游天龍：英國還給中國的是什麼香港？

最近香港很熱鬧。

民間各種遊行示威接二連三，港府各種政策法規頻遭吐槽，民主派四處取經學習鬥爭經驗，建制派則北上求援期望中央支持。電視牌照，新界開放，人口政策，綜援爭議，特首選舉，大大小小的議題攪和的香港政治一團糟，最有趣的是，雙方的終極訴求和根本依據居然驚人的一致，那就是各執一詞的「一國兩制」政策。到底是親一國，還是重兩制，彷彿成了香港政客決定派系劃分，關係親疏，光譜左右的唯一依據。

一般各方可以接受的說法是認為香港因為在回歸前施行了和內地不一樣的政治經濟制度，所以為了香港回歸後的長治久安和繁榮發展，在中英談判的時候鄧小平作出維持香港現行政治制度五十年不變的承諾，從而給予香港地區高度自治的權力。但這個「一國兩制」政策的通行解釋其實並不符合香港政治發展的現實，是一個混淆經濟與政治制度的錯誤結論，不僅香港民眾被誤導，連內地民眾也被蒙蔽。實際上，1984年談判之前的香港實行的政治制度和內地的政治制度高度相似。所謂「兩制」，並非是香港舊制度的簡單延續。破解了這個迷思，可以讓我們看清香港當下政局的癥結所在。

在1997年回歸之前，港英殖民地政府已對香港實施了所謂「政改」

議會至上制

為了適應改革開放社會建設的新要求，中央在1982年頒布了文革後的第二部新憲法——「八二憲法」，大幅度調整了原憲法中各國家機關之間的關係，將人民代表大會制度確立為我國的根本政治制度，使之成為我國最高國家權力機關。按照八二憲法，中央和地方國家機關的權力均源自全國人大，向人大負責，接受人大的監督。人大擁有選舉、任命、監督、問責、罷免包括國家主席、國務院總理、兩高首長、各部部長在內所有國家機關各級領導的權力。同時人大還擁有廣泛的立法權和憲法法律的解釋權，各級人民法院僅僅是人大體制下的審判機關，擁有審判權但沒有法律法規的解釋權，因此和西方三權分立制下的司法機關不同，中國的法院系統沒有權力對人大立法實行所謂的違憲審查權。因此，雖然在某些國內學者看來套用西方政治理論中的「議會至上」原則有過於簡單理解我國人大體制之嫌，但我國的憲法構架與該制度確實有相似之處。

「議會至上」這一憲政架構最初源自英國，經過蘇聯將其社會主義化之後傳入我國，並結合中國國情在原基礎上做了相應調整。在「原版」的英式議會制中，議會是國家主權的代表，不受任何機構的制約與平衡。和大多數人想像的不一樣，在英國並沒有所謂的三權分立。英國的行政機關，也就是內閣，其閣員首先必須是議員，再被執政黨提名加入內閣。內閣成員上至首相下至閣員都需要接受議會的監督，定期向議會做工作報告，議會則有權力罷免彈劾監督問詢內閣的施政績效。同樣的，英國各級法院不得對議會出台的法案說三道四，任何在議會看來與其立法精神不符的判決都可能會被議會廢除，而在2009年10月成立英國最高法院以前，英國的最高司法機關其實是議會上議院，本身就是議會的一部分。雖然無法完整概括英國政治全貌，但通過這些簡單的勾勒，基本上可以得出中英兩國的政體極其相似這一結論。

而且中英兩國的政治制度不僅在中央層面高度相似，連央地關係也如出一轍。兩國都是單一制國家，各地方政府接受中央政府統一領導，地方政府享有一定程度的立法權但其地方法規不得與國家議會通過的法律以及憲法相衝突。正因為如此，在1984年中英談判之前的香港作為英國的殖民地，香港總督和我們的省長一樣由議會任命，並向議會負責；香港立法院出台的地方法規不得與英國議會出台的法律衝突；香港法院的判決也不得違背英國議會立法的精神。

