蔡小雪：解除行政協議的可訴性——張保剛訴石家莊市政府、平山縣漁政站解除行政協議申訴案

【要旨】行政機關依據行政職權單方變更或者解除行政協議的行為，行政相對人不服依法提起行政訴訟的，人民法院應當作為行政案件受理。

張保剛不服河北省高級法院於2009年12月就其訴石家莊市政府、平山縣漁政站解除行政協議申訴案，向我院提出申訴。庭里指定我為審判長並具體承辦此案。我翻閱了張寶剛提交的申訴材料，反映出該案經過多次處理。張保剛通過全國人大代表向我院申訴。我院立案庭於2007年4月13日立案，同年11月13日作出（2007）行監字第70號複查函，讓該院複查。該院報來的複查結果報告，仍堅持原處理意見。我庭於2009年5月13日再次發函讓該院複查。該院一直未報送複查結果，張保剛再次向我院申訴。從中反映出我院與河北高院分歧較大，河北高院一直堅持自己的意見。因此，需要對分歧意見認真研究，慎重處理。

一、案情的梳理

申訴人（一審起訴人，二審上訴人）：張保剛，男，1963年8月8日出生，漢族，農民。

2003年9月18日，平山縣漁政站、靈壽縣水務局漁政站、鹿泉市漁政站三方共同簽訂了《協議書》，由原石家莊市黃壁庄水庫漁政站監督管理站直接向三縣市漁政站辦理委託書，由三縣市漁政站組成聯合執法大隊共同管理。2003年12月20日平山縣漁政站與張保剛簽訂了《黃壁庄水庫四大家魚開發投資意向書》（以下簡稱《意向書》）。該意向書的主要內容有：一、甲方同意乙方向黃壁庄水庫投資開發放養四大家魚，並按照誰投資、誰受益、誰管理、誰承擔風險的原則，進行漁業管理，使用期限自2003年12月25日至2013年12月25日止。二、乙方必須按期交納甲方水面使用費（漁業資源費）第一年15.5萬元，第二年20萬元，第三年開始每年遞增10%。付款方式為第一年合同生效10日內付給甲方10萬元，所欠5.5萬元於2004年元月前一次付清甲方；從第二年開始，每年交款時間元月1日前支付50%，10月1日前交清所欠50%逾期甲方有權終止合同，由此所造成的一切損失由乙方承擔。三、由於水庫周邊移民村人多地少，且有多年捕魚創收習慣，乙方取得水域養殖使用權後，應立即寫出文字廣告到周邊移民村廣播宣傳，並在街道路口張貼，鼓勵廣大移民參與入股共同開發水庫生態漁業，同時要求入股的移民，乙方必須全部吸收。四、乙方應根據入股情況推選水庫漁業管理組織，研究制定投資、養殖管理、生產捕撈等相關事項，並報經甲方批准方可實施，不得使用網包、迷魂陣、地籠、電、毒、炸等破壞漁業資源的方法進行捕撈作業。五、乙方在水庫的一切經營生產不得妨礙其它投資者的利益，不以其發生衝突，搞好養殖捕撈協作關係，如導致對方受損應負責賠償，每年捕撈定在10月20日止。六、為了科學管理，科學放養的原則，乙方在合同期內，經甲方批准，乙方方可實施。七、本合同簽訂生效後，雙方都應信守，不得違約，按照《合同法》有關規定賠償對方損失。八、本合同不得轉讓、轉包，合同期滿後，乙方有意繼續進行，同等條件下，乙方優先使用繼續合作。……十三、甲方必須為乙方投資者保駕護航，保護乙方的合法權益，遇違法案件必須按照《漁業法》有關規定處理。

