「四個解放」與服務型政府建設

　　編者按：2008年7月，江蘇省人事廳廳長趙永賢同志在接受《中國人事報》記者採訪時提出，在人事工作中解放思想，必須樹立「解放人才」的觀念，努力做到「解放權力、解放職能、解放機制、解放自我」。9月4日，中共中央政治局委員、書記處書記、中組部部長李源潮同志對《黨建研究參考資料》刊登的《「解放人才」要努力做到「四個解放」》作出重要批示：「永賢同志所提的『解放權力、解放職能、解放機制、解放自我』很有深意，建議可進一步研究。」近幾個月來聯合課題組就「四個解放」問題展開深化研究。課題把「四個解放」的研究由人才人事工作引入行政管理體制改革特別是服務型政府建設層面，著力探討「四個解放」的內涵和內在關係，剖析服務型政府建設中存在的障礙和原因，進而提出了推進服務型政府建設的目標取向、基本方法和工作建議。　　「四個解放」起源於江蘇人事工作部門深入學習實踐科學發展觀活動，但其意義並不僅僅局限於人才人事工作，它的「深意」主要體現在對繼續解放思想、深入貫徹落實科學發展觀、深化行政管理體制改革特別是推進服務型政府建設的促進作用上。　　一、「四個解放」對服務型政府建設的啟示　　從服務型政府建設層面研究解放權力、解放職能、解放機制、解放自我，是一個全新的命題，需要從把握權力、職能、機制、自我的本質、從破除制約科學發展的束縛、推進行政管理體制改革的全新視角，理解「四個解放」的豐富內涵。　　解放權力，就是從官本位、權本位的思想束縛中解放出來，使人民賦予的權力始終用來為人民服務。它包含三層含義：（1）確立正確的權力觀，強化權力的公共屬性，發揮公共權力的本質作用。（2）進一步規範權力，使權力運行真正納入法制化軌道。（3）擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民群眾依法行使民主權利、管理公共事務和公益事業。　　解放職能，就是將政府職能從角色偏差、職責不清、許可權模糊中解放出來，確立適應並反映權力公共屬性的政府職能。它包含二層含義：（1）解決好政府職能缺位、不到位問題，把應該由政府管的事項切實管好。（2）解決好政府職能越位、錯位問題，把不該由政府管理的事項轉移出去。　　解放機制，就是將政府運行機制從結構性障礙與運行性障礙中解放出來，按照科學發展的要求，從整體上考慮制度建設、組織結構、決策程序、運行方式、行為規範等問題，使政府功能得到有效發揮，組織目標得到更好實現。　　解放自我，就是將自我從僵化的思維模式、落後的價值取向、陳舊的行為方式中解放出來，改造自我，超越自我，塑造新我。　　「四個解放」對於推進服務型政府建設有著重大的現實意義。服務型政府，就是政府在全心全意為人民服務的理念指導下，適應經濟社會發展的要求，以公民和社會的需要為政府的職能定位，按照公民的意願提供公共服務，建設責任、法治、廉潔、透明和公正的政府，其根本目標是公民滿意。建設服務型政府不能不涉及到行政權力、政府職能、運行機制和領導幹部素質等問題。「解放權力」強調堅持權為民所用，加快政府向「責任主體」轉變；「解放職能」強調正確處理政府與社會、市場、企業、公民的關係，加快政府向「有效服務型」轉變；「解放機制」強調建立富有活力的運行機制，使組織結構與運行方式既有利於管理，更有利於群眾，加快政府向「透明規範高效」轉變；「解放自我」強調用社會主義核心價值體系的要求塑造「新我」，加快轉變政府工作作風，真正做到為民、務實、清廉。「四個解放」抓住了行政管理體制改革的關鍵，對服務型政府建設具有積極的推動作用。　　二、服務型政府建設的主要障礙及原因分析　　改革開放以來，我們在行政管理體制改革和政府自身建設方面取得了很大進步。但是，按照服務型政府的本質要求，從「四個解放」的視角來審視，我們離服務型政府的目標還有一定差距，還需要克服在權力運行、職能履行、政府運行機制和權力主體等方面存在的障礙。　　權力運行方面的障礙。（1）權力擴張。有的政府部門沒有依法履職，而是突破權力界限，對有利的事趨之若鶩，對無利的事避之不及，在權力運行上偏離了法定的軌道。（2）權責脫節。有的政府部門和領導幹部重權輕責，隨意決策，出了問題無人承擔責任。（3）權力尋租。有的掌握一定物權、財權、事權的行政主體，把手中的權力作為交易的籌碼，利用項目審批、土地批租、工程招標、銀行貸款等為部門或個人謀取私利，將公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益制度化。　　職能履行方面的障礙。（1）職能越位。有的政府部門仍然管了不該管、管不了也管不好的事。比如，過多地參與盈利性投資項目，直接替代企業招商引資等等，充當了市場主體的角色，影響其正常職能作用的發揮。（2）職能缺位。政府對義務教育、公共基礎設施建設、自然資源和環境保護等方面的投入仍然不足，地區之間、城鄉之間基本公共服務的差距還比較大。（3）職能交錯。有的行政機構職能重疊、管理交叉。比如，質量監督、高校畢業生就業工作等由多個部門分管。機構設置不合理，既造成職責不清，又增加管理成本，降低了行政效率，影響了職能關係的協調和機制的順暢運行。　　運行機制方面的障礙。（1）決策不規範。