一個是寫入憲法序言。具體主持憲法修改工作的彭真同志，經過反覆考慮提出：要把四項基本原則寫入憲法「序言」，從敘述中國近代歷史發展的事實，來說明堅持四項基本原則是歷史的選擇，人民的選擇。他指出:20世紀以來,中國發生了四件翻天覆地的大事:一是辛亥革命；二是推翻三座大山,建立中華人民共和國；三是完成了社會主義改造；四是基本上建成了獨立的、比較完整的工業體系。在這四件大事中,除辛亥革命是孫中山領導的外,其餘三件都是在中國共產黨領導下,在馬列主義、毛澤東思想指引下取得的。我們要從敘述本世紀以來中國革命和建設的實踐,說明四項基本原則既反映了不以人們意志為轉移的客觀規律,又是我國億萬人民在長期革命鬥爭中作出的歷史性選擇。最後在「序言」中，在敘述上述歷史事實的基礎上，進而規定：「中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，……把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。」經過1999年和2004年兩次修憲，在序言這一段中又增加了「鄧小平理論和"三個代表』重要思想」。

憲法序言是憲法的重要組成部分，是憲法精神的集中體現，是具有法律效力的。實踐證明，把堅持中國共產黨的領導等四項基本原則用憲法記載確立下來是完全必要的。這是全國各族人民團結前進的共同政治基礎，是實現國家長治久安、比較能夠經得起各種風險、順利推進改革開放和社會主義現代化建設的根本政治保證。

（二） 在憲法結構上體現國家的一切權力屬於人民的根本原則

1982年憲法不僅充實了國家一切權力屬於人民的內容，而且在結構安排上突出體現了這一點。1954年憲法的結構除「序言」外，有四章。在第一章「總綱」之後，依次是「國家機構」、「公民的基本權利和義務」這兩章。以後的1975年、1978年兩個憲法都沿用了這個結構。1982年憲法修改過程中，有人提出，應把「公民的基本權利和義務」放在「國家機構」之前。當時研究，是先有公民的權利，然後根據公民的授權產生國家機構，還是先有國家機構來規定公民的權利和義務？特別是聯繫到前三部憲法，都是把「國家機構」放在前面，因而這就成了一個難以決斷的問題。為此，當時請示小平同志。小平同志認為，還是要把「公民的基本權利和義務」擺在「國家機構」前面。

我們國家的一切權力屬於人民，國家機構是根據人民的授權建立的。沒有人民的授權，國家機構就失去了權力的基礎和來源。在憲法體例設計上，先規定「公民的基本權利和義務」，再規定「國家機構」，能比較充分地體現國家的一切權力屬於人民的性質，表明公民權利是第一位的，國家權力是第二位的。國家機構是由人民產生的，它的權力是人民賦予的，必須為人民來行使，而不能成為少數人謀取私利的手段。

同時，「公民的基本權利和義務」一章與第一章「總綱」有密切聯繫，公民權利是總綱規定的國家的一切權力屬於人民的延伸，緊接著總綱寫，在邏輯上也比較順當。當時查了一些國家的憲法，多數國家都是把對公民的權利和義務的規定列在對國家機構的規定之前的。

憲法結構的這一變動，不是簡單的技術問題，而是對公民權利與國家權力關係的認識的深化，也是對「文化大革命」不尊重公民權利、肆意踐踏公民權利的深刻反思，表明我們國家對保障公民享有憲法規定的公民權利的高度重視。2004年修憲，又增加規定「國家尊重和保護人權」。

（三） 完善人民代表大會自身建設

人民代表大會制度是我們國家的根本政治制度，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會在整個國家政權機關運作中處於中心地位，既是人民行使當家作主權利的根本途徑和形式，也是黨將其主張上升為國家意志從而實現對國家事務進行領導的根本途徑和形式。沒有人民代表大會或者它的自身建設不健全、不完善，國家政權就不能有效運轉。因此，1982年憲法修改從一開始，大家就把關注的焦點放在如何加強和改善人民代表大會制度、發揮國家權力機關的作用的問題上。最後通過的憲法，對人民代表大會自身作了一系列發展和完善。

1、 擴大全國人大常委會的職權

黨的十一屆三中全會後，中央提出要使各級人大及其常委會成為有權威的國家權力機關。如何做到這一點？當時有意見主張，應減少全國人大代表人數，使它能夠經常開會，討論決定國家的重大問題。但考慮到我們國家大、人口多，有10多億人，56個民族，30個省、自治區、直轄市，2000多個縣（市、區），各階級、各階層、各民族、各地方、各方面、各政黨在全國人大中都需要有適當數量的代表，人數少了不行。但代表人數多了，又不便經常工作、行使職權。怎麼辦？經過反覆研究，最後確定還是從擴大全國人大常委會職權和加強它的組織兩方面來更好地發揮最高國家權力機關的作用。

