國外首都經濟圈經驗啟示（寫於2014年10月16日）

主要內容：

●首都圈指的是以首都為中心的都市圈，一般是指擁有國家中樞機能的首都及其周邊區域。從城市化發展過程看，都市圈是城市化發展到一定階段形成的以一個城市為中心的都市群，在城市化過程中發揮輻射和帶動作用，首都圈由於特殊的政治區位，發揮尤為重要的作用。

●從世界城市發展來看，如倫敦、紐約、巴黎、東京、首爾等這些世界級的大都市，均以都市圈的形式出現，成為了當今世界最活躍的區域經濟中心，並形成了各自國家的「首都經濟圈」，並依託首都經濟圈建設促進首都城市國際化進程，並使之成為首都邁向世界城市的重要空間基礎。首都經濟圈的規劃與建設，有助於釋放首都優勢，這是一種經濟現象，也是城市化發展的一條規律。首都經濟圈作為優質生產要素富集的特殊載體，已成為當今世界最活躍的區域經濟中心。

●目前我國在實施京津冀一體化戰略，在實施這個戰略過程中考察與借鑒國際上典型的首都經濟圈的成功經驗具有非常重要的意義。本報告分別分析了倫敦、紐約、巴黎、首爾、東京等世界知名首都經濟圈的形成、特點及其經驗，希望他們的經驗能對我們的京津冀一體化戰略的實施有一定的幫助。

首都圈指的是以首都為中心的都市圈，一般是指擁有國家中樞機能的首都及其周邊區域。

從城市化發展過程看，都市圈是城市化發展到一定階段形成的以一個城市為中心的都市群，在城市化過程中發揮輻射和帶動作用，首都圈由於特殊的政治區位，發揮尤為重要的作用。從世界城市發展來看，如倫敦、巴黎、東京、首爾等這些世界級的大都市，均以都市圈的形式出現，成為了當今世界最活躍的區域經濟中心，並形成了各自國家的「首都經濟圈」，並依託首都經濟圈建設促進首都城市國際化進程，並使之成為首都邁向世界城市的重要空間基礎。

首都經濟圈的規劃與建設，有助於釋放首都優勢，這是一種經濟現象，也是城市化發展的一條規律。首都經濟圈作為優質生產要素富集的特殊載體，已成為當今世界最活躍的區域經濟中心。

目前我國在實施京津冀一體化戰略，在實施這個戰略過程中考察與借鑒國際上典型的首都經濟圈的成功經驗具有非常重要的意義。

一、倫敦都市圈的經驗及規劃啟示

倫敦都市圈又稱倫敦―伯明翰―利物浦―曼徹斯特城市群，形成於1970年代；該都市圈以倫敦―利物浦為軸線，包括大倫敦地區、伯明翰、謝菲爾德、利物浦、曼徹斯特等大城市和眾多的小城鎮；這一地區是產業革命後英國主要的生產基地和經濟核心區，總面積約4．5萬平方公里，人口3650 萬；倫敦都市圈由封閉到放射，最後形成圈域型都市圈；創新的金融工具不僅滿足了投資者進行產業創新與技術創新的資本需求，也使城市發展得以順利進行；由內倫敦、大倫敦、標準大城市勞務區和倫敦大都市圈四個圈層構成的圈域形都市圈，說明倫敦都市圈在建設過程中堅持了始終如一的基本指導思想；在倫敦城市規划過程中，政府運用法律手段予以支持起到了重要作用。

在倫敦都市圈內，主要城市各具特色，發揮著不可替代的功能，其中尤以倫敦最為重要。倫敦既是英國的經濟中心也是世界金融中心，倫敦總就業人口中約4／5在金融保險業中，比所有工業部門職工總和還要多。作為世界金融和貿易中心，倫敦是世界最大的外匯市場、歐洲美元市場和國際保險中心。除了作為世界四大股票交易所之一的倫敦股票交易所外，倫敦還有眾多的商品交易所，從事黃金、白銀、有色金屬、羊毛、橡膠、咖啡、可可、棉花、油料、木材、食糖、茶葉和古玩等貴重或大宗的世界性商品買賣。倫敦既是英國的政治中心，也是許多國際組織總部所在地，作為世界歷史文化名城，眾多的世界級歷史文物、博物館，著名新聞機構集中於此，這一切都決定了第三產業在倫敦發展尤為突出。倫敦是世界最大的國際港口和航運市場之一，世界上所有的主要航運、造船和租船公司，都在這裡設有代表機構。倫敦港是英國最大，也是僅次於鹿特丹、紐約、橫濱和新加坡的世界著名港口之一。

（一）倫敦都市圈的變革與規劃

1．早期規劃階段

1937年，英國政府成立「巴羅委員會」，1942年，委員會遵循「調查―分析―規劃方案」的方法開始編製倫敦規劃，1944年完成輪廓性規劃報告，其後又陸續制訂了倫敦市和倫敦郡規劃。當時的規劃方案是在距倫敦中心半徑約為48公里的範圍內建設4個同心圈：第一圈是城市內環，第二圈是郊區圈，第三圈是綠帶環，第四圈是鄉村外環。大倫敦的規劃結構為單中心同心圓封閉式系統，採取放射路與同心環路直交的交通網路連接。1946年《新城法》通過後，掀起了新城建設運動，到1950年代末，在離倫敦市中心50公里的半徑內建成8個被稱為倫敦新城的衛星城。建設8個衛星城是為了解決城市人口集中，住房條件惡化，工業發展用地緊缺等問題，目標是「既能生活又能工作，內部平衡和自給自足」。為了達到這個目標，新城千方百計引進工業，並注意避免工業部門單一化，為新城居民提供相當數量的工作崗位。在新城區，配有完善的基本生活服務設施，以滿足居民工作和日常生活需要。1960年代中期，大倫敦發展規劃編製，該規劃試圖改變同心圓封閉布局模式，使城市沿著三條主要快速交通幹線向外擴展，形成三條長廊地帶，在長廊終端分別建設三座具有「反磁力吸引中心」作用的城市，以期在更大的地域範圍內解決倫敦及其周圍地區經濟、人口和城市的合理均衡發展問題。1970年代，英國政府調整了疏散大城市及建設衛星城的有關政策，1978年通過《內城法》，開始注重舊城改建和保護。