有的政府部門替代社會組織和市場決策，替代個人與企業決策；有的決策過於籠統，缺乏具體的細則，操作性不強，隨意性較大；還有的決策脫離實際，難以執行。（2）執行力不強。有的政府部門應付執行，推諉扯皮，推卸責任；有的政府部門對小團體或個人利益有用的執行，反之則不執行；有的政府部門以會議落實會議、以文件落實文件，追求形式，不求實效。（3）監督不到位。目前，對幹部的監督主要依靠上級部門和專門部門，查處的案件往往由群眾舉報或其他偶然因素引起，大多屬於事後處理，而不是事前防範。　　權力主體方面的障礙。（1）心理障礙。有的領導幹部因職業心向與職業定勢而產生保守心理，患得患失，害怕失敗，直接影響到對服務型政府的認知、情感、意志和行為。（2）政績障礙。有的領導幹部為了追求政績，弄虛作假，欺上瞞下，搞政績工程。（3）道德障礙。有的領導幹部盲目追求權力，將權力作為自己的終極目標；有的金錢至上，一切行為和思維都是為個人獲取更多的金錢；有的貪圖享樂，忽視自己所應該承擔的社會責任。　　產生上述障礙的主要原因是：　　權力來源認識模糊。有的幹部認為，手中的權力是上級授予的或個人奮鬥來的，跟老百姓沒有關係；政績是給上級看的、是為自己升遷服務的，而不是為老百姓謀求福祉的。　　角色職責定位不明。政府職能設置不夠科學合理，導致有的地方政府承擔了不該承擔的職能，而應該承擔的卻沒有承擔起來，這是政府職能越位、缺位的基礎原因。　　權力運行邊界不清。權力具有擴張自我的衝動，只要條件允許總會不斷地將自己的利益最大化。目前權力運行中存在的問題，相當一部分是公權力與私權力邊界不清所致。公共權力範圍過大，很多情況下與私權利之間的邊界模糊不清，直接導致權力擴張，加之公權力本身沒有得到有效監督，結果在一些地方造成「權力通吃」。　　監督制約機制不健全。比如專門監督部門的監督職能作用還沒有充分發揮，科學合理的績效評估體系還不健全，還不能充分發揮對領導幹部行為的引導、規範和約束作用。　　權力運行環境影響。財政投入不足是產生一些問題的重要因素。某些執法部門以罰代管，原因之一是財政對這些部門的投入不足，這些部門的開支就從罰款中得來。此外，社會組織不發達，社會自我治理能力不強，牽制了政府大量的精力和財力，影響了政府公共服務能力的充分發揮。　　三、推進服務型政府建設的目標取向和基本方法　　服務型政府是建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的重要內容。服務型政府建設應確立以下目標取向：（1）在科學發展觀的指引下，加強公共服務，建立適合國情、惠及全民、公平公正、水平適度、可持續發展的公共服務體系。（2）創新政府管理方式，形成中國特色的公共服務模式，進一步提高政府為經濟社會發展服務、為人民服務的能力和水平。（3）加大公共財政投入，構建公共服務有效供給機制，著力改善民生，為全體公民提供規範、高效、負責、廉潔的服務。（4）建設一支適應服務型政府要求的高素質的領導幹部隊伍。　　推進服務型政府建設，需要把握以下基本方法：　　（一）從基本國情出發，統籌兼顧，穩步推進　　建設服務型政府必須堅持從基本國情出發，積極推進政府管理體制改革。由於政府管理體制改革是經濟體制改革、政治體制改革、社會體制改革以及其他各項改革的連接點、交匯點和關節點，牽一髮而動全身，這就要求在推進服務型政府建設過程中，妥善處理改革發展穩定的關係、政府管理體制改革與其他各項改革之間的關係，做到正確把握時機，統籌兼顧，穩步推進。　　（二）依靠全社會的智慧力量，推進民主，實現善治　　服務型政府的建設過程是彙集民意、集中民智、統一思想、形成共識的過程。因此，必須始終緊緊依靠人民，最廣泛地調動人民群眾的積極性、創造性；堅持問政於民、問需於民、問計於民，從人民群眾的創造實踐中獲得前進動力。通過建設服務型政府，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權，切實實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。　　（三）遵循科學方法，系統把握，有效運行　　戰略謀劃、任務部署、舉措實施三大環節，貫穿於服務型政府建設的全過程。遵循科學方法，實現這些環節的環環相扣、前後銜接、有效運行，是推進服務型政府建設的必要條件。因此，在服務型政府建設的謀划上，要注重系統思維、戰略思維。在服務型政府建設任務的部署上，要注重階段性與連續性的統一。在服務型政府建設的舉措實施上，要牢牢把握服務型政府建設的本質、重點和關鍵，致力於解決不同發展階段最突出的問題。　　（四）把握政府建設規律，借鑒經驗，兼容並蓄　　當前，建立面向公眾的服務型政府已成為全球政府改革的主潮流。許多國際先進經驗值得我們借鑒，比如，政府部門利益關係重構、機構調整、減員增效、減政放權、利用網路等手段提高透明度、提供快捷高效便民服務等等。推進服務型政府建設，要正確把握政府建設規律，在立足中國國情、基本政治制度、我們自己的成功實踐和首創精神的前提下，認真汲取世界各國政府建設的有益做法，有選擇地運用世界上先進的公共行政理論和方法，海納百川，兼容並蓄，以我為主，為我所用。
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