非常規任務、官員注意力與中國地方議事協調小組治理機制 ——基於A省A市的研究(2002～2012)

作者簡介

劉軍強，中山大學中國公共管理研究中心、政治與公共事務管理學院

謝延會，中山大學政治與公共事務管理學院

議事協調小組是中國治理過程中普遍存在的一種機制。這類議事協調機構既是傳統官僚制在新環境下對非常規任務的反應，又是主政者調配資源、管理注意力的一種方式，體現的是效率邏輯和合法性邏輯。在對A省A市14位小組工作人員深度訪談和對319個議事協調小組全樣本普查的基礎上，本文對中國地方議事協調機構的類型、設立動機、運作過程和後果進行了系統的實證分析，分析了中國地方議事協調小組機制的生成邏輯、採納邏輯和運作邏輯。研究發現，我國的地方議事協調機構大致可以分為兩類：自主設置型和被動設置型。議事協調機構可以有效調配權責資源、發揮「集中力量辦大事」的優勢，但是也存在行動者範圍擴大化的問題，導致參與者精力分散、疲於應付。這也是議事協調機構不斷廢立循環的原因。

一、研究的緣起

　　 從1949年以來，在我國的中央和地方政府組織體系中，以「領導小組」等形式存在的機構十分普遍。一旦遇到重大、複雜且涉及多地區、多部門的問題，決策者就成立議事協調機構。不僅黨政機關，甚至一些國有企業也有類似設置，有的地區甚至達到每辦一件較大的事就成立一個協調小組的程度。各種類型的小組因何成立?如何運作?最終這些機構又走向何方?儘管學界對議事協調小組已有諸多研究並打下了良好基礎，但是目前的研究以理論探討和規範性研究為主，尚缺少以實際政治過程為基礎的實證分析，對現實世界中小組為何設立、如何運作、後果如何等問題，我們尚缺少系統的經驗證據。

　　 政府在不斷設立各種議事協調機構的同時，又在不斷地削減、壓縮這類機構，這種相互矛盾的舉動暗含著什麼樣的邏輯?從理論上講，官僚制通過不斷演化，發展出諸多職能部門和機構，為何還設立大量的議事協調機構來處理事務?上述問題的回答具有重要的政策意義和理論意義。首先，要推進國家治理體系現代化，我們有必要對目前的治理模式進行挖掘整理。目前學界已經對地方試點、群眾動員、工作組模式等在治理實踐中的作用展開了系統的總結和分析。只有聚焦於具體的治理機制，並立足於紮實的田野證據，我們方能有力地推進治理體系的研究和現實治理能力的提升。議事協調小組是中國政治中的一個較有特色的治理機制，其生成機理、運作過程與後果還需要我們進行深入分析與總結。其次，對議事協調機構的研究可以與官僚制理論形成對話，進一步豐富公共行政組織理論。官僚制帶來了現代大型組織應對繁雜治理任務所期望的效率與從容。伴隨政治經濟和社會轉型，政府面臨重大、緊急、多變的公共事務，彈性化組織可與官僚制相互補益。通過研究小組治理機制，我們可以反思、評估官僚制治理模式在複雜環境下的變異與進化，探討不同治理模式的局限與彈性。

　　 本文通過對A省A市的個案研究勾畫議事協調小組在地方政府運作中的現實圖景。受限於調研可及性，我們無法將中央層面的議事協調小組納入觀察範圍，但基於地方治理實踐的觀察仍然可以為議事協調機構的產生、運行及其最終結果提供分析思路。考慮到問題的複雜性，本研究採取混合研究設計。混合研究方法綜合定性與定量方法，可以取長補短。通過理論思考、對資料進行三角交叉檢視和對政治現象進行有厚度的描述，研究者可以為問題提供值得信賴的解釋。

　　 具體而言，本研究採用訪談、參與式觀察、檔案分析、問卷調查方法進行資料收集。首先，作者圍繞提綱訪談了14人，涵蓋A市黨委、政府序列多個部門。這些訪談對象大多負責過議事協調機構辦公室具體工作，掌握情況比較全面。其次，作者之一曾長期負責議事協調機構成立、撤銷、清理的審核工作，對研究對象做過大量細緻的觀察，對訪談信息和文獻檔案的客觀性、全面性有較強的甄別、遴選能力。再次，作者系統搜集了A省A市議事協調機構成立、撤銷、清理的資料，包括相關的法律、法規與政策文件，相關議事協調機構的成立請示、領導講話、工作報告、會議紀要等。最後，我們對A市319個議事協調機構進行了普查式問卷調查，收集了議事協調機構設立、運作的第一手資料，以描繪議事協調機構運作的細節並探索其運作成效的關聯機制。

