議會危機：英國 「報銷門」事件

　　林海

　　數張小小的發票，金額有的不過0.8英磅，卻成為英國300多年來首次出現下議院議長被迫下台的導火索。2009年，被稱為「報銷門」的英國議員「騙取補貼」醜聞，在朝野上下掀起軒然大波。隨著媒體的進一步調查，數十位議員都有著利用報銷制度漏洞、濫用公款的嫌疑。

　　這次風暴愈演愈烈。人們甚至開始懷疑一直引以為傲的議會制度是否仍然具有公信力。然而將其置於整個世界範圍來看，這次事件或許恰恰從另一個角度說明，英國「腐敗零容忍」已經成為一種共識與底線。

　　議員利用了補貼制的漏洞

　　2009年5月8日，英國《每日電訊報》在頭版位置刊登了《內閣花費的真相》一文，披露了以布朗首相為首的部分內閣成員的公款報銷狀況。曝光的資料顯示，英國議員的報銷項目包括虛假房貸、狗糧等。

　　與大部分歐美國家流行的「高薪養廉」的思路一樣，英國也用相當高的薪金和優厚的福利來「禮遇」議員、內閣成員及公務員。至於薪金到多少，才算是「高」，歐美各國都有不同的標準和心理認知。與固定的薪金制度不同，靈活的「生活補貼制度」，反映了議員常常往返於威斯敏斯特宮與所在選區的事實需要，也給議員在聽取和收集民意時展開更豐富多彩的工作帶來了便利。假如議員只領取固定薪水，這對來自倫敦市之外選區的議員而言，是極不公平的。

　　一般來說，議員補貼內容有3大項：生活補貼、第二套住房補貼、助手費。只要自律得當，這3大項補貼都算合情合理：生活補貼是指對日常生活開銷的適當補償；第二套住房補貼則是針對很多議員因在倫敦開會期間，個人需要在倫敦長期居住而產生額外費用，政府給予的津貼和補助。助手費則是指議員在開展工作時聘用秘書、顧問、助手等而產生的費用補貼。除以上3大項之外，議員還可以報銷通訊費等一些雜項。一般來說，按英國現行制度，內閣成員和議員在職期間，平均每年可領到6萬英鎊的薪水和13萬英鎊的補貼。這些津貼出自公共開支，換句話說，都是納稅人的錢。

　　其實，在「報銷門」爆發之前，就曾經出現過議員濫用公共補貼的現象。例如，工黨議員哈里·科亨曾經套取31萬英鎊的住房補貼。保守黨議員德里克·康韋向妻兒發放近40萬英鎊的秘書費，等等。這些醜聞的出現，一方面是因為議員不夠自律，另一方面則是因為報銷制度存在著許多漏洞。下議院議長邁克爾·馬丁負責編訂的《議員待遇綠皮書》中，對第二套住房補貼的規定比較寬泛。如何認定「第一套住房」及「第二套住房」，都沒有嚴密的技術性規定，造成了制度「漏洞」，出現了「失之於寬」的缺陷。加上這類補貼額度豐厚，包括住房貸款利息補助、傢具添置費、清潔費、房租費等，「引誘」許多議員在此項目上「弄虛作假」。

　　2009年5月，《每日電訊報》首開戰端，將這一系列騙取報銷的醜聞公諸於眾。原本就以「輿論監督官」為己任的大小媒體蜂擁而上，全面「挖掘」議員們的不妥之舉。女議員、內政大臣史密斯首先成為眾矢之的。她6年來以「第二套住宅津貼」的名義報銷了11萬英鎊費用。問題是，史密斯倫敦的住處並不是她自己的，而是她姐姐的，她只是時不時使用其中的一個房間而已。她把它登記為第一套住宅，從而享受「第二套住宅津貼」。

　　媒體乘勝追擊，乾脆把史密斯的「第二住宅」報銷賬單翻了個底朝天，其中有：電視機370英鎊，門墊14英鎊，洗衣機320英鎊，牙刷架2.5英鎊，浴缸活塞0.8英鎊……媒體嘲諷道：「一個議員連浴缸活塞都拿去報銷，也太精打細算了吧？」史密斯醜聞只是一個導火索，接下來的一個月，媒體展開了一場轟轟烈烈的「報銷曝光」運動。

　　媒體甚至查到了史密斯報銷的收費電視節目清單——其中還包括她的先生收看色情節目的費用。一時間，「公款看色情節目」成了史密斯先生的代名詞。其他的議員也不能倖免，議員麥克納提被曝光12年來報銷了6萬英鎊的第二套住宅津貼，但這套房子其實主要是他父母住的；議員喬治報銷4.47英鎊狗食費、40英鎊法院傳票費、119英鎊熨褲費等。

