張君憶：中國對外援助知多少
作者：張君憶 布魯金斯學會外交政策項目訪問學者
來源：清華布魯金斯中心
自20世紀50年代始，中國提供對外援助已有60多年之久。如今中國已成為獨立於經濟合作組織（OECD）發展援助委員會（Development Assistance Committee, DAC）外提供最多援助的發展中國家。與其外交政策相符，中國對外援助奉行和平共處五項原則，並強調受援國應保持獨立自主、自力更生。與此同時，中國對外援助也戰略性地服務於其他外交政策。
始於低起點的穩步增長
與發展援助委員會中最大的援助國相比，中國對外援助的規模仍然較為有限。根據一些學者的估算以及OECD國際發展資料庫，2001年中國對外援助總額僅達當時所有發展援助委員會成員國貢獻的1.8%。然而，自「走出去」戰略在「十一五」期間（2006-2010）得到明確落實，中國開始深化與世界的經濟聯繫，其對外援助總額的年均增長率為21.8%。2013年，中國的對外援助約佔全球發展援助的3.9%，為DAC援助國貢獻總額的6.6%，並略高於美國對外援助總額的26%。
非洲承接最大份額
毫無疑問，非洲是中國戰略布局的重點之一。自2000年中非合作論壇成立以來，中非關係日趨密切。2009年，非洲國家所獲援助額佔中國對外援助總額的47%。2000至2012年間，中國向51個非洲國家提供了1666個官方項目（四個未與中國建交的國家——甘比亞、史瓦濟蘭、布吉納法索以及聖多美和普林西比——被排除在外），佔中國官方與私人項目總和的69%。根據OECD的定義，1666個官方項目中的1110個可被歸類為「政府開發援助」（Official Development Assistance, ODA），即致力於促進發展中國家經濟發展和福利的具有優惠性質的官方援助。其餘556個官方項目可歸為「其他官方資金」 （Other Official Flow, OOF），即不以發展為動機或非優惠性質的（如出口信貸、政府股權、證券投資及債務重組）官方交易。（註：對於項目金額而言，中國給予非洲以及其他發展中國家的貸款多為非優惠性質，因此不被視為對外援助。）
聚焦基礎設施建設
中國對非洲的優惠貸款中約有61%用於基礎設施建設，16%用於工業發展。中國優惠貸款最為集中的前三個領域分別為交通運輸與倉儲、能源產生與供應，以及工業、礦業和建築業。剩餘的一小部分用於公共衛生、一般預算支持以及教育。
考慮到目前中國正處於經濟轉型的不確定期，一些言論將此類趨勢解讀為中國正努力輸出國內製造業和基礎設施建設領域中的過剩產能。但中國對外提供基礎設施建設背後的用意要深刻的多。2015年12月在南非約翰內斯堡公布的《中國對非洲政策》中，中國政府明確認為，基礎設施建設對於非洲地區的發展至關重要。這一結論應與中國自身曾受益於外國投資和援助帶來的技術外溢有關。在實踐中，中國有著長達20多年的國際工程承包經驗，再加上世界領先的工程建設技術以及相對低廉的人工成本，使得提供國際基礎設施建設成為中國對外援助的比較優勢。並且中國一貫奉行「不干涉內政」以及「互惠互利」的原則，相較於其他很多國家，中國更樂於提供基礎設施項目援助（如，「交鑰匙」工程）。
完善現有援助體系
由於中國對外援助主要以「政府對政府（Government to Government,G2G）」的形式展開，外界對此種援助常引發的威權主義、腐敗以及無法普惠於民的問題提出了合理質疑。誠然，中國現存方式存在改進的空間。全球化學者Faranak Miraftab指出，基層社區和私營部門在公共部門的協調下，應當能夠建立合作關係，共同克服各部門的功能缺陷，從而達到雙贏、甚至多贏的局面。通過加深與國內援助提供者的合作，中國對外援助能夠更為有效地回應受援國短期、長期需求，觸及公民社會中更多弱勢群體。同時，通過探索公私合作模式，中國國內對外援助服務提供者可以進一步加強援助服務的提供。通過利用自身比較優勢提供基礎設施建設、造福公眾，同時促進公民社會的積极參与，中國對外援助可以給更多人提供更實際的幫助。
中國已經意識到並且積極改進現有的援助體系。以非洲為例，雖然基礎設施以及工業仍佔中國對非洲提供官方項目的最大份額，中國已開始有意識地加強其在公民社會建設領域的官方項目分配。例如，中國已增多其在社會基礎設施及服務、發展性糧食援助與糧食安全、對非政府組織的支持以及提升女性在發展事業中的作用等項目。並且在習近平主席於2015年9月聯合國峰會上作出承諾後，已有20億美元初始資金投入南南合作援助基金。此基金主要用於改善受援國人民生活水平，並鼓勵更多國內援助提供者以提交方案的方式參與對外援助活動。
為了達到積極影響，實施公民社會具體的管理和參與措施對中國政府來說十分重要，例如建立相對完善的信息報告和披露機制（部分政府部門已落實相關制度），頒布私人部門進行海外援助服務的法規條例，以及改善部際間、商務部內各司級單位間的協調和溝通機制等。雖然挑戰依然存在，但在不失去其自身特點的前提下，中國對外援助正朝著積極的方向發展。
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