二、理論視野中的議事協調機構

　　 議事協調機構是一種跨組織合作的制度設計，其實質是官僚組織對環境做出的一種反應。它既根源於官僚制本身的缺陷，又根源於日益複雜的現實環境和制度環境。下文將從對話官僚制理論入手，聚焦議事協調機構產生的邏輯。

　　 (一)理性官僚制與環境匹配性：議事協調機構產生的根源

　　 現代政府各級組織廣泛採用理性官僚制模式。馬克斯·韋伯在對資本主義國家的現代化進程進行思考的基礎上，歸納出理想官僚制的模型。理性官僚制的典型特徵是「理性規則」，理性規則主要體現在三方面：專業化、層級節制和制度剛性。理性官僚組織形式明確了各個部門的職責邊界，各部門按部就班如同精密儀器，共同實現高效運作，其運作過程所遵循的是效率機制。效率依賴於組織過程的穩定、紀律、程序和可預測性。

　　 然而，當前政府面臨的是一個事務複雜、利益多元、充滿不確定性因素的組織環境：「動蕩不安和相互連通是大多數公共組織環境的共同特點。」政府治理的任務特徵，日益表現出「非常規」的特點：不確定性、非經常性、跨部門性、任務重大性。面對非常規任務環境，理性官僚制不可避免地存在一定的不完備性和治理困境：

　　 首先，組織設計與執行的有限理性。官僚制組織是人為設計的產物，試圖解決所有可預見的問題，並儘可能予以制度化。但官僚制組織的設計者和行政事務的決策者的認識都是有局限性的，不可能預見到所有問題並相應提出處理辦法。西蒙的「有限理性」理論指出，個體行為要達到高度理性是不可能的。由於需要尋求的決策選擇項和需要評估的信息數量很大，即使接近客觀理性都很難達到。

　　 其次，反功能的存在。隨著社會複雜程度的加深，官僚制組織應對的事務日益交錯，為了進一步維持其理性效率的光環，需要進一步細分部門，進一步明確組織邊界，因此官僚制內部職能部門分工的溝壑越來越深。嚴格、刻板的規章制度進一步圈定了組織成員既定的工作程序與範圍，官僚制組織的反功能特性逐漸顯現出來：一是一旦發生偶然事件，既定條件改變，習慣於墨守成規的行政人員便會反應遲鈍，莫頓將其界定為「訓練有素的無能」。二是官僚制組織對規則和規範運用的過分剛性，會導致組織無力回應外界發生的變化和組織的成長，無力滿足完成基本任務的需求。三是隨著不可預測的問題的不斷產生，對付這些問題的新組織會被不斷創造出來，官僚組織不斷膨脹，出現梅耶及其同事提出的「問題—組織—問題—更多組織」的循環。四是出現目標和手段的本末倒置，行政人員行動重點將從「組織機構的奮鬥目標轉化為行為規範的具體細節，本來只當作手段的服從規章轉化成了最終目的」。

　　 (二)議事協調機構產生的效率機制和合法性機制

　　 組織制度和組織行為並非簡單為效率所驅使，技術環境和制度環境都可作用於組織。組織的制度環境還要求組織服從合法性邏輯，採用那些「廣為接受」的組織形式和做法，而不管這些形式和做法是否能夠促進組織內部運作的效率。在這一背景下，組織出現趨同化現象。技術環境和制度環境對組織的要求常常是不一致的：技術環境要求效率，制度環境常常要求組織耗費資源去滿足合法性。效率機制和合法性機制交相影響著組織。

　　 圖1 環境與組織的邏輯對應圖

　　 1.效率機制。科斯的「交易費用」概念提供了一個解釋組織設立的獨特視角，即尋求交易費用的降低。組織降低了交易過程中的信息搜尋、談判、溝通和監督等成本，促使交易更為順利。這一視角解釋了組織發生和演進的基本邏輯，即新的不同類別的組織，總是在尋求降低成本和謀求效率提升中產生。基於對組織的這一認識，經濟學制度理論背後實際上暗含組織產生的機制是「效率機制」。

　　 議事協調機構的成立明顯符合效率機制的邏輯。一方面，議事協調機構既不增加現有常設機構的存量，又使官僚組織具有對外部環境的適應性和靈活性，並緩解專業分工和層級節制的反功能；另一方面，它儘可能減少了部門間的協調成本，建立了上下、平級部門間的聯繫機制，打通了部門間的信息傳遞渠道和環節。這種治理機制在工具理性層面上，主要圍繞「協調」和「整合」兩方面內容展開運作：通過制度化的「跨界合作」機制，構建一個統一協調、互為呼應、整體運行的政府組織體系。

