複議申請是否超出複議期限爭鳴觀點選登

作者：劉海全等??發布時間：2010-12-03 10:11:27

????爭鳴案例：吳某的複議申請是否超出複議期限？

????某市政府為修建公路，需要使用原公路兩邊的土地及房屋，於2007年4月28日發布《關於公路建設征地拆遷補償標準的通告》。吳某的房屋和土地在原公路邊，其持有國有土地使用證。同年4月，某市政府對吳某的房屋實施強制拆遷，但沒有製作和送達相關法律文書。2007年9月、10月，某市政府所屬相關部門對吳某反映的拆遷問題作出處理意見。2009年4月，吳某以某市政府為被申請人向上一級政府申請複議，請求確認拆遷行為違法，責令某市政府進行行政賠償。2009年4月17日，上一級政府作出《不予受理行政複議申請決定書》，以吳某2007年即知道強制拆遷行為發生並已經完成，2009年提出複議申請超過法定期限為由，決定對吳某的申請不予受理。法院在審理時有三種觀點：一種觀點認為，根據《行政複議法》第九條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請，2007年拆遷時吳某就知道該行政行為，2009年其申請複議超過六十日的申請期限；一種觀點認為，根據《行政複議法實施條例》第十五條第二款的規定，行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為，某市政府沒有送達拆遷的相關法律文書，應視為吳某不知道該行為，其申請複議並不超期；另一種觀點認為，吳某申請解決的事項是拆遷爭議，應當按照《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定申請裁決，不應該向上一級政府申請複議，上一級政府不應受理其申請，不存在複議期限問題。

????觀點一： 吳某的複議申請未超出複議期限

????鎮平縣法院??劉海全

????一、吳某應當享有申請複議的權利。市政府對吳某房屋進行強制拆遷的行為，屬於行政強制措施，《行政複議法》第六條規定：「有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政複議：……對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的。」雖然《城市房屋拆遷管理條例》規定在達不成拆遷補償安置協議的情況下，經當事人申請由有關機關進行裁決。但是行政裁決是依申請的行政行為，吳某可以在申請複議或裁決之間進行選擇。同時，《拆遷管理條例》系行政法規，而《行政複議法》系全國人大常委會制定的法律，依照法的效力等級原則，法律的效力高於行政法規，人民法院應當選擇適用《行政複議法》，認定吳某享有申請複議的權利，以充分保障當事人的合法權益。

????二、吳某的申請未超出申請期限。《行政複議法實施條例》第十五條第二款規定，「行政機關作出具體行政行為,依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為」，從而擴大了對行政相對人的權利保護。因市政府未向吳某送達拆遷的相關法律文書，依照實施條例認定吳某不知道該具體行政行為顯然對保護吳某的權利更為有利。根據最高法院印發《關於審理行政案件適用法律規範問題的座談會紀要》的通知，其第三章關於新舊法律規範的適用規則中，明確指出適用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的，可以適用新法。遵照《紀要》適用法律應有利於保護行政相對人合法權益的精神，人民法院應當適用實施條例第十五條第二款之規定，認定吳某不知道該具體行政行為，故其並未超出申請複議的期限。

????駐馬店市驛城區法院 趙華雲

????一、吳某擁有合法的土地使用證，並在該土地上建造有房屋，因此吳某對其土地及其房屋具有合法的不動產物權。依照《中華人民共和國物權法》第四十二條第三款「徵收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益。」

????二、依照《城市房屋拆遷管理條例》第十三條第一款「拆遷人與被拆遷人應當依照本條例的規定，就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協議」；依照該條例第十六條規定，拆遷人與被拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。此案中某市政府沒有委託拆遷人，而是由其直接作為拆遷人實施了強制拆遷行為，並且沒有同吳某達成拆遷安置補償協議，也未出具相關的裁決書，因此，依照《行政複議法實施條例》第十五條第二款「行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。」吳某在一直沒有接到行政機關的裁決書或決定書的情況下，提出複議的期限應不受六十日期限的限制。

