(2)關於全面放開生育，加快形成積極人口政策的建議案

這是我和劉大鈞委員自2010年以來就人口政策調整的第五次提案。本提案在連續多年呼籲放開「二胎」的基礎上，結合近期我們的調研和思考，呼籲加速計劃生育政策改革，全面放開生育，推進面向未來的積極人口政策。

中共十八屆三中全會啟動「單獨二孩」的「生育新政」，結束了多年來關於「一胎化」的爭論，也標誌著計劃生育基本國策開始進入新的歷史階段。我們認為：我國以嚴格控制人口數量增長為核心的消極人口政策需要全面調整，人口政策的重心要從控制人口數量轉向穩定人口規模、改善人口結構和提高人口質量，從限制生育轉向放開生育，加快形成面向國家的未來、民族的未來和人類的未來的積極人口政策。

一．現行人口政策已帶來全方位負面影響

上世紀80年代初開始實施的以「一胎化」為標誌的嚴格控制人口數量增長的計劃生育政策，是在整個國民經濟面臨崩潰、巨大的人口規模不僅沒有成為經濟發展的優勢反而變成了負擔的特殊歷史條件下採取的消極人口政策。該政策實施30多年來，在巨大的人口慣性下，我國人口總量從9.9億增至13.6億，但我國人口佔世界總人口的比重卻從22.1%降至19.0%，人口形勢發生了根本性改變：一是我國年出生人口數量顯著減少,總和生育率已長期遠低於替代水平；二是我國育齡婦女生育意願在多重壓力下不斷下降，婦女累計生育人數逐代銳減，且處於育齡高峰期的女性數量面臨大幅度減少，這意味著即使總和生育率不變甚至顯著提升，我國的出生人口數量也可能快速減少；三是在長期低生育率下，我國人口快速老化，未來人口急劇衰減，我國有可能成為世界上人口老齡化速度最快、程度最高的國家。

嚴格控制生育的消極人口政策帶來了全方位的負面影響：

一是拖累經濟發展。人口的加速老化和未來人口的急劇衰減，使得我國正從人口紅利邁向人口還債時代。老年人口比重增加，會降低經濟活動人口的比重，並增加社會撫養壓力。同時，人口的加速老化必然會影響國民收入的分配，拖累財政,對國民經濟發展不利。應對人口老化要求國民經濟的各個部門進行重大的改變，由此也會帶來新的矛盾和新的不平衡。

二是弱化規模優勢。人口的迅速老化和總量萎縮也將削弱我們作為經濟大國的規模優勢，經濟總量增長相對放緩，市場規模效應降低，人口規模和集聚優勢將使我們在國際舞台的政治影響力乃至軍事影響力受挫。長期持續的低生育率將使「中國夢」被釜底抽薪，中國崛起將如曇花一現之後就迅速成為明日黃花，中國世紀還未真正開始就將落幕。

三是危害家庭幸福。嚴格控制生育的人口政策產生了人類歷史上最大規模的獨生子女群體，對人類生活、家庭關係、社會形態和民族心理造成的長遠後果難以估量；規模已逾百萬的「失獨」家庭作為獨生子女政策的副產品亟需得到國家和社會的關愛及救助，也使獨生子女家庭的風險係數陡增；性別比失衡所帶來的數以千萬計的「剩男」不僅要重新定義家庭幸福，也越來越成為社會穩定的不穩定因素。

四是損害社會公平。人口政策的局限性使生育控制在不同的民族、地區乃至家庭之間待遇不同，政策效應隨政策執行的剛性程度而有所不同，這種區別滋長了社會的不滿情緒，一方面降低政策的有效性，另一方面引起對政策公平性的普遍質疑。在人口政策所帶來的諸多社會不公中，最大的不公平就是普遍詬病的對「超生」者徵收社會撫養費的政策。

五是削弱國防力量。人口規模和結構的變化不僅導致適齡兵源數量銳減，也可能引起兵源質量的下降。在過去長期的生育政策下，城市實行一胎化，而農村的普遍政策是，第一胎生育女孩的才允許生育二胎，因而幾乎所有執行政策的家庭都最多只有一個兒子。國防大學劉明福教授估計，我軍現役兵員的獨生子女率已不低於70%，作戰部隊甚至超過80%。軍隊主要由獨生子女組成，這將嚴重影響中國的戰爭意志。此外，人口老化和銳減會惡化財力，最終影響我國國防裝備的現代化。

六是降低人口質量。嚴格生育控制導致適齡人口銳減，優秀人才的備選基數勢必萎縮；生育控制政策對城市和沿海發達地區更加嚴厲，人為減少那些成長條件更好的孩子的比例；人口老化也從結構上導致平均人口素質的下降。有人分析認為，目前在北京和上海等特大城市出現的超低生育率，使得這些集中了各行業最出色人才的後代以每代人減少約三分之二的速度在消失。

