中國官員數量：世界之最

07-12

　官員，也被稱為幹部。改革前幹部由五部分人組成：黨政幹部；軍隊幹部；社會團體和群眾團體幹部；事業單位幹部；企業單位幹部。改革以後，這支隊伍逐漸發生變化。但變化速度和其他階層相比，顯得緩慢得多，

　　在社會轉型時期，各種社會矛盾的交織，群眾中常有怨言。「端起碗來吃肉，放下筷子罵娘」，罵誰的娘？罵官員的娘。再加上愈演愈烈的官場腐敗，群眾罵官的就更多了。因為官員是國家的管理者，承擔著重大的社會責任。一個人一旦走上了領導崗位，他就成了公眾人物，他就要受到廣泛的批評和指摘。在社會轉軌時期，社會矛盾較多，人們的意見也不一致，官員受批評指摘就會更多一些。所以說，官員階層是當今挨罵最多的階層。

　　如果有人願意排「世界之最」的話，中國官員的數量恐怕會列入「世界之最」的。有人說，在北京西單十字路口，每一瞬間就有三四個地、師級幹部、十幾個縣、團級幹部通過。這並不言過其實。

　　實行改革開放以後，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年中國進行了五次機構改革。每一次都有精簡機構、壓縮冗員的目的，但是，事與願違，機構越改越臃腫，冗員越壓越膨脹。形成了膨脹——壓縮——再膨脹的螺旋式擴張。在這螺旋式擴張的鏈條中，後一次擴張比前一次擴張數量更大，勢頭更猛；後一次壓縮比前一次壓縮更為困難，更為無力。

　　表12-1　近30年來黨政機關人數的變化情況：（單位：萬人）[1]

　　年代

　　1966

　　1979

　　1981

　　1982

　　1983

　　1984

　　1987

　　1988

　　1989

　　1996

　　2000

　　人數

　　199。5

　　292。12

　　330。19

　　321。95

　　327。27

　　371。4

　　508。97

　　525。58

　　543。5

　　1037。6

　　1061。6

　　從表12-1列出的黨政系統幹部人數變化的趨勢來看，其膨脹呈加速之勢：1966年到1979年13年間增長46。4%，平均每年增長2。98% ；1979年到1989，10年間增長86。1%，平均每年增長6。41%； 1989年到2000年11年間增長了95。3%，平均每年增長7。60%。據國家統計局數字，2008年年底，黨政機關工作人員1249。7萬人（其中，中國共產黨機關56。4萬人，國家機構1193。3萬人）。另外還有人民政協和民主黨派9。3萬人，群眾團體23萬人。

　　每次改革後，政府機構和人員能夠很快回彈，主要是行政機關內部人控制的問題，機構設置與職能變更，行政人員有很大的權力，行政機關自己就可以確定，而不需要立法機關的約束，沒有外部的約束力量。

　　1998年那次國家機構改革是力度最大的一次，當時宣稱，中央各部委辦直屬局的公務員從1997年的3。4萬人減少到1。7萬人，國務院編製人員減少了47。5%。2003年年底，中國公務員總數為653。6萬人。實際上，1998年那次改革，把中央部門的一些工作機構由行政編製改為事業編製，如各部委的信息中心、研究中心等，本來是為領導決策服務的機構，多年來一直是行政編製，從1993年以後逐漸劃為事業編製。所以，在國家黨政機關里，除了653。6萬公務員以外，還有400多萬從事黨政工作的事業編製的工作人員，他們照樣吃「皇糧」，是「准公務員」。1998年那次說是精簡了多少人，但從財政上看，行政開支並沒有隨人員的減少而減少，反而比原來有較大幅度的增加。

　　除了與黨政機關的工作相關的事業單位以外，中國還有大量的事業單位，職工人數2871萬人[2] 。

　　黨政機關工作人員和事業單位人員共4000萬人，這些人需要財政供養。中共中央黨校教授周天勇按美國聯邦和地方政府的標準計算，我國「吃皇糧」的人數達7000萬人，18個老百姓供養一個官員。

　　上述數字還不是中國幹部人數的全部。財政分灶吃飯以後，地方有了經濟自主權，他們就用自有資金開支幹部，稱為「自定編製」或「自費幹部」，這些幹部不在上述統計數字之內。在統計數字之外還有「借調幹部」。他們是從企業借到機關工作的，由企業開工資、在機關從事幹部的工作。2005年9月，我到甘肅通渭縣採訪得知，這個縣的義崗鎮，總共有人口2100人，除了有鎮幹部82人，另有臨時工勤人員7人和治安聯防隊員3名，這10人不在編製之內，但還需要鎮財政掏錢開工資。現在這個鎮的工作人員相當於人民公社時期的3。5倍。值得注意的是，在幹部隊伍的擴張中，領導幹部的增長速度，超過了一般幹部的增長速度。1996年我到湖南省採訪得知，94萬人的安化縣有地市級幹部3人，縣、團級幹部100多人，科、局級幹部1500多人，一般幹部500多人。當地一位政協委員在我主持的座談會上說：「幹部隊伍像一盤軍棋，除了挖地雷的幾個工兵外，全是當官的。」有些單位領導人過多，常為排位子、分物資、坐車子、住房子鬧矛盾。一把手為排列副職的先後順序大傷腦筋，只好列名單時把老張排在前，開會時讓老李坐在前，作報告時讓老王講在前。