????三、某市政府所屬部門對吳某反映的拆遷問題作出處理意見，不是某市政府的處理決定或裁決，亦沒有向吳某送達，其不是吳某所申請複議的行政行為；吳某所申請複議的具體行政行為是某市政府的強制拆遷行為，該申請不超期。

????新鄭市法院 張建偉

????一、《城市房屋拆遷管理條例》第十六條規定：「拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級人民政府裁決。裁決應當自收到申請之日起30日內作出。」該條將應當申請裁決的事項限定為拆遷補償安置問題而非所有的拆遷事項。本案中吳某向上一級政府申請複議的內容是請求確認市政府的拆遷行為違法並責令市政府進行行政賠償，並不屬於拆遷補償安置的範疇，可以申請行政複議。

????二、行政機關實施行政行為應當遵守公開行政原則，尤其是採取像強制拆遷這樣對行政相對人的財產權具有重大影響的、容易引起矛盾激化的行政強制措施時，更應當慎重，應當提前送達《強制拆遷通知書》，給被拆遷人預留出主動搬遷的時間，並告知被拆遷人相應的權利救濟途徑。原建設部於2003年12月30日發布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第二十一條也規定：「依據強制拆遷決定實施行政強制拆遷，房屋拆遷管理部門應當提前15日通知被拆遷人，並認真做好宣傳解釋工作，動員被拆遷人自行搬遷。」某市政府未依法製作和送達相關法律文書即對吳某房屋實施強制拆遷，違反了公開行政原則和建設部上述規定，依照《行政複議法實施條例》第十五條第二款，應視為吳某不知道該具體行政行為。

????綜上，吳某於2009年4月提出行政複議申請不應當認為已超過六十日的申請複議期限。

????平頂山市衛東區法院 劉 龍 宋學軍

????一、具體行政行為一經作出即為成立，只有經過法定的送達程序，該具體行政行為才生效，告知行政相對人是行政機關的法定義務，否則，該具體行政行為對其不發生法律效力。某市政府於2007年4月28日發布《關於公路建設征地補償標準的通知》後，同年4月就對吳某的房屋實施強制拆遷，而且沒有製作和送達相關法律文書。根據《行政複議法實施條例》第十五條第二款規定：「行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。」

????二、《行政複議法實施條例》第十七條規定：「行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生不利影響的，應當告知其申請行政複議的權利、行政複議機關和行政複議申請期限。」在土地徵收實踐中，征地公告的內容除了包括「批准征地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及征地補償標準等」內容外，還應當包括相對人依法享有的複議權、複議期限等內容。而在某市政府征地中既沒有發布征地公告，在強制拆遷時也沒有製作和送達相關法律文書，更沒有告知吳某相關的複議權和複議期限。

????三、某市政府在作出強制拆遷前，沒有製作和送達相關的法律文書；在實施強制拆遷後，也沒有告知吳某依法享有的救濟權利和救濟渠道，這可以視為吳某並不知道行政行為的存在。故，吳某申請複議的期限無從計算。吳某的申請期限只有從知道該具體行政行為之日起計算。

????所以，吳某的複議申請沒有超過複議期限。

????博愛縣法院 郭凱世 劉中華

????本案的核心是對「知道具體行政行為」的理解。行政複議法是救濟法，從對當事人進行法律救濟的角度，知道具體行為，應當指知道該具體行政行為的內容，該內容至少包括兩個方面，一是作出行為的主體，二是行政相對人所應承擔的義務或享有的權利。知道行為主體是行政機關，行政相對人才會知道面對的是公權力，在權利受到侵害時才可能尋求正確的救濟途徑。否則，當事人在權益受到侵害時，由於不清楚侵權行為主體，將無法在民事訴訟、行政訴訟、行政複議或其他方式之間選擇救濟，無法保護自己的合法權益；如果不知道究竟是哪一個行政機關的行為，申請複議時被申請人難以確定，起訴時有被告不明確，也將影響行政相對人訴訟權利的實現。同時，行政相對人知道所承擔的法律義務，才有可能主動履行，才會明確法律義務的邊界，從而判斷行政機關的行為是否侵犯了自己的權益。所以，知道「具體行政行為」不能簡單理解為行政相對人知道權利受到侵害。