　　下議院議長被迫引咎辭職

　　議員報銷一事被曝光的範圍越來越廣。先是布朗領導的工黨議員被曝報銷不當，緊接著大衛·卡梅倫領導的保守黨議員也不能倖免。最後議會第三大政黨自由民主黨前領袖孟席斯·坎貝爾和該黨議員安德魯·喬治也涉嫌報銷醜聞。至此，英國議會的三大政黨都捲入「報銷門」。

　　媒體的心態也隨之發生了變化，它們原本帶著某種獵奇戲謔，試著在這些大人物的消費清單上，發現一些議員「無關痛癢」的小愛好。然而隨著民眾關注度的越發提升以及越來越多「大人物」涉嫌違規報銷，媒體開始嚴肅面對這次醜聞，并力圖推動報銷制度甚至議會政治的改革。於是，首相布朗的報銷清單也被公諸於眾。他曾於2004年至2006年間報銷6577英鎊清潔費。但是領取這筆清潔費的並不是清潔公司，而是他的親弟弟安德魯。2006年，當他報銷管道工程費時，一筆150英鎊的開支竟然報銷了兩次。

　　對此，布朗辦公室迅速作出解釋，兩兄弟在倫敦的兩個寓所共用一名清潔工人，合約表明兩人分擔支付聘請清潔工，布朗給弟弟的錢是弟弟代付的清潔費。至於多報的管道費，布朗也已及時退還。然而這對首相的聲譽和支持度還是造成了不小的影響。

　　更多的「大人物」在報銷上的不當舉措被曝光：財政大臣大衛在4年間更換其第二套住所達4次之多，多報了600英鎊；運輸大臣胡恩「虛報」了住房津貼384英鎊，司法大臣斯特朗以半價交納其第二套住所的社區稅，但卻以全額申領報銷，等等。

　　輿論不但批評這些重臣，更是指出現行的報銷制度必須進行改革。《每日電訊報》評論道，即使議員們不虛報或假報，他們也會在規定申報限度內最大程度地撈取利益。僅2008年，646位下議院議員就申領了9300萬英鎊津貼和開支報銷——這些議員原本就是社會中比較有優勢的一個階層，他們並不那麼需要補貼。更不應該允許他們利用這一制度撈取額外的利益——這顯然是與設計議員補貼制度的初衷相悖的。

　　所有的責備之聲都指向了負責編訂並執行《議員待遇綠皮書》的下議院議長邁克爾·馬丁。根據傳統，下議院議長負責下議院行政事務，對外代表下議院。他理應將議會在補貼方面的運作和調查公之於眾。但是馬丁非但沒能及時回應輿論批評，還拒絕進行旨在使議員的花費更為透明化的改革。

　　此時，新的證據顯示，馬丁自己也涉嫌違規報銷事宜。他將妻子外出購買居家用品時花費的4280英鎊計程車費，以「為公務訪客作購物準備」的名義悉數報銷。但是，據媒體揭露，他妻子的購物活動與公務毫無關聯。在此基礎上，議會中的一些資深議員，也打破了幾個世紀以來的慣例，對邁克爾·馬丁處理「報銷門」危機的方式公開表示不滿，稱其為改革的障礙。在力求保住職位而努力多日後，馬丁意識到，各政黨領導層和普通議員已對他失去了信心。

　　2009年6月13日，喧嚷的下議院議事廳里，馬丁議長面對呼籲他「改革或下台」的議員，發表了「不作任何退讓」的強硬發言。這些議員，用馬丁的朋友、福克斯勛爵的話說，「手上也不是乾淨的，只是想找個替罪羊罷了」。福克斯勛爵表示：「他(馬丁)在一小撮議員策劃的『可恥』騷亂中，以《舊約全書》中的方式成為替罪羊……他們選擇把自己的罪孽都投射到他身上，希望在他離開時，能得到赦免……這是民主制度糟糕的一天。」

　　在下議院出現這一戲劇性場面後，首相布朗越來越相信，議長的地位已經岌岌可危。同時，來自蘇格蘭工黨的友人與馬丁進行了接觸，暗示他的權威已受到不可彌補的損害。

　　於是，2009年6月初，馬丁在下議院宣讀了34秒的聲明，表示為了議院的團結，他決定將於6月21日辭去下議院議長的職務。這是自1695年約翰·特雷弗爵士因為收受賄賂而被迫下台以來，馬丁是首位被公開趕下台的下議院議長。