全國人大常委會是全國人大的常設機關，是最高國家權力機關的組成部分。它的組成人員是由全國人大從它的代表中選舉產生的，可以說是常務代表，是代表各方面的，人數又比較少，便於經常開會討論決定問題。因此，1982年憲法將1954年憲法規定由全國人大行使的一部分職權交由它的常委會行使，擴大了全國人大常委會的職權：一是全國人大常委會可以行使國家立法權，可以制定除基本法律以外的所有法律；二是全國人大常委會與全國人大共同監督憲法的實施，並解釋憲法；三是全國人大常委會有權審查、批准國民經濟和社會發展計劃、預算在執行過程中所必須作的部分調整方案；四是全國人大常委會在全國人大閉會期間，根據國務院總理的提名，有權決定國務院部長、委員會主任、審計長、秘書長的人選。

這裡，重點說一下擴大全國人大常委會立法權問題。1954年憲法規定，全國人大是行使國家立法權的唯一機關，只有全國人大才能制定法律，全國人大常委會只能制定法令。憲法實施後，很快就發現這樣規定有問題。全國人大一年才開一次會，每次會開半個月左右，怎麼能夠適應立法工作的需要。所以，1955年全國人大就通過了一個決議，授權全國人大常委會根據實際需要，適時地制定部分性質的法律，即單行法規。1982年憲法規定，全國人大和全國人大常委會共同行使國家立法權。刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律，由全國人大制定；其他法律，全國人大常委會都可以制定，對全國人大制定的法律，全國人大常委會可以進行部分補充和修改。這是我國立法體制的一個重大改革。實踐證明，擴大全國人大常委會的立法權，把大量的立法工作放在全國人大常委會，對於加快立法步伐，提高立法質量，起到重大作用。這部憲法實施以來，我國制定的法律80%以上是由全國人大常委會審議通過的。即使是全國人大審議通過的法律，事先也都經過全國人大常委會審議，有的還經過多次審議，在各方面意見比較一致、比較成熟後才提交全國人大審議通過。

1982年憲法關於立法體制的改革，除賦予全國人大常委會行使國家立法權外，還賦予國務院可以根據憲法和法律，制定行政法規；賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案。

實踐證明，如果沒有1982年憲法對我國立法體制所作的上述重大改革，我國的立法工作不可能取得如此顯著的成績，不可能有今天中國特色社會主義法律體系的形成，也不可能適應改革開放和社會主義現代化建設的需要。

2、 加強全國人大及其常委會的組織

為適應新形勢對全國人大及其常委會工作提出的新要求，1982年憲法對全國人大及其常委會的組織方面，作出許多新的規定。主要有三項：一是規定全國人大增設專門委員會，在全國人大及其常委會領導下，負責研究、審議和擬訂有關議案；二是規定常委會的組成人員不得擔任行政機關、審判機關、檢察機關的職務，這樣規定的目的是為了加強常委會對上述三機關的監督，也有利於逐步做到多數常委會組成人員是專職的；三是規定委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議，處理常委會的重要日常工作。實踐證明，這些措施大大充實和加強了最高國家權力機關的經常性工作。

下面著重談一下設立專門委員會的問題。設立專門委員會是加強全國人大及其常委會工作的一項重要組織措施。人大及其常委會要審議各項議案，如果沒有專門委員會來研究，就很困難。外國議會一般都設有各種委員會，包括常設委員會、臨時委員會和特別委員會等，議會許多工作都是先在委員會研究討論，然後交付議會全體會議審議通過。所以，這種委員會被稱為「行動中的議會」。

1982年憲法修改時，各方面提出要設的專門委員會有二十幾個。當時研究考慮，由於我們對專門委員會如何工作還缺乏經驗，開始時不要設得太多，以後還可以根據需要增加。這樣，1982年憲法規定，全國人大設立民族委員會、法律委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會和其他需要設立的專門委員會。新憲法實施後成立的六屆全國人大就設立了憲法明文規定的六個專門委員會，之後根據需要，七屆增設了內務司法委員會，八屆增設了環境與資源保護委員會，九屆又增設了農業與農村委員會。十屆、十一屆沒有再增加新的專門委員會。這樣，現在全國人大一共設立九個專門委員會。