行政主導制

而在地方治理層面，香港殖民地時期實行的是所謂「行政主導制」：港督由英議會任命，擁有對港事務的主導權。香港本地精英組成的行政局和立法局則扮演顧問的角色輔助港督執政，在1984年談判的時候這兩個顧問班子全部由港督親自任命而非民選。行政局類似港督的內閣，執行其治港政策。立法局則擔綱部分香港本地立法的職責，但更多時候僅僅是給港督的立法倡議做橡皮圖章，立法局議員更類似榮譽而實權崗位。和現行的「一國兩制」政策類似，香港在英國體制內也享有相當的自治權，英國議會頒布的大部分法律除非議會特別聲明否則並不適用於香港。

與此同時，我國憲法雖然將全國人大列為最高國家權力機關，但國家事務則由以國務院為首的行政機關所主導。根據憲法，中央人民政府有多達八個機構有權啟動人大及其常委會的立法議程，而其中大部分立法議程由國務院設立並發起。按照憲法和立法法，得到人大授權的國務院分享了部分的立法權，可以在憲法的框架內依法自行頒布行政法規。在現實政治中，全國人大和國務院的關係並非西方國家制衡與鬥爭的關係，更多時候則是遵照「議行合一」的原則進行充分的合作與溝通，因此大多數時候人大及其常委會並不會對國務院提出的立法橫加刁難。而且由於全國人大會期短次數少，人大常委會也不過兩個月開會一次，從而決定了他們無法像西方議會一樣對政府進行事無巨細的日常管理，所以國務院這一人大體制下的特殊委員會則承擔了更多的治理責任。本質上，我國的國家權力機關之間的關係也是行政主導制，而按照中央人民政府格局構建的各省市人民政府實行的也是行政主導制。

中英聯合聲明

釐清了中英兩國的政治制度，以及陸港兩地的政治制度，我們也就能更好地理解《中英聯合聲明》中反覆提及的香港「現行法律」與「現行社會經濟制度」，「香港的歷史與現實情況」具體指的是什麼。按照聲明的內容，兩國同意保留的香港製度其實並不是我們現在所熟知的現行香港政治體制，而是一個單一制國家內，接受中央政府統一領導的，實行行政主導制的地方政府。香港殖民地政府在英國體制內的地位本質上和上海市政府或者廣東省政府在中國體制內的地位是一樣的，而香港殖民地政府內部實行的制度也和上海市政府或廣東省政府乃至中央人民政府基本類似。從這些比較可以看出，如果不出意外，香港回歸後理應是可以和我國現行體制無縫對接才是。

如上面分析，1985年聲明發布的時候陸港兩地的政治制度是高度雷同的，真正值得拿來比較的是過去的殖民地制度和未來的特別行政區制度。過去的香港終審權歸英國的樞密院，未來的香港終審權歸新成立的終身法院；過去的香港不可以以獨立身份加入國際組織機構，未來的香港可以以單獨名義同各國各地區發展和保持經濟文化關係；過去的港督不需要對立法局負責，未來的特首則要接受立法會監督；過去的律師只能用英語，未來的律師則可以用中文；過去的香港人難以參與英國政治，未來的香港人則可以參選人大代表……雖然相比內地其他省級行政單位，香港可以繼續開放外匯黃金政權期貨市場，貨幣自由流通自由兌換，保持財政獨立無須向中央納稅，自行簽發旅行證件……但這並非僅僅是出於延續政治制度穩定的考慮，更多的是中央人民政府作為香港的新主權者主動向後者讓渡部分權力的善意行為。