　　 2.合法性機制。學術界對組織的合法性機制的理解，主要包括組織形式及其趨同性的合法性、組織內部權力權威的合法性。議事協調機構的合法性機制分為兩個方面：

　　 首先是組織形式和存在價值的合法性。制度理論提出，為力求生存，組織都要建構自己的合法性，必須使用與制度環境相適應的結構、程序和戰略。有研究發現，跨部門合作明顯有三個必不可少的合法性層次：(1)能吸引內外部支持和資源，具有組織形式上的合法性；(2)能被局內人和局外人都認可，具有獨立實體上的合法性；(3)能在成員間進行信任交換。這三層合法性，議事協調機構都具備。就前兩個層次而言，議事協調機構立足於而不是摒棄現行的各級政府官僚制組織架構，代表政府現行體系特徵，自然繼承了官僚制與生俱來的合法性。第三個層面的合法性源於議事協調機構權威的合法性，因為它將部門間的協調工作訴諸於上層領導，確保協調的權威性和利益的超脫性，以此獲取更強的認可權和委任權，並可以增強部門間合作的信任感。

　　 其次是治理方式趨同性上的合法性。有學者在探索組織趨同性淵源的過程中，認為有三種機制導致並促進了組織形式、組織行為的趨同性：強迫性機制、模仿機制和社會規範機制，並將三者視為組織趨同的動力，即廣義的合法性機制。其中前者基於正式制度安排，而後兩者則基於非正式約束。議事協調機構已廣泛被各級政府和民眾所認可，並作為一種治理文化滲透到各級政府治理實踐中。

　　 綜上所述，議事協調機構的產生歸因於兩個邏輯：效率機制和合法性機制。據此，議事協調機構從理論上分為兩類：一類是基於效率機制需要產生的，一類是基於合法性機制考慮產生的。這些結論構成了本研究接下來探討議事協調機構類型和運作機理的理論基礎。

三、A市議事協調機構的現實類型與組織結構

　　 (一)現實類型

　　 根據A市的實證材料，地方政府的議事協調機構主要有兩類：一類有上級對應機構，另一類無上級對應機構。在A市2002～2012年間成立的319個議事協調機構中，與中央對應成立(中央要求或參照中央成立)的機構有48個，與省對應成立的有142個，與中央和省都對應成立的有48個，也就是說，有上級對應機構的一類佔到了70％以上，中央、省均沒有但市特有的議事協調機構相對來說較少。

　　 這一點得到了A市政府辦公廳Y處長的證實，他負責審核議事協調機構工作已有十餘年：

　　 成立議事協調機構一般有以下幾種原因：一是上面有要求，(市級)職能部門就報送給市委市政府，說上級有某某規定，要求成立；二是市領導對某一方面工作很重視，認為需要加強領導和組織協調，就會要求成立某某機構。其中還有就是職能部門覺得這個事涉及很多部門，事情重大，就會向分管領導提出成立機構。現在更多的是上級要求成立，很多上級的工作考核，其中一項指標就是看你有沒有成立領導機構，沒有的話就扣分。

　　 無論是對應上級成立，還是本級政府根據工作需要自行設置，議事協調機構的發起設立最終取決於地方政府及其官員的主觀意願，即「能動性」。根據「能動性」，議事協調機構從總體上可分為兩種類別：第一類是被動設置型，遵循合法性邏輯，即按照上級政府要求被動設立；第二類是自主設置型，遵循效率邏輯，根據本級政府工作需要而自主設立。

　　 1.被動設立型。被動設立的議事協調機構一般都依據較為明確的文件規定，如節能減排及低碳經濟發展工作領導小組，國家和省均成立了相應機構，並將下級政府是否成立協調機構作為考核、考評的一項內容。被動設置型議事協調機構分為兩類：一類是不切合地方政府官員注意力的事項，另一類是切合地方政府官員注意力的事項。很明顯，地方官員對切合其注意力的事項和機構會投入更多的精力。

　　 2.自主設立型。本級地方政府自主設立的議事協調機構，往往因本地重大工程或應對突發事件之需而成立，均得到地方官員的重點關注。從具體的設置邏輯來看，可以分為兩類：

　　 第一類是依據本地工作需要而設，上級政府沒有類似機構可參照。例如A市新型城市化發展領導小組，源於前任市委書記在其任內首次黨代會報告中提出的「新型城市化戰略」。此外，在處理本地緊急突發事件時，議事協調機構很容易被當作一個選項：

　　 如遇非典等緊急突發事件以及需要短時間內集中力量辦的大事，成立議事協調機構的速度會加快。如最近的登革熱，本來有個聯席會議負責，由一個副市長擔任召集人，因為登革熱發展得比較快，形勢嚴峻，多個省領導多次來視察督促。為了表示重視，(A市)召開了一個市長牽頭會議，會上明確成立一個指揮部，市長做總指揮，其他副市長都做副指揮，把這個機關升級了，把處理登革熱疫情作為壓倒一切的任務來抓，工作人員都很忙，一周來疫情開始得到全面控制。

　　 第二類是為處理本地工作需要，參照上級、外地類似做法或社會共享觀念自發成立。上級並沒有對地方政府成立該類機構作硬性要求，地方政府只是借鑒上級或外地處理類似問題的通行做法(如老齡工作委員會)。