2003年12月28日又簽訂了《關於黃壁庄水庫四大家魚開發投資意向書的補充協議》（以下簡稱《補充協議》）並進行了公證，向張保剛頒發了《水域灘涂養殖使用證》。2004年10月22日，張保剛向平山、靈壽、鹿泉三地庫區漁民發布了《共同致富倡議書》，對附近漁民捕撈作業收益作了具體承諾。2004年7月29日，平山縣漁政站向張保剛發出《通知》，該《通知》稱：「根據省市對黃壁庄水庫管理工作的指示精神，我站於2003年12月30日與你簽訂的《意向書》和《意向書的補充協議》，從即日起終止，停止一切合同範圍內的活動，否則後果自負，具體善後事宜可與我單位協商解決，或向人民法院提起訴訟。」期間，因靈壽縣漁民到省政府集體上訪，2004年9月27日石家莊市委、政府信訪局召集三縣市水務局、信訪辦、漁政站等部門負責同志和縣、市領導參加的協調會，由石家莊市委、政府信訪局對會議作出《會議紀要》該紀要中明確提出：「平山縣漁政站代表鹿泉市、靈壽縣、平山縣與承包人簽訂的承包合同無效，停止執行」。同年10月26日，平山縣漁政站開始開庫捕撈。張保剛於2005年12月6日以石家莊市政府、平山縣漁政站為被告向石家莊市中級人民法院提起行政訴訟及行政賠償訴訟，請求法院撤銷，石家莊市政府作出的《會議紀要》及平山縣漁政站作出的《通知》，判令二被告履行《意向書》，賠償其經濟損失600萬元。

2006年3月28日，石家莊市中級人民法院作出（2006）石行初字第00003號行政裁定書，認為，2003年12月20日平山縣漁政站與張保剛簽訂了《意向書》以及2004年7月29日，平山縣漁政站向張保剛發出終止《意向書》和《補充協議》，停止一切合同範圍內活動的《通知》，屬於合同法調整範疇，起訴人不同意解除合同，應當提起民事訴訟。2004年9月27日由石家莊市委、政府信訪局對會議作出《會議紀要》旨在妥善解決黃壁庄水庫周邊村民信訪問題，《會議紀要》的形成是在平山縣漁政站向張保剛發出終止《意向書》和《補充協議》的《通知》之後，且對合同並沒有進行實質性處理，對起訴人的權利和義務沒有產生實際影響，故不可訴。綜上，起訴人所訴事項不屬於行政訴訟受案範圍。裁定：對張保剛的起訴，法院不予受理。

2006年7月10日，河北省高級人民法院作出（2006）冀行終字第12號行政裁定書，認為，2003年12月20日平山縣漁政站與張保剛簽訂了《意向書》是平等主體之間簽訂的民事合同，該意向書中對雙方的權利義務作出了明確規定。2004年7月29日，平山縣漁政站以通知的方式單方終止《意向書》的履行，因此而產生的爭議屬於合同法調整範疇，張保剛可依照《合同法》的規定，提起民事訴訟。雖然2004年9月27日由石家莊市委、政府信訪局作出的《會議紀要》第三條中有「平山縣漁政站代表平山、靈壽、鹿泉與承包人簽訂合同無效、停止執行」的內容，但平山縣漁政站早在《會議紀要》作出近兩個之前已經終止了《意向書》的履行，由此可以認定《會議紀要》對張保剛的權利沒有造成侵害。張保剛的起訴缺乏事實依據和法律依據。裁定：駁回上訴，維持原判。

2006年9月29日，河北省高級人民法院作出（2006）冀立行申字第33號駁回申訴通知書，駁回張寶剛的申訴。

三、爭議的焦點

申訴人申訴稱：1、本案是對市政府、縣漁政站以行政手段停止合同履行的行政行為不服而提起的行政訴訟，而不是合同主體之間因權利義務爭議引發的民事糾紛，法院以本案「屬於合同法調整範圍」為由裁定「不予受理」是對本案案件性質的肆意曲解。市政府發布的《會議紀要》、漁政站張貼的《通知》，針對的「特定對象」是張保剛，解決的「特定事項」是解除水庫承包經營權，採取的具體手段是先發《通知》責令終止合同，後形成《會議紀要》宣布合同無效。該案件的「具體行政行為」性質很明顯。2、停止履行與從事意向書有關的一切活動，等於「責令停產停業」，屬於行政訴訟受案範圍。法院裁定不予受理與法無據。3、市政府《會議紀要》載明合同無效、停止履行屬於對合同性質的徹底否定，構成對合同的實質性處理，且對相對人造成巨大經濟損失，符合提起行政訴訟的全部法律要件。請求對河北省高級人民法院的錯誤裁定予以糾正。