2．現代規劃

1992年，倫敦戰略規劃委員會提出了倫敦戰略規劃白皮書，突出體現了四點指導思想：第一，重視經濟的重新振興；第二，強化交通與開發方向的關聯性；第三，重視構築更有活力的都市結構；第四，重視環境、經濟和社會可持續發展能力的建設。1994年該委員會又發表了新的倫敦戰略規劃建議書，其基本前提是強化倫敦作為世界城市的作用和地位，另外也明確指出倫敦大都市圈和東南部地方規劃圈之間的關係和發展戰略。這次建議書的主要內容包括四個方面：第一，重視經濟的重新振興；第二，提高生活質量；第三，提升面向未來的持續發展能力；第四，為每個人提供均等發展機會。關於城市結構的組織和發展，在保持原有政策的基礎上，該建議書強化了城市中心的重振，城市間網路的聯繫以及綠化帶和河流在城市景觀中的作用。關於交通規劃，該建議書以削減總的交通流量為發展目標，具體措施是促進交通方式的改變；有效利用能源；提高環境質量；對中心區交通進行管制，減少中心區的噪音；提倡發展公共交通等。在1994年規劃中，強化倫敦作為世界城市的作用和地位，明確了倫敦都市圈和地方規劃圈之間的關係和發展戰略。1997年，民間規劃組織「倫敦規劃諮詢委員會」發表了為大倫敦做的戰略規劃，該戰略規劃涵蓋倫敦經濟、社會、空間和環境的發展，目標旨在確定倫敦如何面對挑戰、抓住機遇，規劃提出了四重目標組成的指導思想，包括強大的經濟、高水準的生活質量、可持續發展的未來、為所有人提供機遇。這次規劃根據倫敦不同區域發展水平的差異，制定了不同的發展戰略：倫敦中心區是交通最為便利的地區，對商務、商業、政府、文化活動最具有吸引力，應該平衡辦公樓、商業、文化娛樂等各項活動與住宅之間的發展；在這一區域，要改善環境質量，建立安全的居住社區，增加低價住宅數量和提高公共交通能力。這次規劃特別注重社區更新和公共交通安排，如提倡步行和騎自行車，限制機動車，特別是私人小汽車的使用。這次規劃對環境給予了較高關注，除大氣、水體、雜訊等問題外，還包含了對一些重要空間要素的整治，如開放公園、廣場綠帶、泰晤士河、歷史遺產等地的空間、街道和廣場，改善交通方式和建設便捷的交通廊道。

（二）倫敦都市圈規劃的啟示

倫敦都市圈由封閉到放射，最後形成圈域型都市圈，前後歷經50年。從倫敦城市規劃發展與形成中，我們至少可以得出三點啟示：

第一，工業革命最早起源於英國，民主政治是工業革命的催生劑，科學革命才是工業革命發生的基本條件。科學革命不僅體現在科學體系、技術發明、哲學體系等方面，還帶來了一場金融革命，正是這場金融革命為創新和技術革命提供了融資渠道，使英國政府憑藉著自身的可信性和承諾度，通過債務融資進行了基礎建設和公共工程建設，在各種金融機構不斷發展和湧現的時代，倫敦證券市場形成，各種金融創新不斷出現，這些創新的金融工具不僅滿足了投資者進行產業創新與技術創新的資本需求，也使城市得以發展順利。

第二，倫敦的城市圈雛形最早形成於1800年，但「巴羅委員會」規劃的4個同心圈為倫敦發展打下了基礎，這個規劃雖然在其後幾十年的實踐中出現了一些問題，但對控制倫敦市區的自發性蔓延、改善雜亂的城市環境起了較大的作用，對1940―1950年各國大城市的規劃有著深遠的影響。經過1960年代的調整，直到1971年形成的由內倫敦、大倫敦、標準大城市勞務區和倫敦大都市圈四個圈層構成的圈域形都市圈，說明倫敦都市圈在建設過程中堅持了始終如一的基本指導思想。

第三，在倫敦城市規划過程中，政府運用法律手段予以支持起到了重要作用，如英國議會1944年通過的《綠帶法》，1946年通過的《新城法》，不僅推動了倫敦大都市圈的發展，也促進了倫敦――伯明翰大都市帶的形成。

二、紐約都市圈形成的特色及啟示

紐約都市圈按照由南向北的順序排列，包括波士頓、紐約、費城和華盛頓四大城市群，此外還有巴爾的摩等一些中等城市以及它們附近的一些衛星城鎮連綿不斷，構成帶狀大都市帶，圈內包括40個城市，長約965公里，寬48公里到160公里，總面積約13．8萬平方公里，佔美國面積的1．5％，人口約6500萬，佔美國總人口的20％，城市化水平達到90％以上。

（一）紐約都市圈形成和演化過程

紐約都市圈形成與演化經歷過四個階段。第一階段是1870年以前的各城市孤立分散階段，這一階段人口和經濟活動不斷向城市集中，城市規模不斷擴大，但各城市均獨立發展，城市之間聯繫相對薄弱，眾多小城市呈鬆散分布狀態，地域空間結構十分鬆散。第二階段是1870－1920年的區域性城市體系形成階段，這一階段隨著美國產業結構的變化，城市規模急劇擴大，數量顯著增加，以紐約、費城兩個特大城市為核心的區域城市發展軸線形成，區域城市化水平提高。第三階段是1920－1950年的大都市帶雛形階段，這一階段美國社會經濟發展進入工業化後期，城市建成區基本成型，中心城市規模繼續擴大，在單個城市中的人口和經濟活動向心集聚達到頂點的同時，城市發展超越了建成區的地域界線，向周邊郊區擴展，逐漸形成大都市區。第四階段是1950年以後的大都市帶成熟階段，這一階段科技迅猛發展，交通和通訊發生革命，城市的產業結構不斷升級換代，城市郊區化的出現，導致都市區空間範圍擴大，並沿著發展軸緊密相連，大都市帶自身的形態演化和樞紐功能逐漸走向成熟，波士頓、紐約、費城和華盛頓四大都市群橫向蔓延，相互連接，最後發展為跨越數州的大都市圈。

（二）紐約都市圈的區域分工格局

紐約都市圈在世界城市中的地位以及對於世界經濟的影響能力，來自於大都市圈內的區域分工格局。紐約作為全美的金融和商貿中心，有著最為發達的商業和生產服務業，為這一地區提供多種重要的服務。波士頓集中了高科技產業、金融、教育、醫療服務、建築和運輸服務業，其中高科技產業和教育是波士頓最具特色和優勢的產業，1950年代後，沿波士頓附近128 號公路形成了與「矽谷」齊名的高科技聚集地，成為世界著名的電子、生物、宇航和國防企業中心。費城地理位置優越，經濟結構比較多樣化，費城港是美國最繁忙的港口之一，集裝箱容量在北美各大港口中位居第二，港口發展帶動了費城整個交通運輸業的擴展，使費城成為紐約都市圈的交通樞紐。華盛頓市作為全美政治中心和世界大國首都，在國際經濟中有著重要影響，全球性金融機構，如世界銀行、國際貨幣銀行和美洲發展銀行的總部均位於華盛頓。巴爾的摩市區與華盛頓特區的接近使得它分享了很多聯邦開支和政府採購合同，國防工業在巴爾的摩有了很大發展。

(三) 紐約都市圈形成的啟示

1．城市規劃尊重經濟社會發展客觀規律並持之以恆

紐約城市規划起始於1929年，由非官方和非營利性組織「紐約區域規劃協會（ＲＰＡ）」編製，迄今為止，ＲＰＡ共進行過三次紐約區域規劃。ＲＰＡ認為，紐約都市區是美國卓越的城市地區，同時也是全球性機會的象徵，紐約都市區必須集聚所有力量，依託該市所在3個州綜合安排區域的發展，保持並提高它作為世界一流城市的地位，佔據發展的制高點，所以應特別考慮城市與區域的可持續發展。