　　面對前所未有的信任危機，首相布朗在感到「唇亡齒寒」之餘，宣布將對議會權力進行廣泛徹底的改革，終結「過去的濫用和錯誤判斷」。布朗還建議設立獨立小組對過去幾年的補貼報銷情況進行審查，同時引入第三方機構對報銷制度進行規範。

　　打造更為透明的議會政治

　　在馬丁辭職的第二天，新一任議長從646名議員中推選出來。當日，倫敦經濟政治學院教授羅德尼·巴克表示，除非馬丁的後任能在處事過程中給人一種照章辦事、正直以及合理使用公款的印象，否則馬丁的離開不會從根本上解決問題。

　　新任議長任重道遠。法新社評論道：「『醜聞』的最大悲哀是，明明是『醜聞』，卻被大部分人所默認，或是只止於醜聞當事人，沒有剷除滋生醜聞的制度環境，然後就是『前腐後繼』，惡性循環。」

　　「報銷門」沸沸揚揚近一個月後，隨著英國地方議會選舉和歐洲議會選舉的舉行，逐漸表現出另一種形態：英國選民「用腳代替手投票」，表達了自己的意見，除了參加投票率再創新低之外，參加投票的選民中一些人乾脆把票轉投給邊緣小黨或極端黨團，以示對主流政黨無能表現的懲罰，並表達對政黨腐敗的痛恨。

　　然而，對於議會制度的反思並沒有結束。人們認為現行的「議員補貼制度」，是因為議會運作本身的封閉和不夠透明所致。在現行法律下，補貼報銷制度是由議員自己商定、並由議長具體擬定條文通過。作為議會「內政」，不準向外過多透露。缺少監督，滋生腐敗，這正應了阿克頓勛爵的那句名言：「絕對的權力導致絕對的腐敗。」

　　近年來，英國公眾對議員報銷費用的「知情權」訴求，隨著2005年《信息自由法案》實施力度的加強而呼聲愈高，但議會集體抵制或忽視民意，佯裝不知，不予理會。直到2008年，經由英國高等法院一紙判令，要求議會公布議員領取公共開支補貼的情況，議會才同意將在 2009年適當時候公布有關信息。

　　自「報銷門」醜聞爆發以來，公眾更呼籲建立一個獨立於議會的委員會，來決定和監督報銷補貼制度。同時，這一委員會還將依據2005年《信息自由法案》規定，將英國政府官員每個季度各項報銷的明細，一律在網上公布，以供民眾來監督。

　　2010年5月，新任首相卡梅倫上任，他承諾將議員薪水削減5%，並凍結部分工資直到2015年。但是，根據2012年的財政預算來看，議員開支仍然有增無減。在曝光「報銷門」的2009年，國會議員的薪酬和補貼還僅僅花費英國納稅人9300餘萬英鎊；然而在卡梅倫豪言「控制開支」之後的2012年，這個數字卻增長至了1.64億英鎊。

　　英國納稅人聯盟官員約翰·奧康內爾表示：「我們處在一個艱難的時期，普通家庭都在節減開支，議員們也必須這樣做……卡梅倫首相承諾削減政治開支，議員們的賬單不失控至關重要。因為，一旦議員們亂花錢，將給納稅人平添更大壓力。」

　　不過，積極的改革仍然是在不斷推進的。從2010年開始，英國下議院已根據《信息自由法案》，將每位議員在過去4年的報銷單據公佈於網上，只要按字母順序檢索，全部646名議員的相關情況便可從中找到。不過，吹毛求疵的英國媒體提出，網上公布的單據隱去了地址這一與「第二住所」密切相關的重要信息，人們也就很難看出某人在這個關鍵的地方所做的手腳，而這正是此前「報銷門」揭露的焦點所在。

　　儘管議會解釋說，這種做法是出於隱私和安全的考慮。然而批評者則表示，增加透明度是恢復公眾對政治體制信任度的關鍵，公布這些票據時隱去地址，這種猶抱琵琶半遮面的做法，對改善議會的名聲沒有絲毫幫助。

　　此次「報銷門」事件被稱作「兩個世紀以來英國議會最大丑聞」。然而，一年後的2010年5月，英國媒體再次爆出：財政部第一副大臣戴維·勞斯涉嫌「騙補」，他違反的是「禁止租住伴侶房間領取補貼」的規定。看來要恢復民眾對於議會充分的信任，還有很長的路要走。

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