我院前兩次所發函的內容是，被申訴人平山縣漁政站是具有行政機關性質的行政主體。該站基於行政職權作出的終止《意向書》執行的《通知》，屬於行政訴訟受案範圍。若申訴人張寶剛的起訴同時符合其他起訴條件，法院應當依法受理。你院作出的（2006）冀立行申字第33號駁回申訴通知書認為，《意向書》是平等主體之間簽訂的民事合同，以通知的方式單方終止該意向書的履行，由此而產生的爭議屬於合同法調整範疇，申訴人應當提起民事訴訟而不予受理此案的理由不妥。

河北高院立案庭的同志認為，屬於民事案件，應作為民事案件提起訴訟的理由是：《最高人民法院民事案件案由規定》和《關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛適用法律問題的解釋》均將最典型的行政合同——國有土地使用權出讓合同，作為民事案件予以受理。

[①]

此案雖具有行政協議性質，根據上述規定的原則，當事人就行政協議發生爭議應提起民事訴訟，而不是行政訴訟。

也就是說，最高人民法院行政庭與河北高院立案庭對本案的分歧點是，本案應提起行政訴訟，還是民事訴訟。

四、初步審查意見

本案的焦點問題是此案屬於行政糾紛還是民事糾紛。因此需要從《意向書》、《補充協議》及《通知》、《會議紀要》的性質等進行分析。

（一）關於兩個協議的性質問題

行政合同又稱行政契約，是指行政機關以實施行政管理為目的，與行政相對一方就有關事項經協商一致而達成的協議。在行政合同之中，行政主體並非以民事法人的身份而是行政主體的身份與行政相對人訂立關於民事權利義務的協議，以合同的方式來達到維護與增進公共利益的目的。在其間行政主體享有行政優益權。它與民事合同相比有以下據點不同：第一，當事人不同，民事合同的當事人法律地位相同，即平等主體的自然人、法人或者其他組織；行政合同的當事人必有一方是行政主體並享有行政權力。行政主體是指具有法定行政職權的行政機關或者法律法規授權的組織。他們之間是不平等的管理者與被管理者的關係；第二，實施的目的不同。民事合同以產生、變更或終止債權債務關係為目的，各方當事人都是為了實現自身的利益；行政合同的目是為了實施行政管理，行政管理的目的是為了維護公共利益，而不是為了行政主體的自身利益。第三，當事人享有的權利不同。因民事合同的當事人法律平等，故不存在優益權的問題；行政主體對於行政合同的履行享有行政優益權。具體體現為對合同履行的監督權、指揮權、單方變更權和解除權。第四，調整的法律規範不同。民事合同雙方當事人因履行合同發生爭議，受民事法律規範調整；行政合同雙方當事人因為履行行政合同發生爭議，一般受行政法律規範調整。只是在行政法律規範沒有規定的情況下，可以參照適用合同法的有關規定。　

平山縣漁政站是具有行政機關性質行政機構，即具有行政主體資格。其將國家所有的黃壁庄水庫水面通過承包的形式進行管理。其目的是為了維護黃壁庄水庫的漁業資源，防止濫捕，促進該水庫的可持續發展。平山縣漁政站與申訴人張保剛所簽訂的《意向書》中第三條約定：「由於水庫周邊移民村人多地少，且有多年捕魚創收習慣，乙方取得水域養殖使用權後，應立即寫出文字廣告到周邊移民村廣播宣傳，並在街道路口張貼，鼓勵廣大移民參與入股共同開發水庫生態漁業，同時要求入股的移民，乙方必須全部吸收。」第四條約定：「乙方應根據入股情況推選水庫漁業管理組織，研究制定投資、養殖管理、生產捕撈等相關事項，並報經甲方批准方可實施，不得使用網包、迷魂陣、地籠、電、毒、炸等破壞漁業資源的方法進行捕撈作業。」第六條約定：「為了遵循可需管理，科學放養的原則，乙方在合同期內，經甲方批准，乙方方可實施。」第八條約定：「本合同不得轉讓、轉包，合同期滿後，乙方有意繼續進行，同等條件下，乙方優先使用繼續合作。」第十三條約定：「甲方必須為乙方投資者保駕護航，保護乙方的合法權益，遇違法案件必須按照《漁業法》有關規定處理。」這些約定說明兩個問題：一是平山縣漁政站對協議的履行享有監督權、指揮權、單方變更權和解除權等行政有益權，其與承包人張保剛在法律地位上的不平等，前者屬於管理者，後者屬於被管理者；二是超越了民事法律以外的規則。因履行合同發生糾紛須適用行政法律規範。據此，這兩個協議屬於行政合同的性質。