????本案中，某市政府無論因實施拆遷還是拆除違法建築，在對吳某的房屋實際拆除之前，都應履行法律程序，並送達（拆遷）拆除通知（或決定），從法律上確定被通知人拆除房屋的義務。而某市政府沒有向吳某送達相關法律文書，根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第十五條第二款「行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而末送達的，視為該公民、法人或者其他組織，不知道該具體行政行為」的規定，視為吳某不知道該實際拆除行為。在德國行政法上，應送達而沒有送達法律文書的具體行政行為是無效行政行為，而無效行政行為是不受時效限制的，可以隨時提起複議或訴訟，要求宣布無效。我國目前尚沒有建立無效行政行為制度，但《行政複議條例實施辦法》第十五條第二款的規定體現了無效行政行為制度的精神。

????綜上，吳某的複議申請不超出複議期限。

????登封市法院 高玲 李躍武 吳燕平

????一、被申請複議的具體行政行為是作為方式的，複議申請期限起算日不是具體行政行為作出之日，而是申請人知道具體行政行為之日。所謂知道之日，指申請人了解具體行政行為內容之日。《行政複議實施條例》第十五條第一款規定了「知道」的法定途徑有三種：1.當場作出的，當場知道；2.依法送達的，（1）直接送達的，簽收之日；（2）郵寄送達的，郵件簽收單上的簽收之日，沒有郵件簽收單的，在送達回執上簽名之日；（3）依法公告送達的，公告規定的期限屆滿之日；3.事後補充告知的，收到補充告知的通知之日。另外，該條第一款第六項又規定了，被申請人能夠證明公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的，自證明材料證明其知道具體行政行為之日起算。也就是說，除以上幾種情形外，若被申請人未依法送達或者事後補充告知的，又不能證明相對人知道具體行政行為的，則申請人的申請複議期限不超期。本案例中，某市政府對吳某的房屋實施強制拆遷時，未製作相關法律文書，不存在以上幾種法定的送達情形，又未提供證明材料證明吳某知道具體行政行為，故吳某的複議申請不超出複議期限。

????二、《城市房屋拆遷管理條例》規定，對城市房屋進行拆遷時要遵守相關的拆遷程序，首先要取得拆遷許可證，其次要與被拆遷人簽訂相關補償協議。本案中，某市政府在拆遷吳某的房屋時，未取得拆遷許可證就強制拆遷，應屬違法拆遷，未製作和送達相關文書，違反了《行政複議法實施條例》第十五條第二款「行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為」的規定，故應視為吳某不知道該具體行政行為。上一級政府按吳某超出複議期限作出《不予受理複議申請》是錯誤的。

????商城縣法院 劉玉生

????一、依法應視為吳某不知道強制拆遷的具體行政行為。根據《行政複議法》的規定，行政相對人申請行政複議的期限應當自其知道該具體行政行為起計算。而依照《行政複議法實施條例》的規定，行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。本案中，某市政府雖然於2007年4月28日發布了《關於公路建設征地拆遷補償標準的通告》，但這只是一個公告的性質，並不等於給吳某送達了拆遷通知，同時，吳某在其房屋被強制拆遷後也沒有收到有關強制拆遷的決定，更不知道申請行政複議的權利、複議機關和申請期限，故依法應視為吳某不知道該具體行政行為。

????二、2007年9月、10月，某市政府所屬相關部門對吳某反映拆遷問題作出的處理意見，不是新的具體行政行為，也不是原具體行政行為的補充告知。因為，該處理意見沒有設定吳某的權利義務，對吳某的合法權利也未產生實際影響，同時，處理意見也未告知吳某有關具體行政行為的主要內容，所以，吳某申請複議的期限也不能從處理意見作出之日起計算。故本案吳某的複議申請並未超期。

