「市場經濟地位」的國際法解讀與前瞻

5月早些時候，歐洲議會以壓倒性多數通過一份不具法律約束力的決議，呼籲歐盟不要給予中國市場經濟地位。然而近日又疑似峰迴路轉，據路透社報道，有外交消息人士稱，歐盟委員會和中國已接近就承認中國市場經濟地位一事達成協議。

2001年中國加入WTO後，「市場經濟地位」問題成為長期困擾中國政府和企業的一大難題，爭取國際承認中國「市場經濟地位」也一度成為中國外交的重要議題和目標。

2001年中國入世時，「市場經濟地位」作為正式條款寫進《中國加入WTO議定書》（以下簡稱《加入議定書》）、《中國工作組報告》以及《中美雙邊WTO協定》等法律文件。根據相關條款，WTO成員方將中國視為「非市場經濟」國家，對中國實施「特殊保障措施」和特殊的反傾銷、反補貼規則。中國企業面臨的國際貿易摩擦越來越多，「雙反」案件激增，連續幾年成為遭遇「雙反」調查最多的國家。但根據《加入議定書》規定，「市場經濟地位」相關條款應於2016年12月11日終止。因此，今年中國能否自動獲得「市場經濟地位」？WTO其他成員國是否有義務承認中國的「市場經濟地位？這些問題亟需從法律上澄清。

「自動取得」還是「他方承認」？

針對國內對於中國能否自動獲得市場經濟地位的討論，對外經濟貿易大學法學院教授陳衛東向《中國發展觀察》表示，目前，對「市場經濟地位」概念的理解存在泛化的趨勢。「市場經濟地位」這個概念是貿易領域的一個專用術語，而學術界和公眾卻容易將其誤解為一個宏觀的經濟制度問題，誤以為中國搞市場經濟還需要西方國家的承認，而2016年之後其他國家就必須承認。

中倫律師事務所合伙人蒲凌塵在接受本刊記者採訪時說，在反傾銷調查中，「市場經濟地位」並不存在於任何的WTO相關法律中，這是歐美國家在調查實踐中創立的一個概念。

陳衛東介紹，「市場經濟地位」來源於美國等西方國家的國內法。這些國家的對外貿易法在有關反傾銷和反補貼稅的章節中界定了什麼是「非市場經濟國家」，也界定了如何認定為市場經濟國家的一些標準，並且規定了對來自非市場經濟國家產品的特殊調查方法。所以，在美國、歐盟等國家和地區的國內法體系中，「市場經濟地位」也不是一個泛化的概念，而僅在貿易救濟領域（具體來說是在反傾銷和反補貼領域）能夠用到。同樣，在國際條約的層面，《加入議定書》中的相關規定，即第15條本身也僅針對貿易救濟中的反傾銷和反補貼問題。

「實際上，中國搞市場經濟建設是我們自己的事情，不需要任何國家的承認。」陳衛東對本刊記者說，「市場經濟地位」是一個法律技術概念，適用範圍非常具體，並非公眾所理解的經濟制度概念。蒲凌塵進一步表示，在具體的貿易救濟調查程序中，市場經濟地位國家的應訴企業和非市場經濟地位國家應訴企業的最大差別就在於，前者使用自身的成本/內銷價格，後者使用「替代國」的成本/內銷價格與自身的出口價格進行比較，用以確定某應訴企業是否構成了「傾銷」。

西方國家在2016年後就自動承認中國「市場經濟地位」嗎？陳衛東表示，「是否獲得市場經濟地位的問題不是靠WTO協議和《加入議定書》能夠解決的，相反，它從屬於美國和歐盟的國內法。」在美歐對華反傾銷國內實踐中，對中國產品適用替代國價格的歧視性做法由來已久，在中國加入WTO之前已經存在了二十多年。蒲凌塵稱，「《加入議定書》第15條規定允許適用不正常的（替代國）方法確定中國的傾銷，這與WTO的《反傾銷協定》通用的規則相違背。」不能一方面要求中國履行WTO規則，一方面又允許另一WTO成員在貿易救濟調查中對中國永久性地適用不符合WTO規則的規定，這是不公平的。

從《加入議定書》法律條文本身來看，陳衛東解釋稱，第15條（a）項雖然允許對中國可繼續使用「替代國」方法計算國內價格，但第15條（d）項規定了適用期限：「一旦中國根據該WTO進口成員的國內法，證實其為一個市場經濟體，則（a）項的規定即應終止，但截至加入之日，該WTO進口成員的國內法中須包含有關市場經濟的標準。無論如何（a）項（ii）目的規定應在加入之日後15年終止。此外，如中國根據該WTO進口成員的國內法證實一特定產業或部門具備市場經濟條件，則（a）項中的非市場經濟條款不得再對該產業或部門適用。」根據這一條款，如果中國根據進口成員的國內法證實自己是一個市場經濟體，或根據該WTO進口成員的國內法證實一特定產業或部門具備市場經濟條件，則第15條（a）項可能在2016年12月11日之前終止對中國或特定產業部門適用，從而獲得「整體」或「局部」市場經濟地位。