2．合理進行區域內產業結構調整，使區域經濟得以整體、協調發展

紐約都市圈產業結構調整的整體效應，首先表現為都市圈內合理的產業結構和區域分工格局，都市圈內的中心城市以其科技、資本和產業的優勢，在產業結構調整中起著先導的創新作用，通過合理的產業結構調整，既成功地增強了中心城市的實力和地位，也使周圍地區獲得了良好的發展契機。

3．紐約與周圍城市合理的地域分工格局和產業鏈形成，成為都市圈持續發展的基礎和保障

紐約都市圈位於大西洋(6.71,-0.04,-0.59%)沿岸，港口發展一直是這一區域的基礎。在世界都市圈形成過程中，有序的區域分工格局實際上可以從港口間的合理分工得到反映。例如，在紐約都市圈內有紐約港、費城港、巴爾的摩港和波士頓港等，其中，紐約港是美國東部最大的商港，重點是發展集裝箱運輸；費城港主要從事近海貨運；巴爾的摩港作為礦石、煤和穀物的轉運港；而波士頓港則是以轉運地方產品為主的商港，同時兼有漁港的性質。這些港口通過有序分工，構成了一個分工合理、運營靈活的美國東海岸港口群，而紐約港則是這一港口群的中心樞紐。紐約作為世界金融中心，金融、貿易功能獨佔鰲頭，費城主要是重化工業比較發達，波士頓的微電子工業比較突出，而巴爾的摩則是有色金屬和冶煉工業地位十分重要，同時，華盛頓的首都功能還為整個大都市帶抹上了濃重的政治中心色彩。都市圈及其周圍地區的多樣化、綜合性的整體功能遠遠大於單個城市功能的簡單疊加。

三、巴黎大都市圈的形成與啟示

(一)地理位置與產業結構

大巴黎區或巴黎大區位於法國北部，由巴黎市和埃松、上塞納、塞納_馬恩、塞納_聖德尼、瓦爾德馬恩、瓦爾德瓦茲和伊夫林等7省組成，是法國22個行政大區之一。全區面積2.072km2，佔全國面積比例為2.2%，人口1100萬， 佔全國的18．8％，是法國人口最多的大區。

作為世界歷史名城，巴黎有著豐富的歷史文化遺產、旅遊勝地和豐富的都市文化生活。巴黎產業部門齊全，奢侈品生產是巴黎工業的一大特色，在工業生產中居第二位，產品有貴重金屬器具、皮革製品、瓷器、服裝等，汽車、電子、機械等製造業發達，資本高度集中。巴黎的金融、保險、商業、會議博覽和旅遊業都很發達，第三產業就業人口占巴黎就業人口的70％。巴黎水、陸、空交通運輸發達，是歐洲的交通樞紐。巴黎是歐洲主要口岸之一，法國第一大內河港口；區內鐵路和公路網路密集，加上郊外的高速鐵路系統，可以通達整個歐洲；在歷史遺迹和文化教育方面，巴黎更是馳名世界，2000多座建築為歷史古迹，具有數不勝數的劇院，因此每年吸引大量的世界各地的旅遊者。巴黎大區有十多所大學，集中了許多科研機構。

(二) 巴黎大區規劃

巴黎自19世紀初就是世界的金融和貿易中心，19世紀末，巴黎城市發展進入擴張階段，出現了市內交通擁擠、設施不足等城市問題，由於市區發展受劍限制，工業規模的擴大和人口的增長促進了郊區的發展。政府意識到必須建立起以巴黎為中心的區域概念，開始探索巴黎區域規劃，到20世紀末，巴黎大區已經進行廠六次規劃。

1932年，法國第一次通過法律提出打破行政區域壁壘，根據區域開發需要設立巴黎地區，並對城市發展實行統一的區域規劃。1934年的PORST規劃針對郊區擴散日益嚴重的現象，從區域高度對城市建成區進行調整和完善。該規劃將巴黎地區劃定在以巴黎聖母院為中心、半徑35km的範圍之內，對區域道路結構、綠色空間保護和城市建設範圍三方面作出詳細規定。

表：巴黎大區六次規劃主要內容

第二次規劃名為《巴黎地區國土開發計劃》 (PARP)。PARP繼續PORST的思想，通過設定地域範圍限制巴黎地區城市空間的擴展，並提出降低巴黎中心區密度、提高郊區密度、促進區域均衡發展的新觀點，該規劃試圖通過建設新的增長極來探求區域的均衡發展。這兩次規劃的共同特點是注重城市布局建設、區域交通結構和大型住宅等設施建設，對於巴黎的未來發展戰略有所忽視。

1960年戴高樂政府提出了制定新的《巴黎地區國土開發與空間組織總體計劃》(簡稱PADOG規劃)，其中心思想依然是限定城市建設區範圍來遏制郊區蔓延．在既有的城市聚集區內建設新城。PADOG規劃的創新之處在於將建設新的發展極核作為城市發展戰略的重要內容，這是關於的「新城」概念第一次出現在正式區域規劃文件里。規劃在現有城市聚集區內建設新的城市中心，沿城市主要發展軸和城市交通軸建設衛星城市，一是疏解城市中心區人口，提高城市生活質量；二是利用城市近郊發展多中心城市結構；三是在巴黎東、南、西、北四個方向分別設立新的城市發展極核，集就業、居住和服務等於一體；四是建設發展區域性交通運輸系統；五是合理利用資源，保護自然環境。

第四次規劃為《巴黎地區國土開發與城市規劃指導綱要(1965—2000)》(SDAURP規劃)，被稱為巴黎都市圈規劃的轉折點。主張開發新城作為中間層次的地區城市中心，吸收就業和新建設項目，將新城建設沿交通幹線布局，形成城市發展軸線，在郊區和新城地區建多功能城市中心。1976年的第五次規劃《法蘭西之島地區國土開發與城市規劃指導綱要(1975—2000)》(SDAURIF規劃)，重申了巴黎大區城市發展的基本原則。即軸線——多中心空間格局原則：地區增長中心綜合化多樣化建設原則；區域開放嚴格空間保護原則和環狀放射的交通使利系統原則等。

第六次規劃為1994年的《法蘭西之島地區發展指導綱要(1990—2015)》(SDRIF規劃)，制定了新世紀巴黎地區發展總體目標和戰略，針對巴黎都市圈在世界、歐洲、法圍和巴黎盆地等不同層次區域的城市功能定位，闡述了區域發展的總體目標和基本戰略，並從自然環境保護、城市空間整合和交通運輸系統三個方面對規劃原則進行了詳細說明。同時SDRIF規劃在城市空間整合、自然空間保護和交通設施建設等方面體現對人文和環境因素的關注，力求維持城市的多元化特點。

SDRIF規劃的空間布局原則依然是「多中心的大巴黎地區」，新城建設和近郊空間重組是區域空間調整的重點，同時，更加強調不同層次城市極核在規模、功能和區位上的多樣性及相互之間的聯繫與協作，作為加強區域整體性的重要手段。