????觀點二： 吳某的複議申請已超出複議期限

????新縣法院 胡冬明

????一、根據《行政複議法》第九條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政複議申請。認定吳某的複議申請是否超出複議期限的關鍵就是確定吳某何時知道該具體行政行為。

????二、本案中，吳某的房屋在2007年4月被某市政府強制拆遷，直到2009年4月才申請複議請求確認拆遷行為違法，要求行政賠償。從行為發生到申請賠償，間隔時間已經達到兩年之久。雖然市政府在強制拆遷過程中程序存在瑕疵，拆遷之前沒有向吳某送達關於拆遷的相關法律文書，但是，2007年9月、10月，市政府所屬相關部門對吳某反映的拆遷問題作出了處理意見。既然吳某反映過拆遷問題且政府對吳某反映的拆遷問題作出了處理意見，足以說明，行政相對人吳某是知道該具體行政行為的。既然知道該具體行政行為的實施，沒有提出複議請求，是相對人對自己權利的放棄。所以，吳某的複議申請超出複議期限，法院對其申請不予受理。

????漯河市郾城區法院 陳質彬 葉亞奇

????一、我國的行政複議是指行政機關根據上級行政機關對下級行政機關的監督權，在當事人的申請和參加下，按照行政複議程序對具體行政行為進行合法性和適當性審查，並作出裁決解決行政侵權爭議的活動，本案市政府依據拆遷通告對吳某的房屋實施強制拆遷的行為是行政機關就特定事項對特定公民作出的具體行政行為，屬於行政複議的範圍。

????二、根據《行政複議法實施條例》第十五條第二款規定，行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。本案中，某市政府對吳某的房屋實施強制拆遷時沒有製作和送達相關法律文書，應當視為吳某不知道該具體行政行為。但是，根據《行政複議法實施條例》第十五條第（五）項規定，行政機關作出具體行政行為時未告知公民、法人或者其他組織，事後補充告知的，自該公民、法人或者其他組織收到行政機關補充告知的通知之日起計算。從案件情況來看，2007年9月、10月，某市政府所屬相關部門對吳某反映的拆遷問題作出處理意見，該處理意見即可認為是行政機關的事後補充告知，據此可以認為吳某此時已經知道該行為，因此，吳某申請行政複議的期限應當從收到該處理意見之日起計算。

????綜上，吳某已於2007年9月、10月知曉該行政行為，根據《行政複議法》第九條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出複議申請。因此，吳某於2009年4月申請行政複議已經超出複議期限。

????太康縣法院??陳維亮 游合營

????根據《行政複議法》第九條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請。在實踐中，知道具體行政行為之日主要通過三種途徑：一是當場作出的具體行政行為，在行政機關作出具體行政行為的決定書上會註明日期，這個日期就是管理相對人知道具體行政行為之日;二是送達的具體行政行為決定書，送達日期就是管理相對人知道具體行政行為之日;三是具體行政行為決定無法送達，通過公告作出，公告中所註明的日期或者公告日，就是管理相對人知道具體行政行為之日。本案中某市政府於2007年4月發布公告並對吳某的房屋強制拆遷，吳某應當知道這一具體行政行為，況且《行政複議法》並沒有規定行政機關作出具體行政行為應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為，這只是2007年8月1日生效的《行政複議條例》規定的內容，並不適用2007年4月的行政行為。2007年9月、10月，某市政府所屬相關部門對吳某反映的拆遷問題作出處理意見，這一行政行為受《行政複議條例》的約束，但吳某收到這一處理意見後於2009年4月才申請複議，也超過申請複議的期限。因此，吳某的複議申請超出複議期限。