　　 綜上所述，被動設置型議事協調機構，主要體現地方政府與官員迫於外在壓力和上級要求而被動採用的必選組織形式，體現的是合法性機制。自主設置型議事協調機構，反映了地方政府與官員對議事協調機構設置有明確需求，是政府的一種自選組織形式，主要體現的是效率機制。這兩種議事協調機構類別的劃分，既涵蓋了實踐中的議事協調機構類型，也有助於對議事協調機構進行深入的比較研究。

　　 (二)組織結構

　　 議事協調機構的設立，首要問題是決定將哪些行動者納入到組織機構範圍內，這是組織設計的前提。現實中存在行動者範圍擴大化的問題，導致領導和成員精力分散、疲於應付。

　　 按照慣例，牽頭職能部門(作為「織網者」)負責擬定議事協調機構的組織架構，提出成員單位和成員的構成。一般來說，組織架構要符合歸口管理、副職負責制的管理體制，包括組長、副組長、成員、辦公室(見圖2)。

　　 圖2 中國地方議事協調機構組織結構圖

　　 議事協調機構通常要藉助市委、市政府等更高級別的權威，將原本處於平行位置的各個成員部門粘合緊密，從而完成「結網」工作。牽頭職能部門在擬定好議事協調機構成立文件後，一般會報送市委、市政府審定。市委辦公室、市政府辦公室審定並送市領導批准後，則以黨委和政府名義的正式下發紅頭文件，或以市編辦、本單位的名義正式下發紅頭文件，從組織形式上建構起合法性(見表1)。歷經這一程序之後，「捆綁」工作才算正式完成。紅頭文件賦予了各成員單位在該項專門工作中的職責和義務，因此參與各部門服從議事協調機構的指揮就有了根據。

　　 議事協調機構確定成員後，一般同時要求成員單位安排一名聯絡員，負責做好成員單位與議事協調機構辦公室的聯繫和溝通工作。聯絡員可代表本單位參加議事協調機構活動，領受工作任務。聯絡員通常由成員單位具體經辦部門工作人員擔任。在議事協調機構的網路中，根據組織框架構成以及與任務內容的相關性，行動者可以進一步分為核心層、輔助層、邊緣層。其中，核心層包括組長、副組長、辦公室，輔助層包括與任務緊密相關的分管市領導、成員和聯絡員，邊緣層包括與任務聯繫不太緊密、可參加也可不參加的市領導、成員和聯絡員。這些成員在機構運作過程中扮演著不同的作用。

四、A市議事協調機構的運作機理

　　 議事協調機構要想運作起來，需要召集人和「織網」者(牽頭職能部門)採取一系列行動。具體過程包括：找到行動者並組織動員、明確目標、決策協調、跟辦落實。通過對A市議事協調小組運作鏈條的梳理，我們可以透視中國地方議事協調小組的運作詳情。

　　 (一)「結網」：找到行動者並把行動者組織起來

　　 1.找到行動者。議事協調機構的成員都是跨部門合作的行動者，召集人和「織網」者要合理地將其識別出來並有效組織起來。牽頭職能部門(「織網」者)確定成員構成，主要依據有：

　　 一是參照上級或其他地方的做法。這樣可以減少上級和成員單位的質疑。如果被列入成員的單位或個人有質疑，牽頭部門可以「上級或外地也是這麼做的」來應付。這是組織合法性機制的一個具體體現。

　　 二是考慮與當前工作的相關度。成員單位的構成要充分考慮開展工作的實際需要，盡量做到工作任務的覆蓋面和行政資源需求相匹配。

　　 三是宜多不宜少、寧多勿缺，一般涉及的職能部門悉數納入，寧肯擴大化，也不能縮小範圍。這通常為議事協調機構的泛化與膨脹埋下了誘因：

　　 我們在確定領導小組成員單位時，一般是根據經驗來確定，有一定的主觀性。所以，有可能納入的成員單位在實際工作中並沒有產生作用。但是這個一般都是在最大範圍上考慮，不能遺漏，遺漏再補比較麻煩。如果多加了，不分配任務給它就是，多加了並沒什麼大問題。

　　 可見，議事協調機構的行動者的選擇有很強的主觀性，取決於設計機構的主觀判斷，主要是一種事前對任務涉及範圍、事態發展趨勢的估測；行動者的多少並沒有量化的規定，審核把關也不是很嚴格。A市政府辦公廳多年來負責審核議事協調機構成立的工作人員W處長持相同看法：