專門委員會是人大經常開展工作的專門機構，可以做的事情很多，在人大會議期間，專門委員會主要管兩件事：一是管議案，對有關國家機關和代表提出的議案進行研究、審議，或者擬訂有關的議案；二是管質詢案，審議對國務院及各部、委和最高人民法院、最高人民檢察院提出的質詢案。經過這一道工作程序，大會主席團對有關問題可以考慮得更周到些，使大會作出的決定更切實可行。在人大會議閉會期間，專門委員會開展經常性工作，研究、審議和擬訂有關議案，協助人大常委會開展立法和監督工作。專門委員會人數較少，便於分門別類地討論問題，而且它的組成人員對有關問題比較熟悉，研究問題可以考慮更長遠更深入、更周到些。專門委員會的工作歸納起來就是「研究、審議、擬訂」六個字，沒有最後的決定權。專門委員會審議後，向大會主席團或者人大常委會提出審議結果報告，由大會主席團或者人大常委會作出決定。

3、 縣級以上地方各級人大設立常委會

按照1954年憲法規定，只有全國人大設立常委會，地方各級人大都不設常委會，而是選舉產生人民委員會。人民委員會既是本級人大的執行機關（即行政機關），又是本級人大的常設機關。因此，當時的人民委員會是「議行合一」的機關。但1954年憲法實施不久，地方人大不設常委會的弊端很快就顯現出來。一是地方人大開會困難，需要由人大討論決定的事項，往往不能及時召開人大會議討論決定，而由政府自行決定，使人大作用不能得到充分發揮；二是人大閉會期間，地方政府、法院必要的人事變動難以進行；三是對政府、法院的工作無法進行經常性的監督。1957年就曾提出地方各級人大設立常委會的建議，將原來屬於人民委員會的部分職權劃歸給同級人大常委會，並提出可以授予省級人大制定地方性法規權。但後來隨著反右鬥爭的開始，國家民主政治逐漸遭受破壞，這一建議被擱置了下來。1965年，中共中央和全國人大常委會再次考慮縣級以上地方各級人大設立常委會的問題，但不久便爆發了「文化大革命」，這一考慮再次流產。

黨的十一屆三中全會後，隨著人民代表大會制度的恢復，地方人大設立常委會的問題再次提了出來。1979年7月五屆全國人大二次會議通過的《關於修正憲法若干規定的決議》和地方組織法，明確規定縣級以上地方各級人大設立常委會。1982年憲法確認並完善了縣級以上地方各級人大設立常委會的規定。

地方人大常委會設立後，一些地方人大常委會提出，要明確全國人大常委會和地方人大常委會是領導關係或者是指導關係。彭真同志指出，按照憲法規定，各級地方人大都是向選民或選舉單位負責，不是向上級人大負責，並且都在同級黨委領導下進行工作。因此，全國人大同地方人大之間不能有領導關係。比如，省級人大選舉、罷免或者決定任免省級國家機關領導人員，全國人大不能過問，也無法過問。只是在法律監督方面，全國人大常委會同地方人大常委會有工作上的聯繫，可以有某些指導關係，因為全國人大常委會有監督憲法和法律實施的職責。此外，彭真同志還提出，要規定省級人大常委會主任或者一位副主任列席全國人大常委會會議，以反映地方的情況和意見，使全國人大常委會制定的法律和通過的決定能夠更好地符合實際。地方人大的同志也可以更好地了解全國人大常委會制定的法律和決定，便於貫徹執行，同時也可以參照全國人大常委會的工作，加強地方人大常委會的建設。這個辦法從1980年五屆全國人大常委會第十四次會議開始執行，並載入全國人大組織法和全國人大常委會議事規則，是一項行之有效的制度。實踐證明，在縣級以上地方各級人大設立常委會，對於加強地方人大建設、發展社會主義民主，具有極其重要的意義。

（四） 改革行政管理體制

為適應新時期改革開放和社會主義現代化建設的需要，1982年憲法對我國的行政管理體制進行許多重大改革。主要改革有三項：

一是全面實行「議行分開」體制。「議行合一」，即決定權和執行權由同一個國家機關行使，是馬克思、恩格斯的思想，當時法國巴黎公社就是實行議行合一的體制。但實踐證明，在一個比較大型國家，議行合一實行起來存在許多困難和弊端，因此，前蘇聯也不是議行合一。我們過去地方實行議行合一，不僅人大作用發揮不好，政府也不能提高效率。經過反覆研究，1982年憲法決定全面實行議行分開，大事由人大討論決定，政府負責具體實施。