（三）經驗與啟示

1．城市、產業空間布局與分工

在城市空間布局方面，為避免向舊城聚集，兩次制定了沿塞納河南北兩岸平行軸線發展新城和建設多中心的城市布局規劃。20世紀6O年代後期，巴黎工業重心西移，從市區丙西郊到兩部形成工業軸心，兩側組成西北_東南向的工業帶。巴黎大都市圈產業結構以第二、三產業為主，主要表現在：製造業主要在郊區，如西郊的汽車工業、南郊的航空、電子工業、東郊的基礎化學、製藥工業等；第三產業集中在市區，如金融、保險和商業等，而且高科技、教育、研發、貿易、管理等人員比重在市區高於郊區，但是近郊的一些如金融、商業和運輸業也相當發達。

2．以法律形式規範城市規劃

在巴黎都市圈建成過程中，政府首先可以運用法律手段支持都市圈規劃執行，以法律形式規範城市規劃是成就巴黎都市圈最重要的特徵。從1934到1994年，60年的歷程中，城市規劃一直不脫離法律規範，保證了規劃的權威性和可執行性。1994年的《巴黎大區總體規劃》成為大區建設的指導性文件，將保護自然環境作為首要目標，在這一首要目標的指導下，尊重自然環境與自然景觀、保護歷史文化古迹、保留城鎮周圍的森林、保留大區內的綠色山谷、保留農村景色、保護具有生態作用的自然環境等等都被列為必要的措施。

3．重視環境保護和社會人文要素

現代的城市區域發展規劃重視三種空間的協調，即城市空間、農業空間和自然空間，三者兼顧，協調發展。區域協調發展不僅體現在產業結構和經濟布局方面，而且將環境保護、服務設施、社會安全、文化娛樂、教育水平等均包含在規劃內容之中。在土地利用方面，必須遵守三條基本原則：保護自然環境和文化遺產，取得大區內自然和人文環境的平衡；優先發展住房，能夠提供就業以及有利於地區協調發展的服務設施項目；預留交通設施用地，預留能夠促進居民參與社會活動、享受商業服務與娛樂活動等項目的建設用地。

四、韓國首都圈區域規劃的特點與啟示

（一）韓國首都圈的形成

韓國的首都圈問題是伴隨1960年以來的工業化快速發展產生的。1990年韓國首都圈土地佔全國的11.6%，而人口佔全國的42.7%，汽車佔52.7%，金融貸款佔62.9%。到了2000年，首都圈集中了全國人口的46.5%，製造業企業的55%，尖端企業的70%，大企業的88%以及國家公共機構的84%。

韓國首都圈的率先膨脹是工業化國家在工業化快速發展時期的共同經歷。這種膨脹帶來的兩個主要影響是首都地區的房地產上漲、交通堵塞、環境污染以及國土的不均衡發展。為此，政府不斷採取應對的政策，比如韓國政府在60年年代制定《大城市人口集中防止對策》（1964）和《大城市人口及設施的調整對策》（1969），70年代制定《關於抑制首都圈人口過度集中基本方針》（1970）、《大城市人口分散政策》（1972/1973）、《首都圈人口再布局計劃》（1978）等。但這些直到1982年，韓國政府在頒布了《首都圈整備規劃法》，旨在解決首都地區人口與產業過度集中的問題，對首都圈地區進行合理規劃，從而使城市均衡發展。該法確定韓國首都圈的範圍，包括首爾特別市、仁川廣域市和京畿道地區，土地總面積約11726平方公里，占韓國國土面積的11.8%，人口2000多萬，約佔韓國總人口的一半以上。此後，與《韓國國土綜合開發規劃》的編製同步進行修訂，對首都圈的可持續發展發揮重要作用。

在《首都圈整備規劃法》的指導下，韓國政府在1982進行了第一輪的首都圈整備規劃編製，規劃目標為：限制可導致漢城人口增加的產業設施等區位，僅維持中樞職能；通過首都圈內城市之間職能分擔，有計劃地促成多核型廣域性大都市生活圈；整備交通、用水、娛樂等基礎設施，確立廣域性利用體系。同時，將首都圈進行了空間分區：劃定轉移促進區、開發誘導區、開發保護區和自然保護區5個區域，針對各個地區不同的基本條件制定不同的發展戰略和限制行為。

1994年，在經濟全球化浪潮和後工業經濟發展重組的背景下，韓國對首爾都市圈整備規划進行了新一輪的調整。規劃目標調整為：建立分散性多核心空間結構，擴充連接區域間的廣域交通體系，培育自足型地域生活圈；提升首都圈職能，促進信息化和產業升級，擴充南北交流；擴充基礎設施，改善環境問題。同時，將原有的5個區域重新劃分為3個區：過密控制區、發展管理區及自然保護區。通過「總量控制」和收取「擁塞費」、實施「全部分配製度」以及「過密分配製度」等政策措施來保障規劃目標實施的效果。

2006年，在新首都圈發展方案（2004）和首都圈發展綜合對策（2005）等相關管理政策出台，地方政府自治意識增強的背景下，首爾都市圈整備規劃又進行了新一輪的調整，規劃目標設定為：修建達到先進國家水平的首都圈，打下可持續發展的首都圈成長管理基礎；實現可與地方共謀發展的首都圈以及作為東北亞經濟中心具備競爭力的首都圈。在空間分區上對過密限制、發展管理和自然保護3個區域進行總體安排外，還在功能定位、開發項目、公共設施、交通設施和環境保護等方面進行了分系統的規劃指引與落實。

表：首爾都市圈整備規劃的演變

（二） 韓國首都圈整備規劃的特點

60年代首爾開始出現的規模膨脹現象，1964年和1970年韓國先後出台了《大城市人口防止對策》和《關於抑制首都圈人口過度集中基本方針》。1976年修改了《地方稅法》，規定在首都圈新建或擴建工廠將以5倍的高額收取登記稅、取得稅和財產稅。1978年頒布了《工業布局法》。在長期研究和探索的基礎上，1982年頒布了《首都圈整備規劃法》1982年首次制定《首都圈整備計劃法》，制定首都整備圈規劃開始，目前已經進行了三輪，體現了不同時代的特點和抑制首都膨脹，促進「質的發展」的整體方向。具有以下特點：

1、依法編製首都圈整備規劃，明確與相關規劃的關係

首爾首都圈規劃的編製與實施始終與法律法規相伴。1982年頒布了《首都圈整備規劃法》，開始了首都圈規劃的歷程。1994年和2004年進行了兩次修訂，規劃同時完成了兩次修編。關於定位，《首都圈整備計劃法》第3條規定，《首都圈整備計劃》在首都圈範圍內優先於（高於）根據《有關國土計劃及利用法律》的城市規劃、根據其它法規的土地計劃或開發計劃，並成為這些計劃的基礎。中央行政機關的長官或地方政府負責人不可制定和實施不符合《首都圈整備計劃》的土地利用計劃或開發計劃。