　　 成員單位的構成一般靠拍腦袋產生，凡是跟工作靠邊的都盡量納入，而不是完全考慮實際工作需要。

　　 任務牽頭部門盡量擴大成員單位範圍，除了對任務不確定性過分估計的主觀因素外，主要目的是趁機實現自身利益最大化，「徵用」其他部門的公共行政資源，藉此實現「任務發包」和「責任捆綁外化」。此前由一家單位負責的具體事項，現在為多部門負責，一定程度上減輕了主要職能部門的風險，為開脫責任提供了更多借口。禽流感領導小組和治安視頻監控領導小組工作人員直言不諱地說：

　　 在沒有成立議事協調機構時，如果因為財政資金不到位而使得該項工作遲滯，承擔具體責任的是市信息中心。因為不管何種原因造成該項工作遲緩不前，總可歸結到市信息中心推進該項工作的細節問題。但是，議事協調機構成立之後，雖然市信息中心牽頭各項具體事宜，但作為成員的各個職能部門責任分擔已經大體相當。再有具體事務的擱置，責任單位必然難辭其咎。

　　 因此，作為一個完成專門工作任務的機制，議事協調機構將各個職能部門聯合成為一個「政策共同體」，共同承擔了該項工作推進的職責與風險。基於這樣的共擔機制，政策共同體顯然會減少政策推進過程中各部門的摩擦，從而達到「休戚與共，協同並進」的效果。但被納入的成員單位實際並沒有主動加入的意願，因為被納入議事協調機構意味著責任加重，工作量也會加大，但並不一定帶來部門自身和官員本人績效的改善。

　　 2.調配權責資源。議事協調機構的運作過程實際上就是把領導權威和成員單位的權責資源(包括權力、權威、行政資源等)整合利用的過程。具體來說，議事協調機構的權責資源來源有三種：第一，加入議事協調機構擔任組長、副組長的市領導，其領導職位本身的權力和權威自然地被引入議事協調機構，並形成議事協調機構可資藉助的正式權力；第二，沒有加入議事協調機構的地方政府首長，通過簽發同意成立議事協調機構的正式文件，變相授權給副職領導，使其全權負責處理對應的非常規任務，因此副職領導和議事協調機構可以支配和指揮全市的行政資源來行動；第三，成員單位的加入，意味著成員單位將本部門的一部分權力資源轉移、讓渡給議事協調機構支配。這些行動者的資源構成了議事協調機構權力運行的基礎，也是其實現任務目標的根本。

　　 議事協調機構的組織結構和任務特徵，決定了其整合利用資源具有「臨時合體」的屬性。因為議事協調機構事務常常與某一職能部門關係緊密，其人、財、物等權責資源必然會以該職能部門為主，但同時適當「徵用」成員單位的權責資源(表2)。

　　 從實際情況看，A市議事協調機構的工作經費主要有三種來源：列入牽頭部門年度預算的經費、臨時向財政部門申請的專項工作經費，或報請市領導從其他途徑協調解決(見表3)。

　　 表3中，第一、二類來源非常類似，都納入牽頭部門工作經費中統籌列支。有些不熟悉機關運作的人，常常以為議事協調機構有工作經費且機構是臨時性的，如監管不到位，可能會帶來公款腐敗等問題。從現實情況看，即使存在經費腐敗問題，議事協調機構也不是問題的主要原因，而主要取決於地方政府或行政單位自身財經制度是否健全，是整個地方政治生態或官員的問題，與議事協調機構的存在沒有必然聯繫。

　　 (二)動員：議事主題與合作目標

　　 組織動員是議事協調機構設立後第一次會議的首要議題。就議事協調機構而言，組織動員的目的是：領導者利用自身權威，在官僚組織體系內消除角色定位的模糊性和決策目標的離散性，達成合作共識，建構彼此間的信任並貫徹領導層的決策部署。議事協調機構開會的議題通常包括明確工作要求、協調意見分歧、統一思想認識等。如表4所示，議事協調機構開會時最為重要的議題就是「明確工作要求」，「統一思想認識」位列第二。

　　 根據訪談資料，議事協調機構組織動員會議的召開，也是促使跨部門工作開展的合法性依據。在組織動員會議召開之前，一些需要跨部門處理的工作可能存在推進障礙。但是會議的召開，標誌著相關職能部門已經被納入到一個「專項行動領導小組」，成為「行動共同體」：

　　 以前，由於我們這個部門跟建委以及其他相關職能部門都是平行機構，我沒有權力去要求其他部門為我們做什麼。因此，有些工作光靠我們一個部門是推不動的。現在如果他們不配合我們，我們反映上去的話，領導小組的組長會責成他、批評他、糾正他或者監督他。有了這樣一個領導小組，橫向溝通就比較順暢了。大家一起去開會，按照各自職能分工，照分工去做就完了，工作效率就提高了。

