開放社團空間，打好社改基礎

開放社團空間，打好社改基礎陳子明 當前，我們面臨著與上個世紀初類似的歷史性任務：為新的憲政改革做好準備，打好基礎。因此，有必要回顧在100年前，國人是如何籌備行憲的。 在清季新政的高潮中，清廷於1908年8月批准頒布了《憲法大綱》、《議院法要領》、《選舉法要領》及《逐年籌備事宜清單》。上諭稱：「逐年應行籌備事宜，均屬立憲國應有之要政，必須秉公認真次第推行」。要求將此次諭旨和清單刊印謄黃，分發中央和地方各衙門懸掛堂上，照單依限舉辦，每6個月奏報一次籌辦成績。同時令憲政館設立專科，切實核查。令都察院留心查訪，指名糾參逾限不辦陽奉陰違者。最後說：「自本年起，務在第九年內將各項籌備事宜一律辦齊，屆時即行頒布欽定憲法，並頒布召集議員之詔。」 《逐年籌備事宜清單》對於其中每項籌備事宜均指定了主辦單位，開列了進展速度。所列事項雖多，但鑒於對此十分了解者至今寥寥，仍有詳細引用的必要： 各省諮議局：1908年籌備；1910年開辦。 資政院：1909年頒布章程，舉行選舉；1910年開院。 地方自治：1908年頒布城鎮鄉地方自治章程；1909年頒布廳州縣地方自治章程，籌辦城鎮鄉地方自治，設立自治研究所；以後續辦城鎮鄉和廳州縣地方自治，至1913年城鎮鄉自治應一律成立，至1914年府廳州縣自治應一律成立。（依照1911年修改的方案，要求各級地方自治提前至1912年全部成立。） 調查戶籍：1908年頒布調查戶口章程；1909年調查人戶總數；1911年調查各省人口總數；1912年頒布戶籍法；1913年實行戶籍法。 財政：1908年頒布清理財政財政章程；1909年調查各省收支總數；1910年試辦各省預算決算；1911年會查全國年收支確數，頒布地方稅章程；1912年頒布國家稅章程；1913年試辦全國預算；1914年試辦全國決算，頒布會計法；1915年確定皇室經費，設立審計院，實行會計法；1916年確定預算決算，制定明年預算。 融化滿漢畛域：1908年設立變通旗制處；1915年變通旗制一律完成，化除畛域。 普及教育：1908年編輯簡易識字課本和國民必讀課本，1909年頒布；1910年推廣廳州縣簡易識字學塾；1911年創設鄉鎮簡易識字學塾，1912年推廣鄉鎮簡易識字學塾；1914年人民識字義者達1/100；1915年達1/50；1916年達1/20。 修訂法律：1908年修改新刑律，編訂民律、商律、刑事民事訴訟律；1910年頒布新刑律；1913年實行新刑律，頒布民律、商律、刑事民事訴訟律；1915年民律、商律、刑事民事訴訟律實行。 官制官規：1909年釐定中央官制；1910年釐定地方官制；1911年實行文官考試、任用、官俸各章程；1912年頒布新定中央和地方官制；1914年試辦新定官制；1916年一律實行新官制。 司法：1909年頒布法院編制法，籌辦省會及商埠各級審判廳；1910年前項審判廳一律成立；1913年府廳州縣審判廳一律成立；1915年鄉鎮審判廳一律成立。 巡警：1909年限廳州縣粗具規模；1910年前項一律完備；1911年籌辦鄉鎮巡警；1915年前項一律完備。 憲法：1916年宣布。 皇室大典：1916年宣布。 議會：1916年頒布議院法和選舉法，選舉議員。 弼德院：1916年設弼德大臣。 從以上清單可以看出，當時關注的主要是國家建構（或曰政府建設）方面的籌備事宜，另外的一個關注點是文化建設，即普及教育，並提出了相應的具體指標。 經過一個世紀的努力，中國在政府建設和文化建設取得了長足的進步。中國的戶籍管理和警察體制，已經達到乃至超過了世界先進水平。近年來財政收入增長之快，大大出乎人們的意料。修訂法律的任務雖然幾經反覆和拖延，現在除了民法典，基本上已經就位。各級司法機構，自下而上建設齊備。滿漢畛域，早已完全融合；在市場經濟的強勁推動下，與蒙藏回部的交流和融匯超過了歷史上的任何時期。人民識字義者從1/100提升至80/100，已經不能成為推遲實施憲政民主的借口。 但是，由於在選擇現代化模式方面走了彎路，中國在某些領域與一個世紀前相比，不但沒有進步，反而倒退了。中共十七大政治報告中八次提到「社會建設」，表明社會領域嚴重滯後於經濟現代化建設的狀況，已經成為廣泛的共識。社會建設包括很多方面，其中最重要的是社會團體自治與公民權利自由的保障。 100年前，中國傳統的社會自治團體仍然具有活力，發揮著十分重要的作用。在鄉村，有家族和宗族組織、社區祭祀和社火組織、民間治水和看青組織；在城鎮，有街坊救火組織、自衛組織，商業和手工業的行會組織，同鄉會館組織，民間慈善組織，各種宗教組織，等等。與此同時，現代的社會團體正在迅猛發展之中。各種學會、教育會、體育會、農會、工會……紛紛成立，城鎮自治制度以租界為榜樣，已經在上海率先實行。 100年前，中國的民營報紙刊物曾經相當活躍，《萬國公報》、《申報》、《時務報》、《新民叢報》、《蘇報》、《民報》、《民立報》、《大公報》等在社會上極具影響。由於租界的存在，當局對於民營報刊實際上是很難進行壓制的。