二是第一次明確了行政機關實行首長負責制。1982年憲法明確規定，國務院實行總理負責制，各部、各委員會實行部長、主任負責制。這是憲法第一次作出這樣的規定，是為了加強行政機關建設和提高行政工作效率所採取的一項重要措施。這樣規定，是不是不要民主集中制，所有問題都由個人說了算？不是。82憲法同時規定，國務院有全體會議和常務會議，國務院工作中的重大問題，必須經過國務院常務會議或者全體會議討論決定。國務院實行行政首長負責制，相應的省、市、縣、鄉（鎮）也都是實行行政首長負責制。彭真同志在關於憲法修改草案的報告中指出，我們的國家機構的設置和職責許可權的規定，要體現這樣的精神：在法律的制定和重大問題的決策上，必須由國家權力機關，即全國人大和地方各級人大，充分討論，民主決定，以求真正集中和代表人民的意志和利益；而在它們的貫徹執行上，必須實行嚴格的責任制，以求提高工作效率。這種責任制對於發展社會主義民主，保證人民行使國家權力，是不可缺少的。人民通過國家權力機關作出決定後，只有這些決定得到行政機關的迅速有效的執行，人民的意志才能得到實現。所以，人大實行集體負責制，行政機關實行首長負責制，兩者對於國家機構的合理、高效運轉都是必要的。

三是設立相對獨立的審計機關。審計機關是專門負責對國家預算執行情況進行監督的機關。目前，世界上大多數國家都有這樣的機構。如美國的審計署、日本的會計檢查院。我們黨在領導根據地政權中就設有審計機關，但建國後一直沒有設立過這樣的機關。1982年修改憲法時，有人提出設立審計機關，隸屬於人大，對國家預算的執行和財政收支進行監督。後來研究，認為按照「議行分開」的原則，如果審計機關歸人大領導，各級人大要設一大批專職審計人員，查出的問題又只能交由政府處理，關係不順，最後決定把它設在政府，同時又保持相對獨立性。為此，憲法專門規定審計機關在國務院總理領導下，依照法律獨立行使審計監督權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。同時規定，縣級以上地方各級政府設立審計機關，依法獨立行使審計監督權，對本級政府和上一級審計機關負責。當時據33個國家的材料，有的國家的審計機關設在議會，有的設在政府，有的是既不屬於議會又不屬於政府的獨立機構。但不管哪種方式，審計機關每年都要向議會提出審計報告。憲法實施後，從1996年起，審計機關每年都要向全國人大常委會作一次審計工作報告，由常委會組成人員進行審議，這對增強審計監督起到重要作用。

（五） 恢復設立國家主席

1954年憲法規定設國家主席，1975年憲法和1978年憲法取消了國家主席的職務。在發生林彪事件和「文化大革命」剛結束不久的大背景下，設不設國家主席是一個敏感的問題。因為當時認為設國家主席是林彪的反黨綱領，所以修改憲法時，對設國家主席很有爭議。在徵求意見中，多數同志認為，可以參照1954年憲法的規定，設國家主席，這樣不僅可以對外代表國家，便於國際交往，而且一些問題也好處理，如1978年憲法規定的武裝力量由黨中央主席統帥、國務院總理由黨中央提名等事項，也可以得到順利解決。另一種意見，不贊成設國家主席，主張由全國人大常委會委員長行使國家主席的職權。

當時，就是否設國家主席問題，專門向中央寫了報告，陳述了主張設與不主張設雙方的理由，同時大體照抄了1954年憲法設國家主席的條文。中央政治局討論時，確定還是設國家主席。小平同志說，我們這樣大的一個國家，還是需要設國家主席。國家主席對外代表國家。但他提出國家主席的職權要規定得「虛」一點，不管具體事務，不作具體決定，不干涉政府的行政事務。最後按照這個思路對國家主席的職權作了規定。當時也研究過要不要規定國家主席對全國人大及其常委會通過的法律可以退回人大重新討論決定。有些國家的國家元首有權把議會通過的法律退回議會重新討論決定。我國憲法最後沒有作這樣的規定。全國人大及其常委會通過的法律和決定需要由國家主席簽署頒布的，就由國家主席簽署頒布，沒有授權國家主席退回的權力。

（六） 設立中央軍事委員會

1954年憲法規定國家主席統帥武裝力量，擔任國防委員會主席。1975年和1978年憲法取消了國家主席的設置，規定中國共產黨中央委員會主席統帥全國武裝力量。這就發生一個問題：沒有規定軍隊和國家的關係。1982年修改憲法，要不要規定國家主席統帥全國武裝力量呢？當時研究了許多國家憲法的有關規定，有兼任也有不兼任的。小平同志提出，可以是國家主席兼任中央軍委主席，也可以不兼任。