蒲凌塵進一步分析道，根據第15條（a）（i）規定，如果中國應訴企業能夠證明市場經濟地位，進口國調查機構應使用中國應訴企業的成本/內銷價格；根據（a）（ii）的規定，如果中國企業不能證明市場經濟地位，進口國調查機構可以採用諸如「替代國」的做法。「要注意，這裡的規定是"如果不能證明』，而15年後的終止條款恰恰是針對的（a）（ii）"不能證明』——即該方法到時壽終正寢！市場經濟地位與貿易救濟調查的"替代國』方法不能等同。」

從美國和歐盟的國內法規則和實踐來看，陳衛東表示，「整體獲得市場經濟地位並無可能，也僅在極少數調查中能成功獲得"局部』市場經濟地位」。關於第15條（d）項中有名的「15年適用期條款」，該條款明確終止的範圍是「（a）項（ii）目」，即在法律上，並未明確規定2016年12月11日之後（a）項前言和（i）目終止適用。「也就是說，上述條款仍存在繼續適用的可能性。」

陳衛東總結道，「在中國加入WTO 15年後，也就是2016年12月11日之後，在美國和歐盟的國內法沒有作修改的情況下，是否給予中國市場經濟地位問題仍然從屬於其國內相關部門的行政決定，而不是時間一到就自動獲得。」「這意味著2016年之後，美國和歐盟仍然可以按照自己的標準，決定是否在整體上承認中國的完全市場經濟地位或給予中國特定產業個別市場經濟地位。」在被問到「市場經濟地位」問題是一個法律問題還是外交難題時，蒲凌塵認為，「從某種意義上講，這其實是個政治問題」。

2016年之後，歐美能否繼續「任性」？

蒲凌塵稱，「市場經濟地位最為核心的問題是採用何種方法來計算傾銷幅度。」那麼，2016年之後，美國和歐盟等成員將在對華反傾銷調查中採用什麼樣的規則和方法？會有怎樣的變化？陳衛東認為，從理論上存在兩種可能：

第一，繼續適用「替代國」方法。雖然《加入議定書》第15條（a）項（ii）目終止適用，但是《關貿總協定》（GATT）第6條和《反傾銷協議》適用於對華反傾銷調查。作為GATT時期針對前蘇東國家的「替代國」價格做法在烏拉圭回合後的殘留物，《反傾銷協議》中也存在「替代國價格條款」，即第2條第7款。該條款規定：「本條不損害1994年GATT附件一中對第6條第1款的第2項補充規定。」而該「補充規定」為「各方認識到，在進口產品來自貿易被完全或實質上完全壟斷的國家，且所有國內價格均由國家確定的情況下，在確定第1款中的價格可比性時可能存在特殊困難，在此種情況下，進口成員可能認為有必要考慮與此類國家的國內價格進行嚴格比較不一定適當的可能性。」理論上，既然《反傾銷協議》適用於對華反傾銷調查，第2條第7款下的「替代國」價格條款也可適用。然而，根據「補充規定」，「替代國價格」這一特殊方法的適用範圍有明顯的限制，即限於「貿易被完全或實質上壟斷」，且「所有國內價格均由國家確定」，同時要求「存在特殊困難」。「而中國當前的經濟貿易體制已遠非前蘇聯時期可比，即使美國和歐盟要牽強援引《反傾銷協議》第2條第7款，它們也很難證實中國的現行體制符合上述適用條件。」因此，實踐中美歐等國家依據《反傾銷協議》第2條第7款對華繼續適用替代國價格的可能性不大。

第二，拒絕適用中國國內銷售價格作為正常價值，而採用向第三國出口價格或結構價格的方式。在反傾銷調查中，通過比較出口價格和正常價值來計算傾銷幅度。「根據《反傾銷協議》第2條的規定，國內價格的計算方法一般是用出口國的國內價格，也就是說，在針對中國產品進行反傾銷調查的時候，本來應該用中國的國內價格。」但是，在《反傾銷協議》第2條第2款下，在沒有國內銷售、或國內銷售過低、或所謂的「特殊市場情況」等三種情況下，可以用出口國對第三國的出口價，或者用「結構價格」來計算正當價值。美國和歐盟在對華反傾銷調查中可能以中國未能滿足市場經濟條件或中國是「非市場經濟」本身為由，認定中國「國內市場存在特殊情況」，因而拒絕適用中國國內銷售價格作為正常價值，轉而採用向第三國出口價格或結構價格。「儘管與原有的替代國價格相比，這種方法對中國的不利影響要小得多，但仍然不容忽視。其中，適用結構價格對中國尤其不利。」如果採用結構價格方法，相關價格要素並非實際存在的而是調查官員擬制計算而成，進口國調查機構仍擁有較大的自由裁量空間將中國產品的傾銷幅度上調。

從實踐來看，蒲凌塵進一步表示，「從歐美等WTO成員角度，市場經濟地位認定和反傾銷調查中使用的"替代國』方法有一定的關聯度。但是，（a）（ii）的失效自然解決了中國企業面臨的"替代國』的做法。目前，我們並不確定歐盟等成員國如何操作，只能等2016年之後再看，有可能會附加一些條件，或增大中國應訴企業的舉證負擔。」

陳衛東補充道，最極端的情況是，2016年12月11日之後，美國和歐盟在對華反傾銷調查中繼續維持「替代國」方法。但是對此，我們可以通過到WTO起訴美歐來維權。「第15條明確規定，美歐對華反傾銷維持了近40年的「替代國」做法可以休矣。」（記者 高妍蕊 姜 巍 張菀航）