地方政府變相發債

鳳凰論時事政治來源：南方都市報2017.06.04勿讓PPP淪為地方政府變相發債作者：南都社論

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杜絕PPP變相發債是必然的，但要治本，還是要回歸本源，使財權事權匹配，建立科學健康的地方政府財政自主權。

6月2日晚間，財政部發文規範政府購買服務，嚴禁將部分基礎設施建設、土地儲備前期開發等作為政府購買服務項目，嚴禁將金融機構、融資租賃公司等非金融機構提供的融資行為納入政府購買服務範圍。這份名為《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(87號文)的文件，劍指假借政府購買服務名義變相舉債融資行為。

87號文非常細緻地重申了政府購買服務的內容和職責範圍，將「鐵公基」等工程建設相關的細項和借用其他機構進行融資的方式都一一列明，明顯就是針對地方政府擴大政府購買服務的範圍變相舉債搞基建的危險行為。

這已經是一個月內財政部下發的針對地方債的第三份文件。5月3日，財政部與發改委等六部委聯合發布了《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》(50號文)，明令禁止地方政府利用PPP和政府投資基金等方式違法違規變相舉債；5月底，又聯合國土資源部出台《地方政府土地儲備專項債券管理辦法》，針對土地財政，加強對地方債的規範管理。在短短30日內三箭連發，可見決策層對封堵地方政府違法違規變相舉債的決心。

而各省財政廳也在今年陸續發文，以規範地方政府的舉債融資行為。1月25日，廣東省財政廳發布《關於嚴格執行地方政府和融資平台融資行為有關規定的通知》，重申PPP融資要符合相關法律的規定；2月17日，四川省人民政府發布《關於進一步加強政府債務和融資管理的通知》，要求杜絕以PPP等新型融資模式名義增加地方政府債務負擔；5月31日，江蘇省財政廳聯合多個部門以「特急文件」形式轉發了財政部發布的《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》，並提出了省級層面的補充意見，要求整改必須在7月31日之前全部到位。

從中央到地方的三令五申，不是沒有緣由的。自從2015年新預演算法實施後，PPP這個原本意味著公私合營、引入民間資本發展項目的概念，已經逐漸取代過去的地方融資平台擔任起了變相地方債的角色，至今體量高達萬億，其中的不規範、被濫用問題隨處可見。新的隱性地方債模式已經誕生，有著平台債危機的前車之鑒，風險外溢不得不防。去年底，財政部就已經開始了頻繁的動作，先是財政部副部長史耀斌直言「目前有地方假借PPP搞變相融資，政府回購、明股實債、固定回報等問題突出，這既影響了PPP模式的規範推廣，也增加了地方政府的債務風險和隱患。」緊接著財政部就下發文件向地方政府濫用PPP開刀，誓斬假PPP，強化真PPP。直至今年2月27日，財政部發布《關於請核查武漢市軌道交通8號線一期PPP項目不規範操作問題的函》，針對武漢市城鄉建設委員會實施的武漢市軌道交通8號線一期PPP項目中存在的風險分配不當等問題，要求湖北省財政廳核查確認有關情況。

PPP被當作變相舉債的工具，是由於舊的變相舉債工具地方政府融資平台在2015年之前就被徹底清理了，而地方政府自行發債雖在試行卻仍有限額，並未能建立起有獨立評級機構、有效定價系統和完整退出機制的地方政府自主發債體系。舊制已破，新制未立，而釀成地方債問題的地方政府錢少事多的客觀因素仍然存在，恰逢地方政府大搞基建，在這樣的過渡時期里，缺乏法律依據和監管的新生事物PPP自然成為了變相發債的工具。

濫用PPP作變相舉債，不僅削弱了原本PPP的功能，影響了民間投資的效用，也加大了地方債的隱性風險。杜絕PPP變相發債是必然的，但要治本，還是要回歸本源，使財權事權匹配，建立科學健康的地方政府財政自主權。否則，甩了平台債又來了PPP，禁了PPP也還會有別的形式取代。