七是滋生錯誤觀念。控制生育的人口政策一味強調人口作為負擔的一面，傾向於把現實中的各種問題都歸咎於人口過多，從而掩蓋了真正的癥結，不利於問題的有效解決。資源問題如此，糧食問題如此，城市擁擠，環境污染，房價居高不下，等等問題，往往都被誤導為人口過多所致，以為只要控制生育就能解決一切問題，其實大繆不然。

八是危及中華文明。30多年嚴格控制生育的人口政策使得我國的人口結構加速老化和人口規模急劇衰減，中國目前佔世界人口比例19%，但每年出生人口僅佔世界的12%，生育率僅有世界一半左右。在此趨勢下，每隔一代人，我國年出生人口佔世界的比例將下降一半，這樣到本世紀末，中國在世界上的份量將一落千丈，中華文明將徹底衰微。

綜上所述，我國現行的以嚴格控制生育為基調的消極人口政策不能再持續了，亟待全面調整。

二．調整我國人口政策，全面放開生育的建議

針對現行人口政策所帶來的上述種種問題，社會各界對人口政策的調整展開了熱烈的討論，一大批專家學者進行了多方面的思考和論證，提出了許多積極建議。黨的十八屆三中全會對此作出積極回應，啟動「單獨二孩」的生育新政並明確提出要以「促進人口長期均衡發展」為目標調整我國人口政策。我們認為，我國人口政策調整的方嚮應當是：從控制人口數量增長轉向穩定人口規模和改善人口結構，從限制生育轉向放開生育，加快形成面向國家的未來、民族的未來和人類的未來的積極人口政策。為此我們提出如下政策建議：

第一，從數量控制轉向穩定規模和改善結構。要解放思想，從根本上改變計劃生育就是控制人口數量的陳舊觀念，充分認識生育率最終處於替代水平或之上才是維持民族繁衍的必要前提。從當前及今後的人口走勢看，即使完全放開也難以避免在可預見的將來我國每年出生人口的雪崩式滑坡。因此人口政策的長期目標應是穩步提升生育率至替代水平，最終確保每年出生人數基本穩定，維持中華民族的正常繁衍，同時不斷促進人口結構優化提高人口質量。

第二，取消計劃生育一票否決制，廢止以嚴格限制生育為目的的社會撫養費制度。要儘快修訂相關法律法規，包括《人口與計劃生育法》和《社會撫養費徵收管理辦法》，按十八屆三中全會精神從制度上規範生育新政並為人口政策調整提供法律保障，各級地方政府也應儘快對相關法規和政策進行全面梳理；要在去年國務院機構改革的基礎上進一步改革調整相關政府部門的體制和職責；要立即停止各級政府以「一胎化」為核心嚴格控制人口數量的執法及行政績效考評辦法；要大力開展關於生育新政和人口政策調整的宣傳教育活動。

第三，密切監測全國和各地實施「單獨二孩」政策後的出生人口和總和生育率的變化。針對這一政策變化，有的學者認為它對緩解低生育率的作用是杯水車薪，但也有人認為它會顯著提高生育率。其他國家生育政策逆轉的經驗以及理論分析都表明，限制放開第一年是生育率反彈最大的一年。如果在「單獨二孩」實施一年之後，出生人口和總和生育率反彈有限，那就意味著生育率逆轉極其困難，下一步要做的是立即全面放開生育，而沒有再進一步拖延的理由了。

第四，計劃生育的基本國策應該體現生命本位、文化本位和家庭本位的原則。在計劃生育工作中，應以人為本，尊重並捍衛人的生命，包括對未出生的胎兒生命的尊重與保護，也包括對生育權的尊重與保護，堅決杜絕任何強制墮胎、強制絕育、強制上環等非人道做法。要把人口的均衡發展目標提高到民族文化傳承和中華民族復興的高度，把生育和教養身心健康的孩子作為民族復興最根本的戰略基礎，在稅收、教育、醫療、就業等各個方面切實減輕養育家庭的負擔，採取積極措施保護孩子和家庭。

第五，加快形成面向未來的積極人口政策。30多年來我國實行以嚴格控制人口數量增長為核心的消極人口政策，在帶來社會經濟生活中全方位的負面影響的同時，正在斷送我們的未來。人口政策關乎國家的未來，民族的未來，人類的未來，因此人口政策的調整必須著眼於未來。目前，黨中央已經做出了調整人口政策的重大決策。決定人口政策方向的是人口結構和規模對經濟、社會、國防、環境等的影響，因此人口政策的調整需要各個不同領域的專家及相關部門的共同參與，建議由國務院授權發改委，統一協調相關部委和各領域的專家組成人口政策調整攻關課題組，研究人口政策調整的總體方案，並加快形成面向國家的未來、民族的未來、人類的未來的積極人口政策。

同時，國家應出台相應的政策切實解決獨生子女高風險家庭所面臨的一系列難題。對於因獨生子女政策帶來的「失獨」家庭，應建立國家基金進行公益救助和社會支持，對此我們將另文提案加以呼籲。
推薦閱讀：