「一國兩制」不過是一個暫時性的政策，並不僅僅是中英兩國在爭奪香港的主權歸屬時中方採取的談判策略而已，其反映的真實問題是在香港主權無爭議歸屬中國的基礎上，當時中央人民政府的治理能力是否能夠匹配香港當時的社會經濟文化發展水平的問題。眾所周知，當時中國實行改革開放政策並沒有多久，市場經濟各方面發展並不健全，各級政府在發展自身經濟和應對新環境下的新問題上缺少經驗，處在摸著石頭過河的階段。因此，本著對香港人民負責的態度，中央並沒有打算貿然介入香港這一經濟發展水平以及國際化程度相當高的地區的地方事務，而是希望延續當時香港那個「已經得到檢驗」的成功制度，從而實現「維護和保持香港的經濟繁榮和社會穩定」這一目標。而且香港雖然政治制度和中國高度一致，但法律制度卻是傳自英國的普通法體系，和我們當時尚不健全的大陸法體系有著根本的不同，因此採取「港人治港」的政策實為對自身認識清楚的明智之舉。

而且維持現狀不僅僅是中國政府的訴求，也是英國政府的希望。擺在談判桌上的不僅有我們的「一國兩制」方案，也有英國的「主權換治權」的方案。所謂主權換治權，就是名義上香港的主權回歸中國，但是香港依然由英國人按照英國的方式治理，而所謂英國的治理方式，其實就是當時香港施行的舊制度。雖然我們否決了英國的這一方案，但該方案的初衷和我們基本一致，大家都是以香港的繁榮穩定為目標，都希望最大程度上保留當時的政治體制。而在此基礎上，我們的「兩制」方案顯然更勝一籌，因為我們不僅保留了香港的舊制度，還在此基礎上創造並完善了新制度。

彭定康當年一手推翻了中英雙方達成的協議

英國對港政改

可以說《中英聯合聲明》是我們外交上的一大勝利，之所以最後香港的發展不如人意，很大程度上是因為在兩國締結這一外交條約之後英國的單方面舉動讓我們陷入被動，而香港長達12年的轉型期則為香港政體的最終成型增加了很多變數。要知道在談判桌上丟了份的英國當然不甘於失敗，早在兩國緊密協商談判的期間，港英政府就啟動了政改，試圖單方面改變香港當時所實行的政治制度，從而跳出《聯合聲明》的制約，在回歸前造成既成事實，不僅搶在中央政府前面施惠香港民眾，還讓中國接收一個面目全非的香港政局，給未來的陸港互動安插釘子。其實，這種行為形同毀約。

英國先從立法機關改革入手，在1984年推出《代議政制綠皮書》，開啟了立法局的民主化進程。港英政府在1985年首次實行立法局間接選舉，並通過立法頒布《立法局權力及特權條例》大大提高了立法局的權力。1991年港英政府又首次實行立法局直選，並將立法局成員人數擴增至60名。1992年彭定康上任後又立即推出新的政改方案，建議在1995年最後一屆立法局選舉中進一步擴大直選席位，並鑽了《基本法》的空子，新增9個「一人一票」的功能界別席位。經過這一系列舉動，立法局從過去附屬於港督的一個諮詢顧問機構逐漸升級為一個功能完整的地方議會，隱然和港府並駕齊驅，從而徹底扭轉了過去「行政主導」的香港政局。

英國第二個改革的是香港的法院系統。港英政府在1991年頒布了《香港人權法案條例》，將聯合國的《公民與政治權利國際公約》適用於香港的條文納入香港法律，並依此廢除了與之抵觸的過時苛刻法案，給香港人民基本的人權保障。但早在1985年發布的《兩國聲明》中以及1990年通過的《香港基本法》中，中央人民政府已經明確向香港人民承諾了一系列過去在港英政府治下享受不到或者享受有限的人權。而且《基本法》作為香港地區的「小憲法」，又是全國人大頒布的國家法律，其法律地位本身就高於香港立法局頒布的地方法規。港英政府搶先頒布《人權法案》，可以說既沒有必要，也混淆了其和《基本法》的上下關係。而且該法案還給了香港地區法院一項近乎違憲審查的權力，法院可以以立法局法案與《人權法案》衝突為由從而廢止法案。不僅香港歷史上之前任何一個法院都未曾擁有這種權力，甚至英國歷史上之前任何一個法院都未曾擁有過類似的權力。經過五年的歷練，等到新的終審法院在1997年7月1日成立的時候，香港法院系統已經積累了豐富的違憲審查的經驗，崛起為香港政治的第三極。