　　 (三)如何協作：議事協調小組的協調功能

　　 議事協調機構的核心功能是管控分歧和矛盾，進而做出決策部署：一方面是對工作任務推進方向作原則性安排與宏觀策劃；另一方面對工作相關事項進行信息加工、真偽判別，並由領導者對具體工作方向、步驟進行決策部署。對專項工作任務實施中所遇到的決策問題，議事協調機構均採用「就近原則」和階梯上升方式：議事協調機構成員單位能決策解決的事項由成員單位解決；如果成員單位無法決定，上報議事協調機構辦公室協調解決；如果仍然無法決定的事項，則由辦公室上報議事協調機構決定。換言之，議事協調機構所議之事，應當是相關部門基於傳統分工難以單獨決策之事。這些事情需要藉助高級領導者的權威來協調部門間的利益關係，並直接對專項事務進行決策。

　　 從2003年的「非典」應對工作中，我們可以審視議事協調機構的決策部署功能。相應工作實際上是完全可以通過衛生局的正常工作程序，以發文的形式通知各相關單位開展該項工作。只是採用這種常規的運行方式，需要的時間相對較長，通過議事協調機構來直接進行決策部署，則更為快捷。

　　 議事協調機構的職能定位在於對專項任務進行協調。協調形式包含開會、印發文件、督導等，藉此實現組織、部署、考核的職能(見表5)。辦公室負責具體籌劃活動、協調和執行落實。

　　 會議是議事協調小組最為主要的協調形式。會議對於決策、協調具有極為重要的作用。市領導秘書Y先生描述了議事協調機構的會議過程：

　　 領導小組開會前，辦公室都有個報告請示，說明會議議程、存在哪些問題以及下一步的計劃。對存在問題，市領導會直接點名，明確指出責任單位，說得都很明確，防止扯皮。不要模稜兩可，責任不清。這一點非常好。開完會就形成會議紀要、通知，發給各相關單位去執行、整改。

　　 常規部門的會議加上層出不窮的協調會議，造成了政府組織中的「文山會海」。

　　 (四)政策落地：議事協調小組的督辦功能

　　 雖然議事協調機構是「虛體」與「實體」的複合組織形式，但作為實體的議事協調機構辦公室承載了更多的督辦功能，特別是「跟辦」和對完成情況進行考核。

　　 首先是「跟辦」功能。議事協調機構是「協調機構」，而其辦公室是具體的「辦事機構」，負責維持領導機構的日常工作事務。正是基於辦事機構的常規運轉，使得作為「虛體」存在的領導機構意志得以貫徹到相關工作部門：

　　 我們只負責把工作安排下去，但是工作量各個單位可以自己定，憑自己的職能和自覺性去做。那會出現積極性不高、完成效果不好的情況。我們就由辦公室來協調。採取「催辦」的手段。

　　 通過「跟辦」與「催辦」，議事協調機構可以將會議、協調的結果落實為現實的政策動作，以完成其使命。

　　 其次是「考核」職能。專項工作任務的推進，一方面取決於議事協調機構的政治權威性，另一方面則取決於專項任務的分配與考核。議事協調機構通過政治權威推進工作部署，並通過專項考核促成工作績效。這是議事協調機構能夠承擔常規官僚組織難以實現的目標的重要基礎。從實踐層面看，議事協調機構大多明確規定，其辦公室負責對各成員單位具體考核的實施。對成員單位的考核辦法一般包括：召開會議聽取各成員單位彙報；成員單位進行年終書面報告；組長到成員單位了解工作情況並對成員單位履行職責任務情況進行通報。

　　 總之，通過對實踐中A市議事協調機構的運作邏輯及其制度環境進行分析可以發現，作為一種組織運行的機制，議事協調機構與常設職能機構各自發揮著相應的功能作用。在常規職能機構運行的前提下，政府官僚制組織面臨來自非常規任務挑戰時，議事協調機構作為一種靈活的組織機制，應對功能可得到發揮。常規職能機構與議事協調機構提供的兩種具體公共事務的治理機制是相互補充的。

五、泛化的注意力分配與A市議事協調機構命運

　　 在層級管理、政績考核的大背景下，設立議事協調機構成為一個趨同性現象。但這些機構運行千差萬別，它們對於分配注意力、溝通協調的作用也不盡一致。這也是某些地方議事協調機構建了又撤、撤了又建的原因所在。

　　 (一)成員泛化後的注意力分配

　　 根據我們的問卷調查結果，A市議事協調機構成員單位大多在10個以上。據此推斷，從2002至2012年存續的319個議事協調機構，共需要3000多個成員單位，平均每個部門都至少擔任五個機構的成員。擔任議事協調機構的成員，意味著要參加它們的會議、閱讀文件、執行政策、進行調研等，職能部門及其成員的注意力受到極大幹擾。市領導兼任的職務數量更加驚人。據統計，2012年A市清理議事協調機構時，市委書記兼任18個機構的組長、18個機構的成員，市長兼任42個機構的組長、55個機構的成員。市政府2014年7月清理議事協調機構後，市長兼任職務的議事協調機構還有24個，常務副市長兼任的有23個，其他副市長兼任的從12個到20個不等。為此，2014年A市政府專門明確，以後申請成立議事協調機構，成員單位原則上10個左右，最多不超過20個。