????焦作市中站區法院 李彥

????一、根據《行政複議法實施條例》第十五條第二款的規定，行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或其他組織不知道該具體行政行為。該條是對《行政複議法》第九條第一款「自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請」的適用解釋，體現了規範行政機關行政行為、保護行政相對人訴權的立法目的。同時《行政複議法實施條例》第十五條第一款第六項也規定，被申請人能夠證明公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的，自證據材料證明其知道具體行政行為之日起計算。可見這裡的「知道」應釋義為「應當知道」，而非行政相對人自己所謂的「我知道」。因此本案中吳某的複議申請期限超期與否的認定不能直接、單獨適用《行政複議法實施條例》第十五條第二款關於「視為不知道」的規定。2007年4月，某市政府發布通告而後對吳某的房屋實施了強制拆遷，雖未製作和送達相關法律文書，但這種強制拆遷行為確已被吳某所知，因為某市政府所屬部門於2007年9月、10月對吳某反映的拆遷問題作出了處理意見。

????二、從法理上看，理解適用法律的某一個條文，應堅持目的解釋和系統解釋相統一的原則，根據立法意圖，從該條文與其他條文的關係，全面系統的分析、理解和適用法律。本案如果根據《行政複議法實施條例》第十五條第二款之規定，認定吳某的複議申請不超期，則從根本上違反了行政複議法的及時原則，該原則雖然是對行政複議機關效率的要求，但行政複議高效率的完成也需要行政複議當事人的積極配合，因此行政複議當事人應當在法律規定的時限內完成有關程序行為，而不能簡單的因為具體行政行為作出後未製作、送達法律文書，無限期的延長行政相對人的訴權期限。本案中吳某不存在其事隔兩年才知道具體行政行為的情形，且強制拆遷後其向市政府所屬部門反映拆遷問題的行為已表明吳某「應當知道」具體行政行為的發生。

????綜上，筆者認為吳某的複議申請超出了複議期限。

????魯山縣法院 李永超 王春曉

????一、《城市房屋拆遷管理條例》第十三條、第十六條、第十七條規定，拆遷人與被拆遷人應當就補償方式和補償金額、安置用房面積及安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協議。達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。被拆遷人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷。本案某市政府在拆遷人與被拆遷人既未達成拆遷補償安置協議，又未經拆遷管理部門裁決的情況下，強制拆遷顯然於法不符。同時該強制拆遷行為不是對裁決的一個強制執行行為，而是獨立作出的具體行政行為，且是事實行為。因此，該事實行為從作出之日起，吳某就知道該具體行政行為。本案拆遷行為發生在2007年4月，而吳某申請複議的時間為2009年4月，顯然超過了法定60日的申請複議期限。

????二、《行政複議法實施條例》第十五條第十二款規定：行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。本案如果是市政府製作法律文書後，僅僅是沒有依法向吳某送達，可以視為吳某不知道該具體行政行為的存在。由於本案市政府具體行政行為的作出，根本沒有採取書面的形式，沒有製作法律文書，而是直接實施的強制拆遷行為，顯然不能適用該條的規定。

????三、雖然本案涉及的是拆遷爭議，但並非是拆遷人與被拆遷人對拆遷事項達不成協議而引起的爭議，因此不屬裁決的範圍，當事人可以申請複議。

????唐河縣法院 邵博

????一、某市政府征地發布了征地拆遷通告並在通告中對拆遷補償標準做出了規定，該征地通告有具體的行政相對人並對行政相對人的相關實體權利義務產生影響，應視為政府的一種具體行政行為。

二、2007年4月份政府通告發布，然後政府開始實施強制拆遷，即視為吳某已經知道或應當知道該具體行政行為，其應當在該公告發布之日起60日內，對該具體行政行為向上一級政府申請複議。《土地管理法》第四十六條規定，國家徵收土地的，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施，被徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定期間內，持土地權屬證書到當地政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。可見，以我國目前相關法律規定，未製作和送達相關法律文書不影響政府徵用吳某土地該具體行政行為的生效。而吳某應在通告規定期間內持國有土地使用證到市政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。如果吳某不服該通告決定的，應當按行政複議法規定在該通告2007年發布之日起60日內申請複議。可見吳某在2009年申請複議已超出複議期限。