【思索每周讀】胡安?林茨：總統制的危機（節選）

總統制的危機

胡安·林茨 著 羅湘衡 譯

【引言】胡安·林茨（Juan José Linz）（1926— ），德國-西班牙裔美國人，耶魯大學政治學與社會科學斯特林講座教授，因其對威權主義與極權主義、政黨與精英、民主制的崩潰以及向民主制的轉化等研究領域所做出的貢獻而廣為人知。1987年林茨被授予西班牙社會科學領域的阿斯圖里亞斯王子獎。本文以其於1989年5月在喬治敦大學拉丁美洲研究計劃組織以及在華盛頓舉行的學術會議上發表的論文為基礎。

隨著全球越來越多的國家轉向民主制，對於可供選擇的憲政形式和制度安排的探討興趣業已超越學術圈的範疇。在智利、韓國、巴西、土耳其和阿根廷等各不相同的國家中，決策者和憲法專家激烈地爭論著不同類型的民主政體所具有的優點。某些國家，例如斯里蘭卡已經從議會制政府轉向總統制憲政。另一方面，拉丁美洲國家尤其深受20世紀70年代西班牙從威權主義政治向民主政體的成功轉型的影響，而相關國家所選擇的議會制政府體制極大地促進了這一轉型。

　　相比之下，美國是唯一保持長期憲政延續性的總統制民主國家。而芬蘭和法國的憲政框架屬於混合型，而非真正的總統制系統；在法蘭西第五共和國，依舊不存在陪審團制度。除美國外，智利是唯一得以在一個半世紀中維繫總統制政府模式下的憲政延續性相對穩定的國家，但是智利的民主政體於20世紀70年代垮台。

　　議會制政體當然也是不穩定的，特別當處於嚴重的種族衝突的境況下，正如近期非洲歷史所證明的那樣。同時印度和某些加勒比海沿岸的英語國家的經驗顯示：甚至在高度分裂的社會中，周期性的議會危機並不必然轉化為全面的政體危機，同時對總理和內閣的罷免並不意味著民主的終結。

　　本文的重點是議會制民主體制在歷史上的更加出色的表現並不是偶然的。對議會制和總統制的仔細比較會得出結論認為：總而言之，前者較之後者更有益於穩定的民主制度。這一結論尤其適用於存在深刻的政治分歧和大量政治黨派的國家；對這些國家而言，議會制通常為保持民主政治帶來更大希望。

議會制VS總統制

　　嚴格意義上講，在議會制政體中，在民主意義上是合法的唯一機構就是議會；在這一政體下，政府權力完全取決於議會的信任。雖然在某些議會制政體模式下，政黨領袖的日益個性化（personalization）導致總理越來越類似於總統，但是除了解散議會並召集新的選舉外，總理仍然不能越過議會的代表而直接對社會公眾進行呼籲。議會制體系也可能包括通過直接投票競選而產生的總統，但是他們缺乏同總理全面角逐權力的能力。

　　在總統制體系下，行政首腦擁有大量憲法規定的權力（通常包括完全控制內閣和行政系統的構成），他們由人民定期直接選舉而來並且不依賴於議會的信任投票。行政首腦不僅是行政權力的掌控者，而且是國家的具有象徵意義的元首，在選舉間隔周期內唯有遭到嚴厲彈劾的情況下方能被更換。實際中，正如美國歷史所顯現的：總統制政體也許或多或少地依賴於立法機關的合作；因此在這一體制下，行政權力和立法權力之間的平衡可能會存在變化。

　　關於總統制政府有兩件事情是引人注目的。首先是總統對民主的合法性，甚至公民投票的合法性的強烈要求；第二是總統的固定任期。

　　但是，最引人注目的是，在總統制體系下立法者也能夠對民主的合法性提出要求，尤其當他們代表能夠提供清晰的意識形態和政治選擇的擁有凝聚力和組織紀律的政黨之時。當多數立法者所代表的政治選擇與總統所代表的政治選擇相對立時，這一要求就極其突出。在這種情境下，誰擁有更大的權力來代表人民說話，總統還是反對其政策的立法者中的多數呢？他們二者的權力都來源於在界限明確的各種選擇中所進行的自由競爭中的選民投票，因此衝突就經常可能發生，甚至有時激烈爆發。不存在可以據此來解決這一衝突的民主的原則，由憲法設定的機制有可能被證實為過於複雜和墨守成規，因而在選民看來沒有什麼力量。所以過去在這種情況下，軍隊常常試圖作為調解力量進行干涉就並非偶然了。