　　 由於成員單位的泛化，A市領導和職能部門對各類議事協調機構的會議應接不暇，分身乏術。從實際需要來看，議事協調機構中不宜安排太多的市領導擔任組長、副組長。擔任組長、副組長的領導級別也不是越高越好，否則除了佔用市領導宏觀管理的精力外，在工作效率上還可能帶來事與願違的效果。市領導如果日程過滿，參加議事協調機構活動時的選擇，就取決於領導的注意力所在、牽頭部門的活動能力以及牽頭部門與市領導的私人關係。可見，本來用以分配官員注意力的議事協調機構，反而會導致他們注意力被進一步切割分散，造成始料未及的結果。正是由於市領導分管的工作很多，精力有限，他們對不同的議事協調機構會差別對待，而且，市政府辦公廳L處長反映，市領導不可避免地面臨趕會的情況：

　　 市長任組長的，太忙就會委託副市長來開領導小組會，副市長任組長的，太忙就會委託副秘書長來開這個會。如市長、副市長認為這個會很重要，但很忙，就會往後面排期，導致工作效率就會差一點。有時候，職能部門也會等不及，主動找市領導公關，希望他儘早優先安排。還有一種，市領導為提高工作效率，有時候會把幾個會放在一個時間段集中開，一個開完馬上開下一個，不過這對領導的精力、思維敏捷程度是個考驗。

　　 諸多的會議對成員單位也是負擔。如果時間衝突，有的成員單位不得不找不同的人頂會，但這會冒犯領導，在乎的市領導會明確表示不滿，認為是成員單位不重視這項工作、不尊重自己，有的市領導則對成員單位表示理解。市政府辦公廳W處長經常跟著市領導參加協調會議，介紹了一個案例：

　　 一個比較強勢的副市長召集某個領導小組開會時，發現會場台卡寫著某區區長的名字，結果一看，是個不認識的工作人員坐在那裡，就很生氣，當場批評參會單位弄虛作假、糊弄應付。

　　 解決成員泛化、成員注意力分散的問題，歸根到底要減少議事協調機構的數量，充分發揮職能部門的作用，盡量減少對市領導和議事協調機構的依賴。所以，對於議事協調機構的存續，市領導、成員單位與牽頭職能部門的態度存在很大差別：被牽頭部門利用來推動工作的市領導、成員單位，對不屬於自己注意力關注的議事協調機構，希望盡量撤銷，儘可能不擔任成員或推由其他領導擔任；而牽頭部門則希望保留它們極力倡導的議事協調機構。負責清理工作的部門(一般是市委辦公廳、市政府辦公廳或市編辦)夾在兩者之間，常常需要再三權衡，但一般以級別較高的市領導的意見為準來處理。

　　 市領導則傾向於實現議事協調機構規模和數量的最小化，原因在於：一方面由於分管很多工作，精力有限，對非重點的工作有選擇地予以清理，以便「集中力量辦大事」；另一方面，他們也試圖讓職能部門擺脫對領導權威的過度依賴，降低相關部門的捆綁壓力。A市政府辦公廳L處長認為：

　　 議事協調機構太多了，把市領導和職能部門都放進來反而最終弱化了職能部門的作用。有的市領導掛六七十個機構的組長、副組長，很難有精力去應付。有的部門，特別像管人財物的部門，幾乎每個機構都拉它當成員，開會很多，應接不暇。政府要建立一種長效機制，牽頭部門要主動協調，這個部門的處級幹部跟相關部門的處級幹部協調，協調不下來再請部門副職或正職來協調，這樣每個層級都盡到他的責任了，可能需要市領導協調的事情就少了。有時候經辦部門的科級幹部跟另一個部門的科級幹部協調不行，就把問題提交給市領導來解決，這種情況還是比較多的。

　　 而牽頭部門意圖實現議事協調機構規模和數量最大化的目的在於：一是想借力領導權威，推動工作進展；二是想拉其他部門為自己服務，實現責任外化和捆綁，減輕自身的壓力和風險；三是想藉此增加與領導權威的接觸機會和政績表現渠道，增進與上層領導的「私人感情」，撈取部門首長向上晉陞的砝碼。市委辦公廳X同志反映：

　　 有的牽頭部門成立機構積極，但撤銷不積極，即使事情結束了或基本沒有什麼事。就是考慮萬一有事，就可以拉領導出面來擺平。

　　 這一點，從我們的調查問卷結果中也得到進一步證實。議事協調機構的撤銷基本都是被動的，主要通過集中清理、市領導提出、發文明確存續時間的方式予以撤銷(表6)。

　　 (二)議事協調機構的「生命」周期

　　 議事協調機構的設立均有較為明確的原因，並且各級政府會依據設置原因、必要性、任務完成程度進行不定期清理，決定其去留。國務院從1988年起，每五年換屆後都會對現存的議事協調機構進行清理，根據工作需要，分別予以保留、撤銷和合併。各地方政府換屆或主要領導職務調整時，也參照此做法辦理。從我們的問卷統計數據來看，保留並仍在運作的議事協調機構占絕大多數(見表7)。