那麼憲法條文怎麼寫？經過研究，在「國家機構」一章中增加一節，對軍委作出規定。小平同志提出，這一節就寫兩條：一條是中央軍委領導全國武裝力量，軍委實行主席負責制；另一條是中央軍委主席對全國人大及其常委會負責。憲法中這一節是小平同志親自擬訂的。小平同志的語言很簡潔，他改過的條文給軍委的工作留下了較大的空間，靈活性較大。關於中央軍委的名稱，最初有一個方案叫國家軍事委員會。尚昆同志說，最好還是和中共中央的軍事委員會名稱一致起來，也稱中央軍事委員會。

憲法規定國家設立中央軍事委員會領導全國武裝力量，並規定中央軍事委員會主席由全國人大選舉，中央軍事委員會其他組成人員由全國人大和全國人大常委會根據中央軍事委員會主席提名決定任命，軍委主席向全國人大及其常委會負責，這就從法律上明確了軍隊是國家的軍隊。

與1954年憲法規定國家主席「統帥」全國武裝力量不同，1982年憲法規定的是中央軍委「領導」全國武裝力量。這是考慮：第一，「領導」是中央軍委，不是軍委主席一個人領導；第二，中央軍委「領導」全國武裝力量，打起仗來誰作統帥，要根據當時的實際情況決定。二戰時，蘇聯在三個月內換了四個統帥，換了兩個統帥後，第三次是斯大林親自擔任統帥，但他很快發現忙不過來，又換成朱可夫。

我們的軍隊是黨領導的軍隊，這是肯定的，不可動搖的。憲法規定全國人大選舉、任命中央軍委組成人員，中央軍委主席對全國人大及其常委會負責，軍委既是國家的軍委，又是黨的軍委，實際上是一套人馬兩塊牌子。所以，不會影響黨對軍隊的領導，而且明確了軍隊同國家的關係，用國家的中央軍委名義進行工作，對軍隊的工作是有好處的。當時軍隊有些同志擔心，設立國家的中央軍事委員會以後，會不會影響黨對軍隊的領導，而且這個意見還比較多。為了解除這個擔心，配合憲法修改，中央專門發了一個通知，說明為什麼憲法規定要設立中央軍事委員會以及憲法規定國家設立中央軍委不會影響黨對軍隊的領導。還有的同志一再提出，要專門寫一條黨對軍隊的領導。就此專門請示了小平同志。小平同志說，不必再寫了，「序言」中已寫了黨的領導，當然包括軍隊在內。所以沒寫。

（七） 改革鄉鎮政權

1954年憲法規定鄉級設人民代表大會和人民委員會，作為基層政權組織。後來成立人民公社，改變了農村基層政權體制，是違反憲法的。實踐證明，辦人民公社是失敗的，政社合一不利於基層政權建設。1982年修憲一開始，在徵求意見時，多數同志主張政社分開，設立鄉級政權。也有主張謹慎從事，先行試點，逐步推廣，暫時不宜急於作這樣大的變動。

彭真同志對農村基層政權建設非常重視。他認為，基層政權是整個人民民主專政的國家政權的基層組織，也可以說是細胞，是黨和國家各項工作的落腳點和聯繫群眾的紐帶。必須把基層政權搞好，由人民直接選舉、監督，並有權罷免。

加強基層政權建設，就要解決政社分開，恢復設立鄉級人民代表大會和鄉級人民政府的問題。為此，在給中央的報告中專門彙報實行政社分開的問題，認為這樣做的好處很多，既有利於加強基層政權建設，也有利於集體經濟的發展。

當時對人民公社要不要保留，有不同意見。有人主張按照1978年憲法規定寫上「三級所有、隊為基礎」；有人不贊成，認為保留1978年憲法的這個規定，就是要保留人民公社，這顯然是有問題的。但憲法也不好規定取消人民公社，因為人民公社當時還是普遍存在的，一下子取消了，可能會在農村引起混亂。要取消也需要有過渡期。為此，當時中央專門發了一個通知，說明設鄉級人民代表大會和政府，就是要政社分開。人民公社原有的一套機構，還有它的財產包括公社的企業、生產資料、生產秩序，都不能動。這個通知就是為了保證這個變動能穩定有秩序地進行。後來隨著政社分開和逐步實行「大包干」，人民公社也就自然廢除了。因此，1993年修改憲法時就把「農村人民公社」刪去了。