也許有人會爭辯美國業已成功地將類似衝突化為「常態」，從而使其得到平息。美國的政治機制和實踐是如何實現上述結果的，對此加以解釋興許超越了本文的範疇，但是值得關注的是美國政黨組織獨一無二的分散性特徵與此有關。

　　總統制的第二個顯著特徵，即總統的相對固定的任期並非沒有缺陷。它將政治議程斷裂為非延續的、嚴格分界的時期，未能給某些重大事由所需要的連續適應過程留下空間。總統授權的持續時間成為所有政治行為者考慮事情時的一大關鍵因素，就像我們將看到的，這一事實與某些重要結果相伴隨。例如，可以考慮一下在總統死亡或喪失執政資格的局面下關於繼任者的規定：某些情況下，自動的繼任者已經另行選舉產生，並代表了一種不同於總統的政治取向；另一些情況下，他們或許作為總統的競選搭檔而被任命，並未考慮其行使行政權力和維持大眾政治支持的能力。巴西的歷史為我們提供了有關第一種情況的事例，而阿根廷的庇隆夫人成為其丈夫的繼任者則是第二種情況的例證。總統制政府陷入某種自相矛盾的境地：一方面它導致了權力的個人化，另一方面，當發生突發性的中途繼任問題時，它的法律機制會導致某個人上台，而正常的選舉過程是決不會使該人成為國家元首的。

　　總統制的矛盾

　　總統制政體荒謬地將相互矛盾的原則和假設結合在一起。一方面，該制度著手於創建強大而穩定的、在公民投票方面擁有充分合法性的行政部門，以有力地對抗立法部門中存在的一系列特定利益集團。在「人民」這一觀念所暗含的盧梭式的民主概念中，人民是總統應該為其說話的人，這些利益集團缺少合法性；英美的觀點也是如此，即民主自然會牽涉各種利益的競爭，甚至有時候是激戰。那麼，利益集團的衝突有希望出現在嚴格的政治領域之外的其他領域。另一方面，總統制政體反映出對權力個人化的深刻質疑：對國王和獨裁者的記憶和恐懼不會輕易消失。在憲法規定的針對潛在專制權力的防禦措施中，最重要的是對重新選舉的禁令。其餘措施，例如立法機關針對總統任命的建議和准許權、彈劾機制、司法獨立以及類似智利的監察制度的機構同樣反映出這一質疑。事實上，軍隊作為斡旋力量所施加的政治干預在特定的政治文化中甚至被視為對過分的行政權力的一種有效監督。　　　　也許總結總統制體制和議會制體制的基本不同之處的最佳方式是指出議會製為政治過程注入了彈性，而總統制使其更加剛性。總統制的擁護者可能會說，這種剛性是一大優勢，因為它預防了不確定性和不穩定性這些議會政治的特點。畢竟，在議會制政府之下，諸如政黨、政黨領袖、普通議員等多種行為者可能在選舉間隔期內的任意時刻發生根本改變、發動重新結盟，最重要的是，選舉或推翻總理。但是，雖然對於權威和可預測性的需求可能更有利於總統制，不過存在一些預料不到的發展情況——從在任者的死亡到在難以控制的情況所帶來的重壓之下所導致的嚴重判斷失誤——使得總統的統治比起總理來更加缺乏可預見性和更加虛弱。總理總是會試圖使其合法性和權威得到支持，或者是通過信任投票，或者是通過解散議會並召集新的選舉。而且，總理的更換能夠不必引發政權危機。

　　這類觀點在政權轉移和鞏固期間尤其顯得突出，此時總統制政體的剛性與議會制所提供的靈活性相比必然是不利的。

　　零和選舉

　　總統制不可避免存在問題，因為它是遵照「勝者全得」的規則運作的，這一制度安排往往使民主政治成為一種零和遊戲，儘管存在著這種遊戲所預示的潛在衝突。雖然議會選舉能夠使某個單一政黨成為絕對多數，但是更多情況下選舉將代表權賦予了多個政黨。權力分享和政治聯盟是相當普遍的，因此在任者往往對小政黨的需要和利益也要予以關注。反過來，這些政黨對分享權力保持著期望，因此與這一制度整體是休戚相關的。相比之下，擁有獨立權力和大眾授權的信念可能會給總統灌輸一種權力意識和使命意識，即使他僅以微弱多數當選。考慮到有關其地位和身份的這類設想，那麼，比起作為總理來，總統在面對針對其政策的不可避免的反對意見時會更加惱火和沮喪，而總理都深知自己只是臨時性政治聯盟的代言人，而遠非國家的喉舌或人民的保護神。