總體上看，三輪首都圈規劃編製與實施的歷程表明。目標上，體現為從抑制過度集中、提高首都圈競爭力到提高首都圈經濟競爭力與與地方發展、生活改善並重，具有單一目標向多目標的轉變的特點。政策上，體現為從直接限制為主的消極政策、間接管理為主的積極政策到綜合管理為主成長管理政策的轉變，具有從剛性到柔性的特點。

2、明確首都圈發展的不同階段，確定不同的發展目標和措施

首爾首都圈規劃的編製與實施始終與法律法規相伴。針對上個世紀60年代首爾開始出現的規模膨脹現象，1964年和1970年韓國先後出台了《大城市人口防止對策》和《關於抑制首都圈人口過度集中基本方針》。1976年修改了《地方稅法》，規定在首都圈新建或擴建工廠將以5倍的高額收取登記稅、取得稅和財產稅。1978年頒布了《工業布局法》。在長期研究和探索的基礎上， 1982年頒布了《首都圈整備規劃法》，開始了首都圈規劃的歷程。1994年和2004年進行了兩次修訂，規劃同時完成了兩次修編。關於定位，《首都圈整備規劃法》第3條規定，《首都圈整備規劃法》在首都圈範圍內優先於（高於）根據《有關國土計劃及利用法律》的城市規劃、根據其他法規的土地計劃或開發計劃，並成為這些計劃的基礎。中央行政機關的長官或地方政府負責人不可制定和實施不符合《首都圈整備規劃法》的土地利用計劃或開發計劃。

3、通過劃分不同類型的功能區，優化首都圈空間功能

首都圈規劃一直通過功能區的劃分協調並規範區域開發與保護的秩序，實現區域功能最優化。第一輪規劃將首都圈劃分為轉移促進區、限制整備區、開發誘導區、自然保護區和開發保留區五個區域。第二輪簡化過密控制區、發展管理區及自然保護區三個區域，第三輪對三個類型區進行了具體化。

4、採用有效措施，保障首都圈整備規劃的實施

在組織上，韓國政府設立了跨轄區的超級機構——「首都地區管理委員會」，委員會對首都圈範圍內各行政區申請新項目擁有最終審查決定權。該委員會有首爾特別市市長、仁川廣域市市長和京畿道知事，並由國務總理任委員長，財政部部長和建設交通部部長任副委員長，同時還由相關部委長官任委員，保證了各項規劃措施的落實。二是通過相關的城市規劃、財政政策、整備項目等具體落實。

（三）首爾經濟圈的經驗啟示

1、制定較為完善、系統的規劃

首爾經濟圈在發展過程中，通過制定國家和區域的發展規劃，為城市間的分工提出了明確的發展方向。其中，「首都圈整備計劃」包含有明確的規劃體系，包括土地利用、人口布局、產業發展、教育發展等專項規劃。

　　2、確保規劃的最高地位

　　根據《首都圈整備計劃法》第3條的規定，《首都圈整備計劃》在首都圈範圍內優先於根據《有關國土計劃及利用法律》的城市計劃、根據其它法規的土地計劃或開發計劃，並成為這些計劃的基礎。中央行政機關的長官或地方政府負責人不可制定和實施不符合《首都圈整備計劃》的土地利用計劃或開發計劃。

　　3、設立中央和地方共同組成的協調機構

　　為協調解決首都圈發展中的問題，韓國政府設立了「首都地區管理委員會」。該委員會成員包括首爾特別市市長、仁川廣域市市長和京畿道知事，由國務總理任委員長、財政部部長和建設交通部部長任副委員長、相關部委長官任委員。這樣的一個跨轄區的機構，保證了各項規劃政策的實施。

五、東京大都市區一體化經驗

（一）東京大都市基本情況介紹

東京是世界公認的同城化建設較好的國際大都市。大東京都市圈又稱首都圈，是指以東京為中心，半徑100公里範圍內的地區，主要包括東京都、琦玉縣、神奈川縣、千葉縣、茨城縣、群馬縣、櫪木縣和山梨縣等一都七縣，面積36274平方公里，佔全國總面積的9.6%，人口4040萬人，佔全國總人口的32%，人口密度每平方公里1114人，是全國平均水平的三倍多。國內生產總值約佔全國的1/3，尤其是製造業、服務業更是高達60%以上。大東京都市圈是世界聞名的城市集聚區，城市化水平達到80%以上。

（二）促進一體化發展的措施

1．一體化（同城化）規劃導引的東京都市圈

1956年，日本政府實行「首都圈整頓方案」，規定以東京為中心、半徑100公里以內的地區，構建一個「首都圈」，頒布了《首都圈整治法》，並於1958年編製了第一個大東京都市圈建設規劃，奠定了區域同城化發展的基礎。1968年，日本又發布了第二個大東京都市圈建設規劃，提出了將東京作為經濟高速增長的全國管理中樞，並實施以實現合理中樞功能為目的城市改造。這次規劃使東京中心區實現了大規模的城市改造和城市外圍地區的開發建設。第三次大東京都市圈建設規劃於1976年出台，規劃中提出了在首都圈中分散中樞管理功能，建立區域多中心城市複合的設想。第四次大東京都市圈建設規劃於1986年制定，進一步對周邊城市的職能定位和發展布局進行了調整，同時提出了要強化中心區的國際金融職能和高層次中樞管理職能的設想。

表 日本首都圈五次基本規劃內容

轉移城市結構，由傳統的單中心城市向多中心城市轉變，從而控制城市規模過度擴張，防止人口、產業和城市功能向核心區過度集中，成為戰後東京歷次城市規劃的中心任務。

1985年，日本國土廳大東京都市圈整備局對區域改造進行了規劃，提出將東京一極集中的結構改變為多極、多圈層的城市結構。即將大東京都市圈進一步分成幾個自立性的區域，在它下面又細分為業務核心城市和次核心城市，在那裡配置政府機關、業務、金融、信息服務等中樞機構或會議場所，培育出自立性強的都市圈，並對各自的職能進行了相對明確的分工。日本政府根據區域職能分工，進行科學合理的投資。

大東京都市圈是根據生產和生活這兩大最基本的社會活動，著眼於現代化發展的客觀需要，由一群功能不同的大中小城市通過集聚而成的富有生機活力的城市群。目前，大東京都市圈主要由中樞管理城、生產城、居住城、生產和生活兼用城、學園城、遊覽城構成的。中心城市東京為整個城市群體的中樞管理城，它的主要功能是對整個城市群體的政治、經濟活動實行集中統一的組織管理，在文化娛樂方面主要增強它對其它城市的吸引力。其它城市的活動是在中心城市的統一規划下展開的，這些不同類型的城市，在一定程度上減輕了工業過度集中帶來的住房緊張、環境污染和交通擁擠等問題，從而形成了中樞管理活動「點」的高度集中和生產、生活活動「面」的水平分散的這種空間分散和內在聯繫相結合的有機整體。