（八） 確立基層群眾自治制度

修憲時對城市居民委員會和農村村民委員會的規定，爭論很大。核心是兩個問題：第一個問題是性質，是作為基層政權的派出機構，讓它成為基層政權的一個「腿」，還是實行群眾自治？第二個問題是它們與基層政權即鄉鎮政府的關係，是領導關係，還是指導關係？彭真同志對這個問題非常重視，他說，十億人民行使民主權利，當家作主，基本的是兩個方面：「一方面，十億人民通過他們選出的代表組織全國人大和地方各級人大，行使管理國家的權力。」「另一方面，在基層實行群眾自治，群眾的事情由群眾自己依法辦理，由群眾自己直接行使民主權利。」他認為「辦好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項重大改革，對於掃除封建殘餘的影響，改變舊的傳統習慣，實現人民當家作主，具有重大的、深遠的意義。」最後，憲法堅持將居民委員會和村民委員會作為基層群眾性自治組織，與此相應，鄉鎮政府與它們的關係是指導關係，而不是領導關係，不能把他們當作自己的「腿」。

（九） 廢除幹部領導職務終身制

1980年2月召開的黨的十一屆五中全會討論黨章草案時，就提出了廢除幹部領導職務終身制的問題。小平同志在1980年8月所作的《黨和國家領導制度的改革》的著名講話中，系統地講了這個問題。他說：幹部領導職務終身制現象的形成，同封建主義的影響有一定關係，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關係。這是一個失策。小平同志強調廢除幹部領導職務終身制、領袖終身制，確實是解決過去政治體制弊端的一個重大問題。

1982年修憲時，大家認為小平同志的意見非常重要，必須寫進憲法。開始起草憲法草案時，寫的是:國家主席、副主席，委員長、副委員長，總理、副總理，最高法院院長，最高檢察院檢察長等可以連選連任，但連任不得超過三屆。討論時，許多同志建議改為兩屆。廢除領導職務終身制，這是從十年內亂的慘痛教訓得出的，連任三屆就是半終身制。任期十五年，人民不敢向他提意見，怕給小鞋穿。法國總統一屆任期七年，可連任一屆，與我們不一樣，他們有反對黨，天天找碴。我們黨是執政黨，一個人掌權的時間越長越容易出問題。大家相信中國是有人才的，贊成到了年齡就退休。

最後，憲法規定國家領導人任期改為一律「不得超過兩屆」。這一規定具有深遠的歷史意義，對於健全國家領導體制，建設社會主義民主政治，具有重大意義。當時，對軍委主席、副主席沒有作這樣的規定，是因為考慮到軍隊是要保證國防的，為適應戰時需要，不作規定，可以有靈活餘地。當時還提出過部長、省長以及人大常委會委員的連續任職也不得超過兩屆，但沒有作這樣的規定。因為當時小平同志已經提出了建立幹部離退休制度，明確了部長、省長超過65歲就退休，副部長、副省長到60歲退休。所以，憲法對他們的任職屆數可以不做規定。

（十） 實行「一國兩制」

「一個國家，兩種制度」，是小平同志為解決國家統一問題而提出的偉大構想，最初是針對台灣問題的。用小平同志的話講，是「要搞一個你不吃掉我、我也不吃掉你的辦法。」後來，首先用於解決香港問題，接著是澳門問題。1982年修憲時，中英談判正在進行，需要在憲法中為在香港實行「一國兩制」提供依據，但又不具備條件作出具體規定，所以在第三十一條規定：「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。」後來，依據憲法，全國人大先後制定了香港、澳門兩個特別行政區基本法。

以上我們重溫了1982年憲法在起草制定過程中對涉及國家政治制度重大問題的討論和考慮。1982年憲法實施後，1988年、1993年、1999年和2004年先後四次以憲法修正案的方式對其部分內容作了修改，反映了我國社會主義制度的自我完善和發展，反映了全黨和全國人民對什麼是社會主義、怎樣建設社會主義這個根本問題認識的深化。在社會實踐中實現了保持穩定和與時俱進的統一。習近平同志在紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出：「歷史總能給人以深刻啟示。回顧我國憲法制度發展歷程，我們愈加感到，我國憲法同黨和人民進行的艱苦奮鬥和創造的輝煌成就緊密相連，同黨和人民開闢的前進道路和積累的寶貴經驗緊密相連。」

三、 我國政治制度的特點和優勢

胡錦濤同志在黨的十八大報告中指出：「中國特色社會主義制度，就是人民代表大會制度的根本政治制度，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等基本政治制度……」。我國憲法確立的人民代表大會制度，經實踐證明，是最適合中國國情和實際的政治制度，體現了我們自己的特點。