通過這一系列動作，港英政府基本完成了所謂的政治改革，成功的將香港過去的行政主導體制改成了現在的三權分立制，可以說是活生生的在英國單一議會制的體制內嫁接了一個美式的「政治特區」。雖然這些改革屢屢遭到中央人民政府的抨擊，甚至在1992年另起爐灶，成立香港臨時立法會與之抗衡，並在回歸後廢除了部分嚴重妨礙新特區政府施政的舊法案，但這些舉動都被港英政府及港內外媒體描繪為反民主反自由的「專制暴政」。

香港民眾和政客僅僅短視地看到了所謂民主化改革給予了他們前所未有過的權利，卻高估了自己是否具備充分行使民主權利的能力。穩定的民主制是需要對民眾進行長期訓練才能建立起來的，美國建國前各州人民已經投票自治了上百年，而英國議會制則有數百年的歷史。突然到來的民主通常會催生暴民政治，不僅古希臘，大革命時期的法國和民族解放時期的亞非拉各國無法迴避這一問題，甚至連獨立後的美國都未能倖免。同樣的配方，分量合適是救人的良藥，分量過多就是害人的毒藥。依靠著香港良好的法治環境，香港在部分民主化後的二十多年間雖然並未出現暴民制，但來民粹主義勢力坐大，已經從體制內的良性對抗發展為街頭政治。從現在的結果來看，中央政府當初的舉動才是真的出於對香港長治久安的政治考量，而非簡單取悅民眾的短期行為。但這些良苦用心到現在都不為部分港人所理解。

三權分立下的香港不僅沒有享受到該制度的優勢，反而因為香港政治發展程度的局限而繼承了一系列該制度的缺陷：立法行政之間缺乏共識，港府施政困難屢屢碰壁，良善政策遭到惡意解讀，終審法院盲目司法能動，民眾遭到蒙蔽煽動……而這一切都可以追溯到英國對香港推動的所謂政改上來，可以說這些改革讓一個以高效廉潔著稱的政府逐漸淪為一個令不行禁不止的半癱瘓機構。中央為恢復香港過去行之有效的行政主導制可謂苦心孤詣，直到幾年前人大委員長吳邦國還在港媒面前重申對行政主導制的支持，大力反對三權分立制度在香港的發展，但這些金玉良言香港民眾不僅聽不進去，還被當做中央制約香港民主發展的新證據遭到百般嘲諷。

香港未來

正如我們所知道的，「一國兩制」終究是一個暫時政策，但該政策並不會因為民主派所說的「同化」「洗腦」政策所終結，而將因為陸港經濟文化各方面差異的不斷縮小而自然終結。經過30多年的改革開放，中國內地已經取得了舉世矚目的經濟文化等各方面事業的巨大發展，內地各級政府如今都已經積累了深厚的市場經濟管理經驗，內地的一線城市在發展水平上已經趕超了香港，內地的企業早就跳出香港展開全球競爭。可以說陸港關係較1984年已經發生了根本性的扭轉，香港過去所擁有的各種歷史優勢已經所剩無幾，假如香港政經界依舊安於現狀甚至內鬥加劇，很快被二線三線城市趕超的一天指日可待，到時候再拘泥於一國還是兩制的討論恐怕就徹底失去意義。而「泯然眾人矣」的香港是否還能如30年前那樣得到中央政府的垂青，享受一系列政策優惠和傾斜，恐怕是一個值得所有港人思考的問題。

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