　　上述領導幹部的數字還不包括「相當於×級幹部」和「享受×級幹部待遇」的人數。如果包括這些人，則兩倍於現職領導幹部的人數。

　　官員太多的直接原因是機構的裂變。機構多了，官員自然就多了。而機構裂變的原因之一又是官員太多，「因神設廟」的情況是比較普遍的。官員太多和機構裂變互為因果。

　　多年來，中央和地方各級機關中，要求提高機構的級別成了不可阻擋的潮流。股級升為科級，科級升為副處級，處級升為副廳級……機構一升格，該機構的領導幹部的工資、級別以及各種待遇也隨之水漲船高。由於要求機構升格的勢頭很猛、編製管理部門處於「眾人推門一人頂」的被動地位。1998年那次機構改革中，一批原來是副部級的機構升格為正部級。各省也將這類機構由副廳級升為正廳級。

　　機構重疊，職能相似，同類的工作分幾個部門管，有名有利的工作都說是屬自己的管轄範圍，費力不討好的工作都推給別的部門。有些縣裡，管農業的有農經委、農業局、農業區劃辦、農村能源辦、多種經營辦、棉花辦、煙葉辦多家職能交叉的機構。縣農業局內設機構又和其他部門內設機構重疊。例如，農業局有多種經營股，縣政府又設有多種經營辦公室，這些職能相同的部門經常扯皮，因部門間的矛盾常在工作中「使絆子」「設卡子」，我幹不了，也不讓你干好。基層單位面對多家意見不一致的「婆婆」左右為難，叫苦不迭。

　　為了解決職能相似、級別相同的部門之間的扯皮問題，又不得不在這些部門之上再設一個協調機構，進一步使官員增多。

　　機構多、官員多，為基層增加了很多麻煩。辦一件事跑幾十個部門、蓋幾十個圖章成了常規。再加上機構之間的扯皮、推諉，很多事情難以辦成。高一級的首長為了辦成一件事，不得不擺脫常規工作程序，親自「拍板定案」。既然有首長「親自拍板」這條路子，基層單位就千方百計地找關係、走後門，直接請首長「批示」。這樣，就形成了一種惡性循環：事情越難辦就越找關係；越找關係工作程序就越混亂，事情就越難辦。

　　既然直接找首長成了辦成事情的有效途徑，那麼，和首長有特殊關係的人就可以派上特殊的用場了。於是，一些跟班、司機、秘書、子弟、情人被推上了領導位置。官員多了，是否比過去清閑了？不見得。官員一多，他們相互之間「製造」了很多工作。在一件事由一個部門乾的時候，就不必下文件、開會。現在一件事情由若干個單位干，相互之間的文件就多了起來，會議也就多了。據某市不完全統計，僅1997年1月至6月，召開的有市級領導參加的會議達400多次，出席會議的領導幹部達1000多人次。20個部委和臨時機構印發的內刊、簡報、信息資料總計超過100種，最多的部門達6種。某省抽樣調查表明，省地縣領導幹部，每年有三分之一時間「泡」在會海里，省委、省政府主要領導每天收到的文件資料不下10萬字。一個單位的副職越多，這個單位的職能就越分散，每一個副職都不能做主。於是，上級開會要決定事情就得指名第一把手參加。但是，第一把手沒有「分身法」，他只好多設副職，代他去開會。參加會議的人做不了主，回來後還要開會傳達、研究，再向上級打報告。

　　每一種機構都應當是為了完成一種社會職能而設立的，它的人員應當為這一社會職能而工作。但是，人員太多，就需要一批人為機構本身自我服務，這批人並不是為社會職能而工作的。據估計，各機關自我服務的人員佔三分之一以上。90年代以來，有些事業單位還要自己賺錢養自己，一些單位有三部分人：一是執行這個單位所承擔的社會職能的人；二是後勤保障人員；三是經營人員，靠他們賺錢養活前兩部分人。由於賺錢最重要，經營人員的隊伍很龐大，真正承擔社會職能的人不到三分之一。

　　機構重疊、文牘如山，基層情況經過層層篩選、加工以後，傳到上層後大部分失真或過時。於是一些有事業心的領導人就深入基層、直接調查研究，檢查工作。但是，省里幹部下去，地市幹部陪同，到了縣裡，縣級幹部也跟著陪同，到了鄉鎮，上頭來的人已經陣容很龐大了。一個幹部下去，像滾雪球一樣，陪同的人越來越多，他被陪同的人包圍起來了，哪裡能接觸群眾？上面的部門多，今天來這個，明天來那個，都得陪同，都得彙報，都得盛情接待，鬧得基層叫苦不迭。