戰略措施及目標：交通協作建設實現環狀快速通道；都縣協作強化空港機能；東京灣的統一協調利用；構築高效的大區域物流系統；推進大區域防災協作；首都國家中樞職能的優化；改善東京灣水質的統一政策；治理大氣污染的協作對策；固體廢棄物的協作處理；推進首都圈內信息共享；創建21世紀兒童健康成長的培養環境；大區域共同推行的產業政策；大區域行政體制改革。以上各方面都有針對性很強的分項內容以及框架方案。

規劃的內容深度以框架性為主。日本首都圈規劃構想分成規劃背景、規劃目標、空間結構、大區域協作戰略、規劃效果等5 個部分，重點闡述總體構想，並不面面俱到。其中交通、環境等重要方面比較具體，例如為提高交通效率的具體措施、水質和大氣污染的治理措施等。

規劃側重解決重點問題。首都圈整備規劃首先提出的問題是東京國際競爭力的降低、大氣和水質污染嚴重和遷都等問題。結合重點問題，規劃方案有針對性地提出解決方案，如強化東京的國家中心地位，體現在提高交通運輸效率、增加航空港的吞吐能力、改善首都功能等方面，並有相對具體的措施。

規劃重視跨行政區域的協作。針對由於經濟快速發展、人口和產業不斷向中心城市集聚造成城市過密、地區發展差距拉大等問題。東京與周邊縣市在空間與功能上已經密不可分，但是在行政體制上互不隸屬，都市圈規劃涉及的各個方面必然跨越行政區域。都市圈規劃從都市圈整體角度出發進行綜合規劃，不局限於行政區劃的限制，不具體劃分城市等級。規劃提出的措施並不是分解到行政單元和具體地區，而是由整個都市圈的成員共同執行。

重視國土均衡發展。在主城區，通過建設副都心，盡量分散各種設施與功能；在近郊及周邊地區，建設衛星城市，強化各城市分工，分擔中心城市功能，緩解中心城市壓力。如提出橫濱市、八王子市，主要發展住宅區，成為東京的卧室；厚木市，以研究開發和信息產業為主；橫須賀市，主要承擔醫療福利、物流等職能；成田市以國際交流和物流業為主等等。分工明確的周邊各個城市，與首都圈的中心東京構成一個有機整體，有助於降低交易成本，提高圈域運行效率，進而提高整體競爭能力。

政府及時調整區域發展戰略，提出培育地域中心城市，形成「多極廣域城市複合體」，即以東京都為主、外圍衛星城市為輔的城市群格局。後來，根據發展實際，又提出發展業務中心城市，建設自立都市圈，形成「多核多圈域型地域」構造，即形成由多個次都市圈組成的大都市圈。近年來，隨著國際化、信息化的發展，一些地域自立程度越來越高，日本有關當局又提出建立「分散型網路構造」的理念，形成首都圈「大環狀連攜軸」。正是政府前瞻性的規劃，使得國土狹小的日本，土地利用和整治始終在健康的軌道上運行，並且不斷優化創新。

2．全世界最密集的軌道交通網托起了整個東京都市圈

軌道交通帶動城市發展的理念貫穿了過去五十年中，東京都市圈的五次大規劃。每次規劃，優先公共交通都是首要的原則。國家和政府的補貼也大都投在了軌道交通的建設上。東京的城市軌道交通建設，在資金上還得到了政府的支持，如日本地鐵建設採用補助金制度，對於市郊鐵路，由國家和地方政府負擔３６％的補貼，而對單軌等新交通方式，國家的補貼達２／３。如今，四通八達的軌道交通，已經撐起了東京都市圈區域多核心功能分散的都市圈結構。約有30家軌道交通公司經營著該地區總長2000多公里的軌道線路，構成了一個巨大的軌道交通網路。

東京圈整個公交系統年運送乘客約為158.5億人次。其中JR為54.5億人次；私鐵（含單軌及導向軌）為49.8億人次；地下鐵道為26.8億人次；路面電車4000萬人次；公共汽車為19.7億人次；出租汽車為7.3億人次。

車站經濟圈。東京的軌道交通除了線路多而長、密布全市外，營運部門也很多，總計30多家。儘管如此，軌道系統卻非常完善，只要進入上千個車站中的任何一個車站，都可站內換乘，直接到任何想去的車站。而軌道的每個站台，都自然而然形成了一個經濟圈。東京的軌道車站的功能早已不僅僅局限於簡單的交通通道。在車站內，除了月台、站廳外，還有各種各樣的店鋪。最常見的，就屬超小型便利店了。一家四五個平方米的小小店鋪內，出售著報紙、雜誌、漫畫單行本、飲料、麵包、飯糰等多種商品。此外，站內還有供應西式早餐的咖啡店、風味咖喱飯店、蕎麥烏冬拉麵店、便當快餐店等等。店內大都明亮整潔，食物價格也很便宜。單身族乘坐軌道交通時，不出車站就可以解決吃飯問題。除了餐飲店，ATM自助銀行、十分鐘快速理髮店，在東京的車站內也很常見。車站還具有情報中心功能，車站內的顯示屏會實時顯示天氣情況、當地的社區通知，大部分車站還都設置了無線LAN，在站內用筆記本電腦，可以隨時免費無線上網。還有些軌道交通車站，是在一棟大廈里。這棟大廈通常會是大型的百貨公司，或是大型的賣場。出站口就是百貨公司的地下一樓入口，車站與商業設施融為一體。車站外，各種商業設施以車站為中心散開，在車站的四周，不用走太遠的路，就可以滿足生活中的各種需要。

軌道交通出行比例高。東京都市圈絕大部分的客運依賴軌道交通。根據東京都都市整備局的數據，東京都市圈每天上班上學的人中，軌道交通的乘客佔到86%，在高峰時段，這一比例更是高達91%，居全球首位。藉助於發達的軌道交通網路，只要住的地方離東京市中心的直線距離不超過60公里，花在上班路上的時間就可以控制在60分鐘之內。

公交服務水平高。各家公司專心經營著各自的線路，在準時、高速、安全、廉價、舒適上追求完美。我們乘坐的列車出現晚點，出站的時候，工作人員給我一張延誤單，上面有今天的日期以及延誤的原因和延誤時間，聽說在這裡，如果由於軌道交通晚點導致上班遲到，只要有這張延誤單，公司老闆就不能扣你的工資，我們今天也可能會遲到，希望對方不會介意。

政府統籌線路的規劃。在規劃新線路時，也難免會出現冷門線路無人建設，熱門線路多家競爭的情況，在這個時候，政府調控起到了關鍵的作用。為了配合鐵路線的延伸，在房地產開發的同時，京浜急行還全力投入鐵道沿線的景點建設，積極贊助在沿線城鎮舉辦的各種比賽。所有的努力，都是為了給新城聚集人氣。

十分重視綜合交通體系的建設。城市電氣鐵道、地下鐵道、路面電車、公共汽車及出租汽車構成了龐大的公共交通系統。線路布局合理，幹線支線結合，換乘方便快捷。交通網路分成三層，市區和密集居住區採用高架形式的電氣鐵道；郊區部分的電車、公共汽車、電氣列車在路面行駛；市中心則採用地下鐵道。在交通設施建設方面，政府通過收取40%的燃油稅，補貼城市交通的建設。交通條件的快速改善，加強了城市間各方面的聯繫，給都市圈的發展帶來了巨大活力。