一是，堅持中國共產黨領導，實行多黨合作，不搞西方國家的兩黨制或多黨制。政黨制度是現代國家政治制度的重要內容和特徵，但每個國家實行什麼樣的政黨制度，則是由本國的國家性質和國情所決定的。西方資本主義國家實行兩黨制或多黨制，是由他們國家的性質和國情所決定的，是適應他們國家各種利益集團相互爭鬥需要的。我國實行共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，不同於西方國家的兩黨制或多黨制。中國共產黨是領導核心，是執政黨。各民主黨派是共產黨領導的、與共產黨長期合作共事的參政黨，不是在野黨，更不是反對黨。西方議會都有議會黨團，在討論和表決議案的時候，通常都以議會黨團名義統一立場，形成集體決議，議員個人不能自由投票。我國的各級人民代表大會中沒有議會黨團，也不以界別開展活動。人大常委會由本級人民代表大會選舉產生。無論代表大會還是常委會，都不按黨派分配席位。我們的人大代表、常委會組成人員，無論是共產黨員，還是民主黨派成員或者無黨派人士，都是肩負人民的重託，都在中國共產黨領導下依法履行職責，全心全意地為人民服務，根本利益是一致的，大家合作共事，沒有西方議會中各黨派的明爭暗鬥，而是充分發揚民主，集思廣益，在經過充分討論協商，在重大問題上基本達成共識的基礎上交付表決，按照少數服從多數原則作出決定。

二是，實行民主集中制，不搞三權鼎立。西方有些資本主義國家實行行政、立法、司法「三權鼎立」的政治體制，三機關之間相互制約、相互掣肘。馬克思主義認為，國家權力是統一的、不可分割的，不能分成三種權力，同時認為權力必須按照民主原則獲得授權，權力的行使必須受到制約和監督，以避免權力被濫用和產生腐敗。列寧創造性地發展了馬克思主義的國家學說，提出了民主集中制原則。中國共產黨領導人民從自己的實踐中深刻認識到民主與集中缺一不可，必須兩者兼顧，實現兩者有機統一。早在1937年毛主席就講過：「民主和集中之間，並沒有不可越過的深溝，對於中國，二者都是必需的。」1945年毛主席在《論聯合政府》中指出：「新民主主義的政權組織，應該採取民主集中制原則，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。」我國的人民代表大會制度就是按照民主集中制原則組織和運作的國家政權制度，它由各級人民代表大會代表人民統一行使國家權力，「一府兩院」由本級人大產生，對本級人大負責，受本級人大監督。各國家機關雖然分工不同、職責不同，但目標是完全一致的，都由中國共產黨統一領導，在各自職權範圍內貫徹落實黨的路線方針政策和憲法法律，圍繞黨和國家工作大局開展工作，共同為建設中國特色社會主義服務。我們國家的這樣一種政權制度，充分體現了民主與集中的統一，既十分有利於維護和保證人民當家作主，充分調動廣大人民建設國家的積極性，又十分有利於國家機關對經濟、政治、文化、社會事務的高效管理，具有很強的科學性、合理性，只要切實加以貫徹實施，是有很大優勢的。

三是，實行人民代表大會一院制，不搞兩院制。鑒於過去的經驗教訓，特別是「文化大革命」的慘痛教訓，在1982年憲法起草修改過程中，大家都認為在國家權力配置上，應當要有制約和監督機制，在堅持國家權力由人民代表大會統一行使的前提下，行政、審判、檢察三機關之間應當分工負責，各司其職。在這個問題上，大家意見相對比較統一。

意見分歧主要在全國人民代表大會的設置，當時有一種意見主張搞「兩院制」，主張設「地方院」和「社會院」兩個院。「地方院」由各省、自治區、直轄市和各少數民族的代表組成。「社會院」由各界和各行業的代表組成。兩院人數相等（每院600人），任期相同，享有平等的權力，共同行使立法和其他屬於全國人大的職權。兩院不僅能對政府起監督、制約作用，而且兩院也可互相制衡，使通過的法律和決議更為嚴謹、準確，實行的監督更為有效。另一種意見認為，我國的人民代表大會歷來只有一院制的傳統，幹部和群眾已經比較習慣了，為了便於討論問題，提高工作效率，可以減少代表人數，改進代表構成，還是實行一院制好。

是實行一院制，還是實行兩院制？當時收集研究了33個國家的憲法，發現資本主義國家有實行一院制的，社會主義國家也有實行兩院制的。比如，前蘇聯就是兩院制，東歐前社會主義國家也有一些實行兩院制。是實行一院制，還是實行兩院制，歸根結底要從本國國情和實際出發，適合一院制就實行一院制，適合兩院制就實行兩院制，而不能從本本出發。

對這個問題，彭真同志認為，還是按1954年憲法規定比較好，不要搞「兩院制」。葉劍英同志（1982年憲法修改委員會主任）對修憲中的其他問題沒有發表什麼意見，但這次他講話了，他說：可不能搞「兩院制」。小平同志的意見是：還是不要搞「兩院制」，如果兩家意見不一致，協調起來非常麻煩，運作困難。他說：我們還是搞一院制，就是人民代表大會制，全國人大是最高國家權力機關，這樣，國家機構運作比較順當。最後，憲法修改草案沒有採納「兩院制」的方案，採取了擴大全國人大常委會職權和加強它的組織的措施，來加強人民代表大會制度建設和人大工作。