　　由於缺少有凝聚力的絕大多數的支持，議會制體制不可避免地包含了那些在所謂的「協和式民主」（consociational democracy）中被制度化的因素。　　

政治與政黨

　　零和總統選舉所帶來的危險因為有關總統任期固定的剛性規定而得以緩和。在總統的整個任期內選舉的勝利者和失敗者可謂涇渭分明。沒有可能發生政治聯盟的轉變、源自國家團結或緊急大聯盟的政府支持基礎的擴大、應對新的重大事件的新選舉，等等。而失敗者只能等待至少四年或五年，否則沒有任何機會接近行政權力和職務。

　　另一方面，總統的確帶來了無可爭辯的優點，即允許人們在可以預見的時間間隔期內公開、直接地選舉他們的行政首腦，而不是將決定權留給政治人物的後台操控。但是這一優點唯有在存在一個清晰的授權結果的情況下才能體現。如果對最低多數沒有提出要求，而多名候選人參與單輪競爭，那麼，勝利者和失敗者之間的差數可能過小而無法支持任何宣稱一場決定性的公民投票已經完成的說法。更常見的是有關決定性競選的規定，它在兩大主要候選人之間建立起面對面的對抗，這會帶來前面提到的兩極化的可能性。

　　在中間路線派在選民中佔優勢的國家中，極端主義往往遭到一致排斥，同時選民盼望左翼和右翼候選人僅僅在一種更廣泛的溫和的共識條件下存在分歧，在這樣的國家中，總統競選中潛在的分裂並不是嚴重的問題。一旦存在具有壓倒優勢的溫和派選民群體，則任何同極端主義勢力結盟或者立場向後者靠攏的人都不可能獲勝。但是受到嚴重社會和經濟問題困擾的社會，對於曾經受到廣泛政治支持的威權主義政體存在分歧的社會，以及紀律嚴明的極端主義政黨對選民具有極高吸引力的社會，是不適用於美國提出的這一模式的。在一個擁有不穩定選民的兩極化社會中，沒有哪位嚴肅的單輪選舉的候選人能夠忽視那些有可能決不合作的政黨。

　　時間因素

　　根據定義，民主國家是一個暫時的政府，在該政權中，全體選民每隔一定時期就對其官員進行問責，並強制實施變動。對選舉間隔期所作的時間限制可能是制約權力濫用的最佳保證，並且對於少數派而言是最後的希望。其缺陷體現在制約了政府有效履行其為獲得競選勝利而作出的承諾的能力。如果這些承諾意義深遠，包括重大的社會變革計劃，那麼，多數選民可能認為其所選擇的領導人因為有限的任期沒有實現這些承諾而欺騙了他們。另一方面，總統的權力如此集中和廣泛，以至於如果不通過限制總統當選的次數對其加以監督的話，會是件危險的事情。這樣的規定可能是令人沮喪的，尤其當在任者是具有雄心壯志的時候；以維持連貫性的名義而修改規則的嘗試經常顯得頗具吸引力。

　　在總統制政體中固定的任期以及對再次當選的限制作為制度是具有毋庸置疑的價值的，但它們意味著該政治制度每隔四年必須產生一位有能力和受歡迎的領導人，同時意味著無論即將離任的總統積累了什麼樣的政治資本，這些資本也不能在其任期結束之後繼續發揮作用。

　　所有政治領袖都對二號人物的雄心壯志感到憂慮，這有時是因為後者在職位接替順序上為自己擠佔有利位置，有時是因為他們的陰謀。由總統制政體所設定的固定而明確的職位接替日期會加劇在任總統對後者的關注程度。此外，人們希望保持政治的連續性，而這一願望要求執政思路不存在跳躍，由此可以預見：在任總統可能會挑選一個應聲蟲而非一個有其自己的主張的人物來擔任副手和繼任者。