　　 總起來看，地方議事協調機構的最終命運分為三種：

　　 1.常設化。一些地方議事協調機構在長期運行過程中，逐漸在人事、資源、財務等領域形成自有部門的利益核心。在組織的倡導者及其發起者推動中，伴隨組織成員的不斷參與和強化，部分組織機構及其成員也會不斷尋求長期存在的合理性。對於有些機構而言，任務的長期性弱化了議事協調機構本身的「臨時性」特點，而將議事協調機構逐漸固化和穩定下來，成為常設化的常規職能部門。議事協調機構的常設化違背了其作為一種臨時工作機構而存在的意義。機構常設化意味著要通過給予相應的人力、物力和財力保障其運轉，公共財政需要通過一般預算經費負擔其運行成本。此外，議事協調機構本身的工作事務通常會有一個核心職能部門主導，臨時機構常設後會與相應常設部門出現職責同構，這實際是機構膨脹的另一表現形式。

　　 2.暫時保留。中央到地方明確規定或要求保留的議事協調機構一般可以保留。2012年，A市清理政府系統議事協調機構時，有91個機構被保留。其中，根據中央、省級、市級政府規定保留的分別為：27.5％、48.4％和24.2％。保留也有不同形式，91個被保留的單位中，直接保留的有74個，佔比81.3％；改為聯席會議的有12個，佔比13.2％；整合新設立的有5個，佔比5.5％。

　　 3.撤銷和合併。一般而言，各地清理議事協調機構時規定，工作性質類似或者任務相近的議事協調機構，要予以合併。以下情況則予以撤銷：中央、省已撤銷或改為部門聯席會議的；設立依據不明確或不充分的；工作任務已完成，沒有存在必要的；設立後未實際發揮作用的。2012年A市市政府清理議事協調機構時，有112個被撤銷。其中，直接撤銷的有76個，佔比67.9％；職能併入其他機構的有31個，佔比27.7％；保留名義，不納入市直議事協調機構管理的有5個，佔比4.5％(見表8)。

　　 到2014年清理議事協調機構時，A市各承辦單位共上報議事協調機構194個。清理後，除保留和新設的79個議事協調機構外，有64個議事協調機構合併後變為14個，撤銷或不納入市政府系統議事協調機構管理的議事協調機構28個。對中央和省要求必須保留，但協調事項較少和單一的議事協調機構，以加掛牌子方式予以保留，但不納入議事協調機構管理。但是，從機構生命周期來看，這一輪清理的結束很可能是下一輪擴張的開始。

六、討論

　　 本文圍繞三個問題展開：議事協調機構因何產生(生成邏輯)?為何在地方政府廣為擴散(採納邏輯)?這類機構如何運作(運作邏輯)?文章通過環境—組織—行動者三個維度和生成—吸納—運作三個環節來分析小組治理機制。中國政府治理實際由兩個層面的內容組成：常規職能部門治理維持著政府的日常工作事務，而議事協調機構促成專項工作事務的快速推進。「一慢一快」，「一個循規蹈矩，一個特事特辦」，共同構成了國家治理的互補節奏。本研究以訪談和問卷調查為基礎，描繪了議事協調機構的類型學與結構以及運行鏈條和功能發揮，並探討了此類機構泛濫帶來的注意力失焦問題。上述研究有助於我們回答小組為何被撤了又建、建了又撤的問題。

　　 雖然大部分議事協調機構是為臨時性、重大緊急的非常規任務而設立，但是仍然存在大量常設的、擔著長期性任務的領導小組。因此，我們需要更全面地理解小組在治理實踐中的重要性。除此之外，本研究可能存在以下局限性：一是研究對象A市行政生態規範化程度高，研究所獲得的結論可能難以推論到全國其他地方，尤其是一些經濟欠發達、依法行政程度不高的地區。二是受資料獲取途徑、研究重點的限制，我們對議事協調機構運作中更為微觀的細節沒有深入探析，如不同行動者的策略、其他行動者相應的應對藝術以及具體議事協調的細節等。不過，這為將來的研究留下了空間。三是部分議事協調機構都已經撤銷，訪談對象和填寫調查問卷的人員提供的信息可能存在遺漏或遺忘的問題。總之，經歷了數十年的實踐，「小組治國」機制積累了豐富的實踐素材，只有紮根於這些豐厚的治理實踐，我們才能對其進行全面的總結、深刻的反思和科學的改進。

原文出處：《政治學研究》 2015年第84-97頁

本期編輯：林健