「空心村」呼喚更靈活的宅基地機制

《 農民日報 》（ 2015年06月10日 03 版）李靖日前有媒體報道山東約2萬個自然村空心化，農村建設用地浪費現象非常突出。當前，我國農村「一戶多宅」的情況大量存在，隨著農村人口大量轉移，「空心村」現象日益嚴重。另一方面，我國工業化、城鎮化進程加快，建設用地指標極為稀缺。高效集約用地的要求與宅基地大量閑置之間的矛盾，表明宅基地雖然是資源，但還只是沉睡的資源，需要將其喚醒。閑置宅基地缺乏退出機制。現行體制禁止宅基地入市交易，農戶只有通過拆遷才能獲取補償。根據法律，宅基地僅能在村組集體內部流轉，出現空心村的村莊，大多是人口外流嚴重的村莊，宅基地在本村集體內流轉缺少流入方，市場沒有活力。閑置的宅基地雖然沒有收益，但也沒有成本，所以在缺乏經濟補償的情況下，農民沒有動力退出已有的宅基地。閑置宅基地缺乏盤活主體。從法律主體上來說，只有村組集體具備集體土地所有權人的資格，才能名正言順地承擔有償收回農村空置房、閑置房的職責，但在村組集體內實現土地資源優化配置的難度大，所以當前大多數村組集體都沒有開展相應的工作，沒有承擔起優化閑置宅基地資源的責任和義務。閑置宅基地缺乏盤活資金。通過土地整理是化解「空心村」問題的一個好辦法，但「先補後占」的復墾模式需要大量持續的資金作為支撐。在政府財力有限且復墾指標不予確認、使用、轉讓的情況下，政府對宅基地退出制度的建立缺少積極性。在新的歷史條件下，需要站在統籌城鄉發展一體化的高度，以確保農民利益為底線，以改革創新為動力，按照市場化的思路，建立有效的農村宅基地退出和盤活機制，在更廣闊的城鄉範圍內實現「資金」和「土地」兩種資源的平衡，促進土地資源的高效集約利用。建立完善的城鄉規劃引導機制。依據區域城鄉一體化規劃，編製農村居民點布局規劃，對居民點布局、用地空間和服務設施等方面進行總體安排，充分協調和銜接村莊規劃和土地利用規劃，特別要摸清農村宅基地閑置率底數，為優化閑置宅基地設計出總體方案。在區位條件好、經濟發達的地區，利用閑置宅基地資源，統籌推進農業產業園區、工業園區、商貿居住區建設，加快小城鎮建設。建立農村宅基地退出補償機制。整合增減掛鉤、宅基地置換、小城鎮試點、土地整治等政策，建立健全宅基地退出有償使用制度。在激勵「空心村」村民退出宅基地時，應充分考慮到農民補償需求的差異性，提供貨幣、土地和房屋等多種補償方式，賦予農民自主選擇的權利。以保證農民生活水平不降低為最低標準，同時對住房困難和低收入家庭給予保障措施。另外，對於農民自願騰退宅基地的，應該給予必要的養老、醫療等社會保障保險政策支持。建立閑置農村宅基地收儲機制。整村開展復墾整理資金壓力大，且協調工作難度大，群眾利益訴求複雜。在農村人口快速轉移的背景下，應建立類似於城鎮土地收購儲備制度的農村宅基地收購、儲備制度，積少成多，產生規模效應。建立城鄉建設用地指標交易機制。在執行「增減掛鉤」制度時，為了避免「佔耕補劣」現象的發生，應結合農用地分等定級的成果，按照耕地質量折算成標準化的耕地數量指標。宅基地復墾為耕地，特別是在區位條件較差、經濟實力較弱的村莊，其經濟價值更多地體現在「增減掛鉤」的建設用地指標上。只有打通城鄉建設用地指標交易的通道，才能吸引資金投入到閑置宅基地的優化利用中來。因此，需要構建「農民退出宅基地——補償宅基地金給農民——退出宅基地變成集體經營性建設用地——集體經營性建設用地入市」的政策體系，在指標交易中實現閑置宅基地的優化配置。
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