營業稅改徵增值稅對地方稅收的影響及思考

營業稅改徵增值稅對地方稅收的影響及思考

二0一二年

摘 要：營業稅改徵增值稅是深化稅制改革的必然趨勢，對減少重複徵稅、推動經濟轉型、優化稅制結構具有的重要意義。本文對營業稅改徵增值稅對地方稅收產生的影響、應對措施及完善地方稅體系，合理調整國地稅職責等若干問題提出對策與思考。

關鍵詞：營業稅改徵增值稅 地方稅影響及體系

一、營業稅改徵增值稅是科學發展的的必然選擇

1、營業稅改徵增值稅可解決貨物與勞務重複徵稅問題。按照《財政部國家稅務總局關於印發〈營業稅改徵增值稅試點方案〉的通知》規定，這次試點，一是規定了試點行業。規定交通運輸業、建築業、郵電通信業、現代服務業、文化體育業、銷售不動產和轉讓無形資產，原則上適用增值稅一般計稅方法。金融保險業和生活性服務業，原則上適用增值稅簡易計稅方法。上海首選交通運輸業和部分現代服務業進行試點。二是規定了適用稅率。在現行增值稅17％標準稅率和13％低稅率基礎上，新增11％和6％兩檔低稅率。交通運輸業、建築業等適用11％稅率，其他部分現代服務業適用6％稅率。三是規定了計稅依據。納稅人計稅依據原則上為發生應稅交易取得的全部收入。對一些存在大量代收轉付或代墊資金的行業，其代收代墊金額可予以合理扣除。四是規定服務貿易進口在國內環節徵收增值稅，出口實行零稅率或免稅制度。通過試點擴圍將增值稅徵收範圍覆蓋所有的貨物和勞務，可進一步打通和延伸增值稅抵扣鏈條，實現貨物和勞務稅充分抵扣，從制度上根本解決了貨物與勞務稅制不統一和重複徵稅問題，有利於促進社會專業化分工，推動三次產業融合，促進國民經濟轉型升級。

2、營業稅改徵增值稅是實行結構性減稅的一項重大舉措。試點方案的一項重要原則是，改革試點行業總體稅負不增加或略有下降。據上海試點數據顯示，第一季度全市試點企業和原增值稅一般納稅人整體減輕稅負約20億元。小規模納稅人稅負明顯下降，占試點企業近7成的小規模納稅人，由原來按5%稅率繳納營業稅調整為按3%繳納增值稅，稅負下降40%左右；大部分一般納稅人稅負略有下降，原增值稅一般納稅人的稅負因進項稅額抵扣範圍增加而普遍降低。

另據上海試點企業以及財稅部門的信息表明，試點的各項政策措施運行情況總體良好，大部分一般納稅人稅負略有下降，促進產業發展的效應正在逐步顯現：其中7成為小納稅戶，這些小規模納稅人大多由原實行5%的營業稅稅率降為適用3%的增值稅徵收率，且以不含稅銷售額為計稅依據，稅負下降超過40%；試點的一般納稅人中，85%的研發技術和有形動產租賃服務業、75%的信息技術和鑒證諮詢服務業、70%的文化創意服務業稅負均有不同程度下降。

稅負減輕的企業中，文化創意服務類效果比較突出。文化創意產業包括設計服務、商標著作權轉讓服務、知識產權服務、廣告服務和會議展覽服務五大類。而作為審計、諮詢、技術服務、研發等現代服務業的下遊客戶也屬於改革受益者。據有關企業測算，「營改增」後他們有8億元來自上海試點企業的外購勞務都能獲得6%的增值稅發票，意味著一年將減少近5000萬元的流轉稅支出。一些純做倉儲的公司也受益不少，這些倉儲公司原先按營業稅要交6%的稅，現在只要按5%的稅率交增值稅就可以了，而且如果有搬運類機械的進貨抵扣，所繳納的稅金會比以前少得更多。

但也有部分企業的稅負不減反增，其中的「傑出代表」是交通運輸業。對此，上海相應制定了過渡性的財政扶持政策，專門設立了「營業稅改徵增值稅改革試點財政專項資金」，對稅收負擔增加的企業給予財政扶持。這樣不僅降低了進入改革試點行業的稅賦，也降低了製造業的稅賦，有利於整體降低企業稅收成本，增強企業發展競爭能力。