我國對行政合同是否屬於行政訴訟的受案範圍的問題一直存在爭議，行政法的學者一般傾向將行政合同納入行政訴訟的受案範圍。民事學者一般認為，我國法律只對民事合同做了專門的立法，但有關行政合同沒有專門的立法。究竟哪些屬於行政合同還存在爭議，一般在處理行政合同時，亦適用合同法所確定的原則，故此類案件現作為民事訴訟受理為宜。由於在民事訴訟的判決形式比行政訴訟的判決形式靈活的多，有利於爭議的解決，故《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》將國有土地使用權出讓、轉讓等典型的行政合同規定在民事訴訟的受案範圍之內。但是，仍無法改變此類合同屬於行政合同的性質。正因，司法解釋中有此類規定，所以，我們目前還不能僅以合同的性質來判斷本案是否屬於行政訴訟的受案範圍，還是民事案件的受案範圍。

（二）關於《通知》和《會議紀要》的性質問題

行政行為，是指行政機關在行使職權過程中，依法對社會事實或對象進行管理所採取的能夠直接產生法律後果的行為。它包括三層含義：一是行政行為是行政機關和法律、法規授權的組織的行為。二是，行政行為是行政主體依職權的行為。這裡所講的職權行為，是指行政主體執行行政管理法律規範，履行行政管理的職能中，代表國家而採取的行為；三是行政行為是行政主體採取並能產生法律後果的行為，絕大多數表現為單方面行為。行政主體是國家權力機關的執行機關，履行行政管理職能，因此，行政行為的成立絕大多數無須取得行政相對人的同意，行政行為一經作出即具有法律效力，具有國家強制力，有關當事人必須遵守和執行，如果拒不執行國家將才取強制執行措施，強迫其執行。非經法定程序不得停止執行。

平山縣漁政站負責國家所有的黃壁庄水庫漁政管理工作的行政機構，該站將黃壁庄水庫水面實行承包，是實施行政管理的一種方式。其作出的《通知》雖是基於行政合同約定的特權單方面而作出的，但該行為的權力是源於其自身的職權而產生的，本質上屬於行使行政職權的行為，並由此而導致兩個協議無法履行。因而《通知》不是平等主體之間的民事行為，應當定性為行政行為，當事人對此行為不服，可以依據行政訴訟法的有關規定提起行政訴訟。

《會議紀要》是石家莊市委、政府信訪局共同作出的，雖然石家莊市委屬於黨的機關，不屬於行政機關，其不能成為行政主體資格，但石家莊市政府信訪局屬於石家莊政府的下屬機關，屬於行政主體，因石家莊市委和市政府信訪局共同署名作出的《會議紀要》，該紀要具有信訪局行使職權的意思表示，故《會議紀要》可以成為行政行為。《會議紀要》中明確提出：「平山縣漁政站代表鹿泉市、靈壽縣、平山縣與承包人簽訂的承包合同無效，停止執行」。正因為，市信訪局屬於市政府的下屬部門，其實通過紀要的形式宣布兩個協議無效並停止執行，應當認定為行使行政職權的行為。據此，亦應認定《會議紀要》屬於行政行為。

但是，《會議紀要》是在石家莊市委、政府信訪局召集三縣市水務局、信訪辦、漁政站等部門負責同志和縣、市領導參加的內部協調會後形成的。該紀要僅僅是重申了《通知》的內容，該紀要未向張保剛送達，也未要求張保剛執行該紀要。意味著，該紀要對張保剛不具有任何約束力。

