【深度】地方債借屍還魂 北京鬆口地方政府變相舉債

北京時間8月3日，據英國《金融時報》（Financial Times）報道，我國財政部副部長史耀斌在一場旨在推進PPP（政府和社會資本合作模式）規劃發展工作會談上發言時鬆口表示：「面向基礎設施投資的PPP模式已經變成地方政府變相舉債的工具」。

所謂PPP是指政府與民間透過簽訂契約從事基礎設施投資。以往，基礎設施因為具有投資周期長、非盈利事業、低獲利預期等特色，因此成為民間資本禁區。然而，在低利率時代，民間資本過剩投資標的不足的情況時有所聞，以往不為民間資本所熱衷的基礎設施也成為資本湧入的標的。PPP模式恰好為民間資本進入公共基礎設施提供了一個渠道。

PPP已成為社會資本追求長期穩定收益的新興投資模式

地方政府競相轉移債務

在今年兩會期間的《政府工作報告》中，李克強總理表示將加大財政赤字至3%區間；此外，為有效利用充裕的社會資本（Social capital），政府也以PPP形式引導資金進入公共設施。

與其他國家口中的民間資本（Private capital）有所不同，在中國的PPP模式中強調通過所謂社會資本來為基礎設施提供融資，這也構成了具有中國特色的PPP模式。在中國，所謂社會資本大多指向包括地方融資平台、城投公司這類享有地方政府擔保的投資機構。也因此，PPP模式蓬勃發展的同時，由地方政府擔保的債務也出現迅猛增長的勢頭。

今年以來，面對國內過高的債務存量，北京正積極強化對各級政府的管控能力，藉以避免可能出現的系統性失靈風險。

截至今年第二季，中國經濟表現優於市場預期。從甫公布的第二季度經濟增長數據來看，在民間投資尚未回穩情況下，地方政府通過PPP拉動經濟增長的成效極為顯著。在已公布數據的34個省份中，有15個增長較去年同期出現增長。

據統計，今年上半年，基礎設施占城鎮固定資產投資的比重高達21.2%。這是自2010年以來政府錄得的最高紀錄。一般認為，政府財政發力是中國經濟回溫的關鍵因素。

然而，在中央嚴控地方債務增長的同時，越來愈多的地方政府正借著PPP模式變相從事舉債，為當地基礎設施建設籌措資金；鑒於此，北京正對過於浮濫的投資項目進行緊縮。

從財政部公布的數據來看，今年6月份PPP投資金額較上月環比減少7,880億元人民幣（約合1,170億美元）。這是該項指數發布以來首次下滑，也向地方政府傳遞出北京不惜以經濟增長放緩來抑制地方債務的決心。

貿然舉債從事經濟開發已成為危害中國經濟的毒瘤

中國亟需對PPP做出具體規範

具體來說，PPP模式的核心便是以資本換取特許權讓度。也因此，要想讓PPP真正在中國合理紮根，政府亟需就PPP做出合理規範。相較於以往言必稱「鐵公基」的基礎設施，在加快城鎮化建設的背景下，城鎮基礎設施建設的需求大量湧現，這也加大了PPP的剛性需求。

與傳統「鐵公基」類基礎設施不同的是，城鎮化基礎設施的需求方多為基層地方政府。面對地方保護主義盛行，外地資本很難同當地資本競爭，這也強化了地方基礎設施封閉色彩。

此外，PPP項目具有投資、回收周期長、前期投資數額龐大等特質，在招投標信息透明度不高且相關法規尚未完備的情況下，外資、民資的意願因此受到影響。 再則，PPP的項目管理具有很強的專業性，在當前相關中介體制尚未完善之際，如果前期準備、論證都不充分的情況下，項目的可持續性將遭遇諸多挑戰。再則，回報機制、市場規範制度、法律環境尚未完備，保險成本過高以及引導機制不完善等問題都阻礙了社會資本投入PPP項目的意願。

可以說，PPP的發展符合資本環境運營的潮流，然而，在當前相關配套設施尚未完善的情況下，社會資本都採取觀望態勢，這也讓政府亟欲推動PPP卻顯得窒礙難行。也因此，在大方向不變的情況下，政府亟需同企業間就投資環境規範、完善法律制度形成共識。唯有如此，中國過剩的結餘社會資金才能真正有序地進入投資窪地尋求可預期的報酬，並帶動中國經濟持續向好的發展。

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