3、營業稅改徵增值稅有利於促進服務貿易進出口。服務貿易國際化是世界經濟一體化發展的必然趨勢。營業稅改徵增值稅後，服務貿易進口在國內環節徵收增值稅，出口實行零稅率或免稅制度，有利於我國企業以不含稅價格平等參與服務貿易國際競爭，為現代服務業的發展升級和走向世界創造了條件,從而有利於優化投資、消費和出口結構，促進國民經濟健康協調發展。

二、營業稅改徵增值稅對地方稅收產生的影響

1、直接導致地稅收入總量大幅度下降。營業稅在地稅收入中具有舉足輕重的地位，營業稅改徵增值稅後,當前的營業稅將由地稅收入變成國稅收入，直接導致地稅收入總量顯著下降。以上虞市為例：2011年上虞市地稅局共組織入庫營業稅收入94.359萬元,佔全部地稅收入（303.379萬元）的31.1%，其中建築業、房地產業、交通運輸業分別實現營業稅28.862萬元、31.701萬元、5.365萬元，三行業合計（65.928萬元）占營業稅總額的69.86%。另外，隨同建築業、房地產業、交通運輸業的營業收入附征的所得稅在地稅收入中佔有相當的比重，營業稅改徵增值稅後將導致地稅收入大幅度下降，提高地稅收入佔地方GDP和地方財政收入比重的目標將難以實現。

2、營業稅改徵增值稅後地方稅收失去主體稅種，致使地稅部門職能被弱化。營業稅、企業所得稅和個人所得稅是當前地稅收入中的三大主體稅種，也是地稅收入增長的主力軍。據上虞市地稅局統計數據顯示，2011年全市三大稅種共入庫197.723萬元，佔全部地稅收入的65.17%，其中營業稅94.359萬元，企業所得稅57.613萬元，個人所得稅45.751萬元。「營改增」擴圍後，地稅收入中營業稅將全部或絕大部分喪失，企業所得稅因新增企業隨著「營改增」變為國稅征管而失去新的成長空間，隨同地稅發票附征的企業所得稅與個人所得稅收入將因發票管理許可權喪失而消失，這勢必造成地稅三大主體稅種全面削弱。

3、現行「營改增」試點方案將進一步削弱地方財政收入增長潛力，降低地方財政收入在財政總收入中的比重。為了減少改革的阻力,試點方案規定「原歸屬試點地區的營業稅收入，改徵增值稅後收入仍歸屬試點地區」，該規定雖然保證了地方財政的既得利益,卻無法保證地方政府充分享有經濟發展帶來的實惠。我國正處於經濟結構優化升級的重要階段，第三產業在國民經濟中的比重必將不斷提高，服務業將是促進經濟發展的最活躍因素。「營改增」後原屬於地方稅收入的存量部分可明確劃分，但是原屬於營業稅行業的增量部分要分清收入歸屬就複雜得多，特別是產業融合不斷發展、企業重組日益頻繁的情況下，同一企業開展多業經營，既有原增值稅項目又有原營業稅項目，其所交增值稅屬中央還是屬地方就難以劃分。由於增值稅屬國稅管理，收入歸屬劃分權掌握在國稅手中，地方政府處於被動地位，隨著時間的推移，地方政府不但增量部分無法充分享有，而且存量部分也隨同企業重組而萎縮，這將嚴重削弱地方財政收入增長潛力，進一步降低地方財政收入在財政總收入中的比重，加劇地方財權與事權失衡的局面。

三、營業稅改徵增值稅改革的應對措施與思考

1、加快「營改增」試點步伐，促進國民經濟健康協調發展。一是提高認識，積極應對。稅收職能部門要切實提高對「營改增」改革的重要性與必要性認識，順應稅制改革潮流，樹立大局意識，摒棄部門私利，為推動本地區儘快加入「營改增」試點創造條件。二是做好準備，爭取主動。全面收集、整理、完善營業稅納稅人的基礎信息、檔案資料及歷史數據，從稅收總量、稅源結構、發展趨勢及經濟效應等不同方面認真做好「營改增」後的稅收分析與測算，為擴大「營改增」試點爭取主動。三是認真調研，當好參謀。認真研究《財政部國家稅務總局關於印發〈營業稅改徵增值稅試點方案〉的通知》（財稅[2011]110號）文件精神，結合當地經濟發展階段、稅源結構分布與稅收征管水平的現狀，準確分析「營改增」後對地方稅收及地方財政產生的衝擊與挑戰，提出完善改革方案的意見和建議，為地方政府應對「營改增」擴大試點做好決策參考。