平山縣漁政站的《通知》屬於對外發生法律效力的文件，石家莊市委和信訪局的《會議紀要》不屬於對外發生法律效力的文件，根據《最高人民法院關於執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第一條第二款第(六)項「對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為」不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍的規定，張保剛所訴的《會議紀要》，法院不應受理。

（三）關於是行政合同否屬於行政訴訟受案範圍的問題

我國法學界對是否存在行政合同以及國有土地使用權出讓、轉讓合同的問題一直存在爭議，行政法學界一般傾向存在行政合同，同時認為國有土地使用權出讓、轉讓合同應當定性為行政合同。行政合同屬於行政行為中的一種，相對人或利害關係人與行政機關就行政合同發生糾紛，應當通過行政訴訟解決。民法學者一般傾向行政合同屬於合同中的一種，雖是政府簽訂，但仍適用合同法的相關規定，應當通過民事訴訟程序解決。最高人民法院審委會在《關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛適用法律問題的解釋》時認為，此類合同具有行政行為的性質，因行政訴訟法規定的判決方式僅有維持、撤銷、履行職責等形式，對行政合同不適用變更判決，民事訴訟的判決方式比行政訴訟的判決方式靈活得多，由利於爭議的解決，故將此類合同定性為民事合同，通過民事訴訟程序解決。本案並不是平等主體之間的合同糾紛，而是行政機關基於單方面的優益權終止已生效正在執行的行政合同，所適用的法律是有關漁業法等行政法律規範。通過行政訴訟的方式更有利於問題的徹底解決。故本案應通過行政訴訟予以解決。

（四）關於是否超過起訴期限的問題

《若干解釋》第四十一條規定：「行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。」平山縣漁政站於2004年7月29日向張保剛發出《通知》，該通知中未交代訴權和起訴期限，張保剛的起訴期限應為兩年。即從2004年7月30日開始計算，至2006年7月30日止。張保剛於2005年12月6日向石家莊市中級法院起訴，其起訴是在起訴期限內提出的。據此，其起訴基本符合起訴條件，法院應當予以受理。

（五）關於平山縣漁政站是否具有適格被告的問題

《若干解釋》第二十條規定：「行政機關組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。」「行政機關的內設機構或者派出機構在沒有法律、法規或者規章授權的情況下，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以該行政機關為被告。」「法律、法規或者規章授權行使行政職權的行政機關內設機構、派出機構或者其他組織，超出法定授權範圍實施行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以實施該行為的機構或者組織為被告。」在本案的全部卷宗中沒有反映出，平山縣漁政站是平山縣漁業局或農業局的內設機構或者配派出機構或者受委託的組織。有關規章對其有無特別授權亦不清楚。換言之，有關平山縣漁政站是否屬於本案的適格被告事實不清，還需要由原審法院進一步查清。

合議庭合議後認為，直接裁定指定石家莊市中級法院受理最為有效，但該案現在存在誰是適格被告不明的問題，還需要進一步查清，裁定撤銷原二審裁定，令河北高院再審為宜。

最高人民法院在審理行政案件中，如果遇到學術界、實務界爭議較大的法律問題，為避免草率作出裁判，除影響當事人的合法權益外，還有可能誤導全國各級法院對相關問題的裁判。對有爭議的法律問題都要召開論證會，聽取相關方面的學者、專家和相關部門的意見。同時考慮到此案受到全國人大代表的關注，河北高院與我庭意見分歧太大，為慎重起見，還是進行專家論證後再作最終決定。

六、專家論證的情況

為了全面聽取各方面專家的意見，此次論證專家論證會分別邀請了行政法和民法方面的專家，主要圍繞《意向書》、《補充協議》及《通知》、《會議紀要》的性質和此案應當作為行政案件還是民事案件受理兩個問題進行研討。