民國成立後，南京臨時政府內務部曾頒布《臨時報律》，由於輿論界的強烈反對，迫使孫中山下令取消，並同時發表了檢討。從民國初期一直到「五四」時期，是公民言論、出版、集會、結社自由的一個黃金時代。 南京國民政府成立後，民間社會受到「黨國」的打壓，元氣大傷。1949年以後，民間社會被犁庭掃穴，到文革末期已蕩然無存。因此，當憲政改革的歷史使命再次浮出水面的時候，社會建設就成為帶有補課性質的優先事宜。 社會建設不同於國家建構，後者需要政府發揮主動性，做出通盤計劃，籌集人力與財力，前者只需要政府鬆綁解禁，讓公民依法行使權利，讓社會力量自己發揮聰明才智。眼下，妨礙民間團體和公民社會發展的最大絆腳石，是五十多年前制定的行政條例，雖然幾經修訂，但其基本框架沒有改變，其踐踏憲法規定的公民權利與自由的違憲性質沒有改變。 1950年，政務院頒布了《社會團體登記暫行辦法》，1951年，內務部頒布了《社會團體登記暫行辦法實施細則》。根據上述辦法和細則，絕大多數社會團體被以「封建組織」、「反動組織」和「宗教性組織」的名義被取締。極少數社會團體經過「整頓」「收編」，「被黨和政府賦予了相應的工作職責，使這些組織成了黨和政府的重要的、不可或缺的職能部門」。 改革開放以來，通過「掛靠」等各種變通方式，中國的社團空間發生了深刻的變化，各種新型的社會團體開始湧現。「掛靠」關係的建立依賴於高度個人化的社會資本的存在，也就是社團發起人與掛靠單位領導人的社會關係。這就使社會團體對於掛靠單位及其領導人具有一種依附性，而不是真正意義上的自治團體，但畢竟是給躍躍欲試的社會力量打開了一道窄門。據統計，至1989年，全國性社團增加到1600多個，是1978年的16倍；地方性社團則增加到20萬，是1978年的33倍。這種爆炸性增長的局面自1989年10月國務院頒布《社會團體登記管理條例》並對社會團體進行了「清理整頓」之後便不復存在，社會團體的數量在1990年代出現了負增長。在無法取得民政部門註冊的情況下，許多社會團體轉而以各種名義向工商部門註冊。1998年，國務院修訂《社會團體登記管理條例》，發布《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，開始將民辦非營利的實體性機構納入民間組織的登記範圍。在1998年《民辦非企業單位登記管理暫行條例》出台以前，各種民辦非營利機構的總量已經達到約80萬家；據民政部的資料統計，截至2004年底，全國各級社會團體15.3萬個，民辦非企業單位13.5萬家，社會團體的空間再次被大大壓縮。這樣的一種社會現實，與中國現代化所需要的「社會建設」的方向，完全是背道而馳的。 根據現行《社會團體登記管理條例》，成立社會團體，需要雙重主管部門批准。「國務院民政部門和縣級以上地方各級人民政府民政部門是本級人民政府的社會團體登記管理機關」；「國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務範圍內社會團體的業務主管單位」。申請成立社會團體，首先「應當經其業務主管單位審查同意」，並「向登記管理機關提交」「業務主管單位的批准文件」，然後再由「登記管理機關」「作出批准或者不批准籌備的決定」。按照該條例，業務主管單位「負責社會團體籌備申請、成立登記、變更登記、註銷登記前的審查」；「會同有關機關指導社會團體的清算事宜」；「監督、指導社會團體……開展活動」。「社會團體成立後擬設立」和「撤銷分支機構、代表機構的」，「應當經業務主管單位審查同意」。「社會團體應當向業務主管單位報告接受、使用捐贈、資助的有關情況」。「社會團體應當於每年3月31日前向業務主管單位報送上一年度的工作報告，經業務主管單位初審同意後，於5月31日前報送登記管理機關，接受年度檢查。工作報告的內容包括：本社會團體遵守法律法規和國家政策的情況、依照本條例履行登記手續的情況、按照章程開展活動的情況、人員和機構變動的情況以及財務管理的情況。」根據這一套辦法，我們看不出社會團體與業務主管單位的直接下屬機構有什麼區別，完全抹殺了社會團體的自治性質。 中共十七大政治報告指出，要「推進社會體制改革」，「完善社會管理」。當務之急就是要廢除社會團體的「雙重主管批准制度」。首先是要明確民政部門是社會團體的「單一管理機關」，取消「有關行業、學科或者業務範圍內」的「業務主管單位」對社會團體的「審查同意」權；其次是要將政府管理機關「批准制」改為「備案制」；如果社會團體有違法行為，必須由法院而不是行政部門作出相應的處罰。 在改革開放三十年來臨之際，國人對於政治民主化寄予了極大的期望，同時又抱有這樣那樣的疑慮。從社會體制改革入手，推動政治體制改革，有助於增強國人對於民主化建設的信心，應當說是一個順理成章、切實可行的辦法。 （原載《商務周刊》2008年第1期，總第172期）
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