2、健全地方稅收體系，不斷壯大地方政府財力。一要加快「費改稅」步伐，開徵新的地方稅種。在市場經濟條件下，義務教育、公共衛生、社會保障、環境保護等事項具有明顯的外溢性特徵，屬於政府必須承擔的基本職責。現行分稅體制將稅源穩定、增長潛力大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩定的小稅種，導致財權向上集中，地方政府無法組織到與其事權相匹配的財力，只得通過各種收費來「創收」以彌補收入不足。但是收費在徵收的規範性和管理的嚴密性方面無法與稅收相比，因此清費立稅，實行「費改稅」是大勢所趨。全面清理不合理、不合法的收費，整合性質相近、重複設置的收費基金，對體現政府職能、收入數額大、來源穩定、具有稅收特徵的收費基金改用稅收取代。重點是研究開徵環境保護稅和社會保障稅，使之建成地方稅主體稅種，增強地方政府財力，健全地方稅收體系。二要改革城市維護建設稅。現行城市維護建設稅由於是一種附加稅，其職能作用日漸削弱，稅制設計缺陷凸顯，徵收管理問題突出，城建稅改革勢在必行。按照獨立稅種的要求，重新確定稅率，擴大徵稅範圍，以納稅人取得的流轉額為計稅依據，把城建稅建成為地方稅體系中完全獨立的主體稅種，以保證改革後的城建稅隨著國民經濟同步增長，為地方政府提供更多的財力，促進分稅制財政體制的進一步完善。三要推行房產稅改革。房產稅改革是「十二五」時期稅制改革的一個重點，也是我國財產稅制和地方稅制建設的一個重要切入點。房地產具有數量多、價值大、不可移動、不可隱匿和長期持續性的特點。房產稅是典型的財產稅，屬於直接稅，稅負不易轉嫁，具有稅基穩定、透明度高、受益原則明顯等優點。以房市場交易價格為基礎計征房產稅，是房產稅制改革的方向，有利於地方政府增加財產稅收入，提高直接稅比重，完善地方稅體系，優化地方稅制結構。

3、重新定位地稅部門職能，科學協調國地兩稅關係。一要調整企業所得稅征管範圍。「營改增」試點將導致國地稅職責分工嚴重失衡，影響到稅收征管質量。應以「營改增」改革試點為契機，重新劃分國地稅征管範圍，將現有的流轉稅全部劃為國稅征管，將企業所得稅劃為地稅征管。這樣既可平衡國地稅之間的職責分工，充分發掘各自的征管潛力，又可使國地稅都能夠充分掌握納稅人的生產經營情況，提高稅收征管質量與效率。二要地稅要強化對政府性基金（費）的徵收職能。切實增強徵收基金（費）工作的責任感，堅持稅費並舉、以稅帶費、以費促稅的原則，不斷完善徵收工作機制，加強與主管部門的溝通協調，實行稅收與基金（費）「同征、同管、同查」 的一體化征管模式，不斷提高各項基金（費）代征工作水平，為「費改稅」提供實踐經驗和準備條件，為促進地方經濟社會發展發揮更大作用。三要建立新型國地稅分工協作關係。隨著「營改增」試點範圍的不斷擴大。要在稅制改革過程中應堅持並不斷完善國、地稅機構分設體制，重構中央稅與地方稅體系，嚴格按照稅種類型劃分國、地稅征管職責範圍，實行比較徹底地「分稅分管」體制，國稅以增值稅、消費稅等間接稅管理為主，地稅以所得稅、財產稅等直接稅管理為主。進一步拓寬國地稅合作領域與方式，探索國地稅徵稅大廳合署辦公，整合12366納稅服務資源，建立統一的稅收信息資料庫，實現稅收信息共享，最大限度地降低稅收成本，提高稅收征管和納稅服務水平。