3．港口一體化

在東京灣長達193公里的環形海岸線上，分布著東京，川崎，橫濱，橫須賀，木更津以及千葉六大港口，像我身後的橫濱港以及不遠處我們可以眺望到的川崎港，都是世界級的特大型港口。

政府統籌促進港口分工與合作。這麼多大港口緊挨在一起，就難免會互相不服氣，要爭個孰高孰低，而政府部門和相關的行業組織正在做的，就是要讓這些圍坐在同一張圓桌旁的六個兄弟各司其職，避免無謂的競爭，從而提高東京灣港口群的整體實力。有中央政府參與統籌規劃各港口的職能，各個港口有大致的分工。東京港主要進口食品及其他消費品，橫濱港主要接納工業品，川崎港聚集了不少鍊鋼廠和發電廠，因此需要進口大量的原料和燃料。

提供最細緻和人性化的港口服務。日本港口服務的細緻在全世界首屈一指。中遠的船隻靠岸前，港口方面會傳真一份碼頭以及周邊海域的氣象信息圖，方便船務公司根據天氣調整靠岸時間和靠岸方式。這些額外的服務，在合同里都是沒有的。

整體競爭力卻在逐年下滑，東京港和橫濱港的排名已經從世界前十名滑落到20名之外。中遠集團日本分公司的門口，擺著能裝載一萬個標準箱的超大型貨輪模型，但讓他們遺憾的是，這艘大貨輪至今還沒有來過日本。張際慶認為，東京灣港口競爭力下降，癥結在於碼頭裝卸公司的割據過於頑固。

但由於各個行政區有自己的發展思路，因此這樣的分工還是比較粗放。日本國土交通省關東地方整備局港灣空港部長高橋浩二現在正會同一些民間組織，研究對現有《港口法》進行改革，促成東京灣港口的一體化。

要把分散的權力集中，日本選擇向行政體制開刀，從上世紀90年代開始，政府就開始探索全新的道州制，也就是將目前的一都、一道、二府和43縣這總共47個地方一級政府機構減少到9至13個道州，抵消中央和地方之間存在的雙重行政設置。

軌道交通輸送人流，港口碼頭則承載物流，比起堪稱城市融合楷模的軌道交通，東京都市圈的港口一體化，在日本人孜孜不倦的頭腦中，還是一個正在醞釀中的劃時代的夢想。

4．促進都市圈產業聯動與一體化發展

東京的工業結構演化模式。按照都市圈發展規律，需要有較大的經濟中心城市驅動並成為都市圈的核心，東京包括土地在內的各種自然資源十分有限，所以東京在發展中，運用了不同於歐美國家城市發展過程中低密度、粗放式的擴張模式，採用了以便利、完善的基礎設施為基礎，以集約化產業鏈為格局的發展模式，形成疏密相間、適度集中的都市圈。東京的工業進程經歷了初級工業化、重化工業化、高加工化和知識技術高度密集化階段，走過了一個逐步高度化和產業結構不斷優化的發展道路。

首先，在工業結構高級化過程中，經濟結構呈現出高技術化趨勢。其次，都市型工業是能夠廣泛吸收就業、為滿足現代城市功能服務的行業，這些行業一般具有勞動密集，花色品種變化快，耗水少、污染低，佔地少的特點，從東京工業結構演化來看，都市型工業在整個過程中都發揮著重要的作用，一直位於主導行業之列。第三，制定合理產業政策，推動產業鏈形成，有助於促進產業結構調整和經濟發展。在東京都市圈形成過程中，日本政府積極、適時、主動地實行產業結構調整政策，從而促進了產業結構的優化升級。第四，充分重視與構築合理產業鏈，以優化的城市職能分工促進區域共同發展。

5．完善的法律保障體系

日本首都圈的建設,首先得益於法律的保障。日本是一個法制國家,一切活動均以法律為依據,城市建設也不例外。為了推動和保證首都圈的建設,日本國會於1956年制定首都圈整備法,從而從法律上界定了界定首都圈的範圍和發展方向。隨後又相繼頒布和制定了首都圈市街地開發區域整備法(1958年) 、首都圈建成區限制工業等的相關法律(1959年) 、首都圈近郊綠地保護法(1966年) 、多極分散型國土形成促進法(1986年)等多部法律法規。在制定相關法律保證建設規劃的順利實施的同時,根據首都圈實際發展變化及時修改、完善相應的法律也是其成功的經驗。首都圈整備法在制定後就隨著五次基本規劃的進行經過了數次修改完善。一系列法律法規的完善和實施,不僅促進了首都圈城市內部和城市之間協調發展和生產力的合理布局,更為重要的是使首都圈的規劃有法可依,使首都圈的建設和管理納入法制軌道。

都市圈規劃的制定和實施需要法律依據。日本的規劃法律體系非常完備，除國土開發規劃法、城市規劃法等基本法外，還專門為都市圈規劃和地方規劃分別制定了法律，如東京都的城市規劃所依據的首都規劃法，筑波的城市規劃所依據的筑波研究學園都市建設法等。每個層面的區域和城市規劃都有具體的法律作為編製和實施的保障，規劃涉及的各方面主體都要嚴格執行法律，不存在執行規劃時部門之間不協調的問題。都市圈規劃確定的是總綱式的構想方案，對於具體事項要通過專門立法、國家協調和地方實施等方式落實。首都圈規劃中提出的許多問題不是東京本身能夠解決的，比如新航空港的選址需要國家協調和國會審議，而東京灣綜合整治則需要專門制定法規。

6．重視財稅政策功能

日本引導都市圈發展，除了依靠規劃的引導和法律的保障以外，還充分利用財稅政策。一是通過國家項目對地方進行直接投資，如重點交通設施、港灣等。二是通過財政轉移支付，補貼都市地域發展項目。日本的稅收分為所得稅、法人稅和消費稅三大類。所得稅稅率為33%，消費稅稅率為30%。

20世紀70年代，大城市問題相當嚴重，為了引導企業向大都市外圍轉移，一方面，政府進行轉移支付，將收繳稅款的一部分返還接受企業的地方政府；另一方面，對企業實施稅收優惠政策。郵政儲蓄和保險也是集中資金的重要渠道。政府除財政轉移以外，還通過政策性銀行進行設立專項貸款和導向貸款，以政府信用引導民間銀行投資。民間銀行進行貸款時，一般也要徵詢政府意見。所以，在日本，資金流向大體能體現政府的戰略意圖。