與此有關的一個問題，1982年修憲時有人提出把政協作為上院的意見。這個意見早在1954年制定憲法時就已經有人提出過。當時毛主席對這個問題表明了見解並作了解釋。1954年9月，毛主席在全國政協二屆一次會議召開前同黨內外人士座談時說：「政協的性質有別於國家權力機關——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關。有人說，政協全國委員會的職權要相等或大體相等於國家機關，才說明它是被重視的。如果這樣說，那末共產黨沒有制憲之權，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢？不能這樣看。如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。要區別各有各的職權。」

1982年修改憲法，又有人提出政協作為上院的問題，最後沒有採納這個意見。關於政協，鄧小平同志有過幾次批示和講話。1980年9月，鄧小平在為全國政協章程修改委員會第一次會議準備的一個文件上批示：「在修改章程中，不要把政協搞成一個權力機構。政協可以討論，提出批評和建議，但無權對政府進行質詢和監督。它不同於人大，此點請注意。」11月又在某件信上批示：「原來講的長期共存、互相監督，是指共產黨和民主黨派的關係而言。對政府實施監督權，有其固定的含義，政協不應擁有這種許可權」。1982年憲法修改，在「序言」中寫了中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今後在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的鬥爭中，將進一步發揮它的重要作用。憲法這樣規定，既充分肯定了政協的地位和作用，又沒有將它同國家權力機關相混淆。1993年在對憲法進行部分修改時，又增加了「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展」。

四是，實行單一制，不搞聯邦制。在籌建新中國的過程中，我們黨對國家結構形式問題進行了審慎探索和深入研究。1947年5月，烏蘭夫根據中共中央的指示精神，團結當地各族人民成立內蒙古自治區政府，創建了黨領導的第一個省級民族自治區。1949年人民政協籌備期間，毛澤東曾就國家結構形式問題徵求時任中央統戰部部長李維漢的意見。李維漢對這個問題作過深入研究，他認為中國同蘇聯國情不同，中國各民族在中國共產黨領導下，由平等聯合進行革命，到平等聯合建立統一的人民共和國，並沒有經過民族分離，不宜實行聯邦制。因此，單一制的國家結構形式，更加符合中國的實際，在統一的國家內實行民族區域自治，更有利於民族平等原則的實現。中央採納了這個意見。1949年9月，周恩來在向政協代表所作的《關於人民政協的幾個問題》的報告中提出：「關於國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦制。現在可以把起草時的想法提出來，請大家考慮。」在分析我國民族構成情況和近代統治當局民族政策之後，周恩來明確指出：「今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、台灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑拔。為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。今天到會的許多人是民族代表，我們特地向大家解釋，同時也希望大家能同意這個意見。我們雖然不是聯邦，但卻主張民族區域自治，行使民族自治的權力。」這個意見得到了政協代表的廣泛贊同。1982年憲法在第三章第六節中對民族自治地方的自治機關作出規定。

中央集中統一管理的體制，好處是有利於維護國家團結統一，但也有弊端，就是不利於調動發揮地方的積極性。毛主席早就注意到這個問題，1956年他在《論十大關係》中專門講了「中央與地方關係」。他說：「目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極好得多。」但在毛主席有生之年，這個問題並沒有真正得到很好解決。黨的十一屆三中全會以後所進行的改革，一個重要內容就是給地方放權。在憲法中如何準確表述中央與地方的關係，經過研究，最後在總綱第三條中規定：「中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央統一的領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。」

上述這些人民代表大會制度的特點，集中到一點，就是體現了堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質屬性，依法治國是社會主義民主政治的內在要求。人民代表大會制度是中國特色社會主義民主政治的核心內容，是實現三者有機統一的制度載體。黨在充分發揚民主的基礎上集中全國人民的共同意願制定大政方針，通過人大及其常委會使之上升為國家意志，並監督「一府兩院」依法行政、公正司法，從而保證憲法和法律得到嚴格實施，保證黨的主張得到切實貫徹。人民代表大會制度正是通過這樣一種機制來實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國三者有機統一，實現民主與集中、民主與效率的統一。實踐證明，這樣一種制度是最適合我們國家的性質和國情的政治制度，具有極大的優勢。正如胡錦濤同志在十八大報告中強調的，我們要堅定這樣的「制度自信」。

　　來源： 中國人大網 2013年01月06日 責任編輯： 王偉
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