　　不可避免的職位交替也製造了介於前任總統和其繼任者之間的與眾不同的緊張關係。新任總統可能會迫切地強調自身的獨立性並且努力與前任總統區分開來，即便二者可能屬於同一政黨。前任總統深知總統職位帶來的這種獨一無二的榮譽感和權力意識，發現很難讓自己平和地接受不再掌權以及不再可能回到原來的位置（即使新任掌權者表現極其失敗）這一事實。政黨和執政聯盟可能因為類似的敵對和失落情緒而發生分裂。此外政治陰謀也可能滋生，假如聲望依舊的前任總統在幕後採取行動來對繼任者施加影響，或者削弱現任總統的政策舉措及其對政黨的領導。

　　當然，類似的問題同樣出現在議會制體制中，如果某位傑出的領導人離職之後又渴望重新掌權。但是很多原因使得議會制政權更容易緩和上述困難。維繫本黨統一的急切需要、對傑出的政黨人物的尊重以及新任首相對於自己需要從前任那裡獲得支持的強烈意識（哪怕後者已不在政府中任職或分屬不同陣營），所有這些因素都有利於維持和諧。同一政黨中的領袖可能交替擔任首相，雙方均清楚知道人們隨時可能要求另一方來取代自己，而衝突對於雙方而言都代價過大，因此他們共享權力。相似的邏輯同樣適用於彼此競爭的政黨或議會聯盟的領導人之間的關係。

　　與總統制相關的時間限制，加上總統競選的零和特徵，所導致的競爭可能比議會選舉更為戲劇性和分裂性。在議會制體制下發生在選舉間隔期內和立法機關之外的政治再結盟在總統制體制中則可能公開出現在選舉運動中，這種再結盟是建立競選獲勝聯盟過程的必要一環。在總統制下，時間變成了政治的一個相當重要的維度。總統制政體下政治進程的步伐完全不同於議會制政體。當總統競選即將開始的時候，各種交易的進行不僅是公開的，而且是決定性的；對於獲勝方而言，在下次競選之前違背承諾似乎是背叛選民的信任。要作出那些可能是無原則的、機會主義的和觀念上不正確的（雖然是必要的）妥協要困難得多，如果這些妥協在即將到來的選舉中將受到選民的仔細審查。總統制政權為戰略性共識的達成、聯盟的改變以及妥協的實現等即使很謹慎也很難得到公開辯護的行為留下的空間要小得多。

　　議會制政體與政治穩定

　　本文關於總統制難以為民主帶來有希望的前景這一分析並不意味著任何總統制民主政體都不能實現穩定；相反，全球最穩定的民主國家——美國——實行的就是總統制政體。然而，人們不得不暫時性地得出結論認為，總統制在其他許多國家有助於維持民主的優勢遠沒有得到證明。

　　儘管議會制確實能夠為建立和鞏固民主提供一種更具靈活性、適應性的制度環境，但是這並不能得出結論認為任何種類的議會制政權都能達成上述目標。實際上為使本文的分析更加全面，我們需要反思最優類型的議會制政體及其具體制度特徵。其中包括集權力與責任於一身的首相制內閣，這反過來要求存在強有力的、紀律嚴明的政黨。以上特徵（當然還有其他許多我們沒有篇幅進行討論的特徵）將有利於形成負責任的決策和穩定的政府以及鼓勵真正的政黨競爭而不造成過度的政治碎片化。此外，每個國家都具有某些需要被考慮到的獨一無二的特徵，例如聯邦制傳統、民族或文化上的多樣性，等等。最後，不用說，本文的分析只是確立了某些可能性或趨勢，而不是決定論的。任何人都無法保證議會制體制決不會經歷嚴重的危機，甚至垮台。

　　最後需要指出，所有的政權，即使是精心設計的，其維持都必然依賴於社會中大多數的支持，例如主要的勢力、群體和制度。因此，它們也依賴公眾的共識，即只有通過合法的、民主的手段所獲得的權力才被認為具備合法性。它們還依賴政治領導人進行統治、喚起信任、尊重對其權力的限制以及達成高度共識的能力。總統制政體無法確保當選領導人都是華盛頓或者林肯一類的人；而議會制政體也無法保證當選領導人都是阿登納或者丘吉爾一類的人。由於存在無法迴避的不確定性，本文的意圖僅僅在於恢復有關總統制和議會制——這兩大民主制度在建構穩定的民主政體中的作用的爭論。

（譯者單位：南開大學）

選自《國外理論動態》，2010年第1期、第2期

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