7．政府的推動與協調

首都圈作為一個橫跨若干行政區域的大都市區,在其規劃和建設過程中必然存在許多矛盾和問題,但是日本首都圈自成立之時起,就同時形成了一套跨區域的強而有力的協調機構和政府機構來處理這些問題。在日本,首都圈和其他兩個大都市圈(中部圈和近畿圈)的規劃和建設是由國土綜合開發廳下屬的大都市整備局①負責(圖7) 。大都市整備局實質是推行首都圈和另外兩個大都市圈建設的政府執行機構,除負責編製大都市圈發展規劃外,還負責協調與土地局、調整局等局的關係。另外,在國土審議會還特別成立了三大都市圈整備特別委員會,其成員由都市圈內的各地方政府領導人如縣知事、市長、企業領導人、大學教授組成,然後成立規劃部,由大學教授和企業負責。這樣不僅體現了地方政府的合作,亦體現了政府與企業和專家之間的協作。大都市整備局和三大都市圈整備特別委員會的存在體現了日本政府對首都圈等大都市圈建設的重視,這是推動首都圈建設發展的一個重要力量。

（三）一體化的意義

首都圈規劃目標：強化首都地位，激發經濟活力，改善住宅環境，在全球化時代展現魅力。維持首都功能和集聚的優勢，構築環狀都市軸，實現大區域的結合與協作。

（四）一體化過程中出現的問題

首都圈第一次基本規劃主要仿照1944年的大倫敦規劃,即在建成區周圍設置5 -10公里寬的綠化帶,並在其外圍布置衛星城,以控制工業等用地的連續擴散,從而防止東京規模過大和已有建成區過密狀況的出現。但是,此次規劃並沒有阻止城市的膨脹,而且城市擴展大大超出了原來的設想。

城市中心集聚的壓力。過度集中的問題，其發展過程中，很難限制人口和經濟活動向這樣的中心城市集聚，造成城市過密，地區發展差距拉大。基礎設施特別是交通基礎設施的優先建設將加快中心集聚的過程，同時也削弱周邊地域的獨立性。

大都市區規劃不能很好地管理大都市區的迅速發展。

東京的軌道交通非常擁擠。國土交通省一直在做這方面的調查。上世紀70年代的時候，因為車次不夠多、路線也不完備，車廂擁擠情況非常嚴重，高峰時期的混雜率超過了220％（「混雜率」指實際乘坐人數與車廂定員人數的比例，混雜率越高，車廂越擁擠。100％的混雜率即為車廂內所有人都有位子坐或有吊環/把手扶）。而一旦混雜率超過200％，就容易造成危險。

「一級集中制的交通造成擁擠，通過環狀公路來解決問題，但是建設率比歐洲低。東京的道路目前是」。周邊地區的道路都是通向東京都地區（指東京23區）的，還有一些外圍地區的車需要路過東京，也必須從東京都經過。這是造成東京地區公路交通擁擠的重要原因。環狀公路的建設非常重要。一旦環形公路建成，可以很大程度上對外圍車輛進行分流繞行。我們計劃建設的環狀公路總長522公里，但目前只完成了35％，約181公里。而類似的巴黎和柏林，環狀公路建成率都很高，達到了84％和97％。

在1958年分布的第一次首都地區總體規劃中，仿效1944年大倫敦規劃，試圖通過在距東京市中心半徑16公里處，設置5-11公里寬的綠帶，阻止城市無限制地蔓延。同時計劃將新宿、澀谷、池袋建成綜合性副中心。在綠帶外圍設立城市發展區，建設13座衛星城。但由於50年代末60年代初，東京地區的人口及就業增長速度遠超過規劃估計，郊區居住區的建設侵佔了大量綠化用地，導致建設綠化帶的設想基本落空。

六、國外都市圈戰略規劃啟示錄

分析國外典型的首都經濟圈的形成過程及其成功經驗，對我們的啟示是：以

1、規劃有法律保障

規劃是在法律的基礎上完成的，確保了規劃的權威性和嚴肅性，也確保了規劃實施中的強制性。如日本東京都市圈規劃是在《國土規劃法》和《首都圈整備法（1956年第83號）》的基礎上制定的；韓國首爾都市圈規劃是在《首都地區管理法》（1982）的基礎上制定；英國政府為了規劃建設倫敦都市圈的新城，於1946年頒布了《新城法》。中國目前開展的都市圈戰略規劃，尚缺乏法律的支撐，屬於政府積極運作的結果。

2、規劃體系完善

規劃要有層次性，上下級規劃要協調，同級規劃也要協調。比如，日本東京都市圈規劃就清晰地反映了規劃的層次性：在全國一層，有《全國國土綜合規劃》；在都市圈層次，有《首都圈基本計劃》；在都市圈內部，有《首都圈整備計劃》和《首都圈事業計劃》。《全國國土綜合規劃》側重於長期性、宏觀性和戰略性，是都市圈戰略規劃的指導和依據；《首都圈基本計劃》側重於構想和前瞻，可視為中期規劃；《首都圈整備計劃》是五年計劃，比《首都圈基本計劃》詳細，《首都圈事業計劃》是年度計劃，側重於落實。自上而下，體系完善。

　　3、規劃因時制宜

　　不同時期，都市圈發展面臨的問題不同，規劃的理念和思路以及側重點也有所不同，體現了規劃的因時制宜和與時俱進。綜觀國外都市圈規劃案例發現，在都市圈發展初期，都市圈核心過密與都市圈外圍地區過疏是面臨的主要問題，疏解中心區功能、發展邊緣區新城是主要任務；在都市圈發展的中後期，人口壓力減緩，而核心競爭力的提升與保護歷史文化遺存以及維護良好的生態環境，成了都市圈發展規劃要解決的主要問題。

　　4、規劃因地制宜

　　在都市圈內部，不同地區承擔著不同的功能，也面臨著不同的問題。都市圈戰略規劃要因地制宜，區別對待。這在國外都市圈戰略規劃中都有體現。比如，日本東京都市圈規劃將都市圈域劃分為五大片區，即「東京中心地區」、「近郊地區」、「關東北部地區」、「內陸西部地區」、、和「關東東部地區」，每個片區有不同的發展策略；韓國首爾都市圈規劃將都市圈域最初劃分為五個區，後來合併為三個區，即擁擠限制區、增長管理區和自然保護區，對每個區也有不同的發展策略；巴黎都市圈規劃將大巴黎地區劃分為三種空間，即建成空間（城市空間）、農業空間和自然空間，並提出三種空間相應兼顧，相互協調，共同發展。

　　5、規劃與政策結合

　　規劃的目的是實施，實施要依靠政策；同樣，政策要有依據，政策的依據就是規劃。從國外都市圈戰略規劃的案例來看，規劃與政策需要完美結合。比如，日本東京都市圈規劃方案中，有配套的區域政策、稅收政策和財政政策；韓國首爾都市圈規劃也是如此。

　　6、規劃以人為本

　　規劃和發展的終極目標是以人為本，這在國外都市圈戰略規劃中有很好的體現。比如，日本東京都市圈戰略規劃提出的「工作與居住相平衡的就業結構」、巴黎都市圈規劃提出的「保護自然遺產與文化遺產，取得自然環境與人文環境的平衡」和「預留能促進居民參與社會活動的建設用地」、倫敦都市圈戰略規劃提出的「注重生活質量，為每個人提供平等的發展機會」，紐約都市圈戰略規劃提出的「3E」 （經濟economy、環境environment與公平equality）理念等，都很好地詮釋了「以人為本」的規劃理念。