（一）關於《意向書》、《補充協議》及《通知》、《會議紀要》的性質

與會專家一致認為，《意向書》、《補充協議》屬於行政合同。理由如下：第一，漁政管理站是基於行政管理職權和政府對水庫的所有權而簽訂的《意向書》、《補充協議》，不同於一般的民事主體簽訂合同，既然基於行政職權簽訂的《意向書》、《補充協議》，就具有行政行為的性質。第二，從合同的內容來看，《意向書》、《補充協議》是依據行政法律規範簽訂的，協議中規定漁政站享有單方面的優益權。《意向書》第三、四、五條中的禁止性條款，均含有漁業法中規定的禁止性行為，第十三條是對違反上述行為，漁業部門依據漁業法的規定享有的檢查、處理權。這一權力的來源是行政法律規範授予漁業部門的職權。換言之，行使這一權力的來源是行政法律規範特別授予的。第六、第七條分別規定有關管理、養殖方式、方法以及協議生效均須經漁政站批准。也就是說，漁政站享有單方面的優益權。這些內容反映出行政合同的典型特徵。

與會專家一致認為，《通知書》和《會議紀要》屬於行政行為。《通知書》是漁政站單方面終止《意向書》、《補充協議》，並不是協議雙方合意的行為，這一權力是基於行政機關在行政合同中享有的優益權決定的，故屬於行政行為。《會議紀要》市委市政府是一個行政主體，它不是合同的一方，它所作出的《會議紀要》中宣布《意向書》、《補充協議》無效，停止執行，是在行使行政職權，《會議紀要》亦屬行政行為。如果《會議紀要》沒有外化，對《意向書》、《補充協議》的雙方當事人均不產生拘束力，對張寶剛權利義務產生實際影響的是《通知書》，故《通知書》是可訴的行政行為，《會議紀要》不具有可訴性。

（二）關於通過何種訴訟途徑解決的問題

民法專家認為，《意向書》、《補充協議》必須在取得養殖許可證和捕撈許可證後才能生效。張保剛獲得兩種用益物權。這兩個許可證帶有行政管理的性質，要解決這兩個證的效力問題必須通過行政訴訟。有關違反《意向書》、《補充協議》中有關民事權利的糾紛具有獨立性的。這個案件的處理恐怕不是一個單純的合同的案件，有一種行政行為和民事權利的交錯。應當是行政與民事問題的合併審理。

也有民法專家認為，此類案件有關行政方面問題適用行政法律規範，民事方面適用合同法，既可以作為民事案件提起訴訟，也可以作為行政案件提起訴訟，由當事人選擇。此案當事人選擇了行政訴訟，可以作為行政案件受理。

行政法專家一致認為，民事合同有效，合同的各方當事人若要改變、解除合同，需要各方當事人協商一致，或者通過仲裁、民事訴訟，才能改變、解除。行政合同在特定條件下，行政機關根據公共利益的需要，可以單方面改變、解除合同且不構成違約。改變、解除合同後，必須當事人充分的補償。法國、德國有關法律中都是這樣規定的，受到的損失要補償。本案是漁政站單方面解除行政合同，故應通過行政訴訟的途徑解決。

七、最終的處理

因專家論證的結論與合議庭初次合議意見基本一致，合議庭再次合議時，維持原意見。因漁政站是否具有被告資格的問題還有待查清。故合議庭決定，發回河北高院重新審理。據此，最高人民法院作出（2007）行監字第70—1號行政裁定。該裁定認為，平山縣漁政站是負責國家所有的黃壁庄水庫漁政管理工作的行政機構，該站將水庫水面實行承包，是實施行政管理的一種方式。該站2004年7月29日以《通知》形式決定終止、停止《意向書》和《補充協議》的一切活動，是基於行政職權作出的行政行為，而非民事行為。原審法院以「屬於合同法調整範圍」裁定不予受理，可能存在適用法律錯誤的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條、《最高人民法院關於執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第七十七條之規定，裁定如下： 1、指令河北省高級人民法院再審本案；2、再審期間，中止原裁定的執行。

[①]本案發生在行政訴訟法修改之前，當時該法未對行政協議能否提起行政訴訟的問題作出明確的規定，因此，學術界與實務界對此問題存在不同的觀點。修改後的行政訴訟法第十二條第一款第（十一）項明確規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織認為，行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議提起的訴訟。