美國平民銀行之經驗、教訓

07-11

在美國的金融機構中，有一個十分奇特的辭彙「thrift」，其義為「節儉」，但在美國金融機構語境中，它卻是儲蓄銀行（savings bank）和存貸協會(savings and loans, S & Ls)的代名詞。美國儲蓄機構監管機構原名就叫「Office of Thrift Supervision」,簡稱 OTS，但如果翻譯成「節儉監理署」就會使國人難以理解，確切的翻譯應該是儲蓄機構監管局。當然，這個機構已於2010年併入貨幣監理署(OCC)。

為什麼將儲蓄機構稱為節儉機構？因為美國儲蓄機構的客戶大多是小額資金客戶，他們的資金大都是通過節儉攢出來的，所以以節儉命名既反映了這類機構特徵，也迎合了小的個人儲蓄者的口味。

儲蓄銀行：一便士能成銀行主

邊沁的理想，美國的現實

早在1797年，英國的法理學家、功利主義（utilitarianism）哲學家、經濟學家和社會改革者傑里米?邊沁（Jeremy　Bentham）就指出：需要小型儲蓄銀行使得工人家庭能夠積攢儲蓄，這些機構應當由它們的存款人以共同所有的形式擁有。22年後，邊沁的理想，在遠隔重洋的美國生根、開花、結果。

1816年，美國第一批儲蓄銀行在賓夕法尼亞州和馬薩諸塞州誕生。到19世紀50年代，變異的難以置信，出現了「便士」或「五分」儲蓄銀行，這些機構允許存款人儲蓄少於1美元的存款，因而深受到美國淘金、嚮往美國夢的移民異常歡迎。然而這種平民銀行並沒有在全美鋪開，在近一個半世紀的期間內，州特許的儲蓄銀行僅在美國東北部17個州註冊，在美國其他地區並沒有獲得發展，直到1978年國會通過的《金融機構監管和利率控制法案》（Financial Institution Regulation and Rate Control Act），才首次承認儲蓄銀行可以獲得聯邦特許狀，但這一立法上的認可直到1989年《金融機構改革、恢復和執行法案》（Financial Institution Reform, Recovery, and Enforcement Act，FIRREA）創設了儲蓄機構監管局（OTS）後才得以落地。

華盛頓互惠銀行的平民路線

儲蓄銀行的平民路線近200年來一直得到延續。

成立於1889年、並於2008年9月倒閉的華盛頓互惠銀行

（Washington Mutual），倒閉前是美國最大的儲蓄銀行，曾在包括商業銀行在內的全美存款機構大排名中位列第六。當商業銀行大行收費之道時，華盛頓互惠銀行卻反其道而行之，堅持平民路線，很多服務都是免費的，比如顧客核查賬目免費；使用取款機、信用卡交易免費；網上交易免費；而開立一個賬戶也只需花１美元。這樣做，非但沒使其盈利降低，相反還帶來了額外的好處，在很多商業銀行力求除掉沒有利潤的賬戶時，華盛頓互惠銀行這種不趕走任何人的經營策略卻吸引來更多的客戶，很多客戶願意把錢放在華盛頓互惠銀行，並接受華盛頓互惠銀行提供的各種打包產品。當然，有人會問，華盛頓互惠銀行這麼好，為什麼還會倒閉呢？其實，它的倒閉真不是因為其平民路線，而是由於其資產結構出現問題，次級貸款佔比過高；業務風險過於集中，信貸風險與房價相關度太高；資本不夠充足；最終因流動性支付不足、無法滿足債務支付要求、進而受到擠兌而倒閉。

存貸協會：集資互助成業主

美國最早的存貸協會是建築與貸款協會（building and loan association），是集建築、集資、放貸於一身的互助式團體。協會通過累進和強制儲蓄的方式吸收資金，以滿足建房和會員購房的資金需求。當會員在自己的儲蓄積累到一定金額時可支取購房，或是提前預支這筆資金用於購房。協會這種方式使那些收入微薄、財富積累緩慢的窮人擁有自己的房屋從夢想變成可能。當然，凡是加入協會的會員，必須按照約定的數額定期交存，如有違約將面臨罰款。

第一家建築與貸款協會——牛津公積金建築協會

1831年，第一家建築與貸款協會牛津公積金建築協會（Oxford Provident Building Association）在賓夕法尼亞州的弗蘭克福德（Frankford）誕生，起初只有40名會員，他們每月向協會存款，直到存儲到500美元之後，就有資格通過投標從協會借款購買房屋。隨後，不與建房掛鉤而專註於吸收存款並將這些錢借給存款人購房的存貸協會(S & Ls)加入了這些協會的行列，並且逐漸成為儲貸機構的主要形式。

1843年，第一永久建築與貸款協會（First Permanent Building and Loan Association）在南卡羅來納州的查爾斯敦城（Charleston）註冊。其「永久」計劃（Permanent）允許會員按照自己的意願增加他們的儲蓄，由此會員不再受只能進行有限的和指定的存款限制。之後建築與貸款協會又有進一步的變化，允許從存貸協會的收入里提取紅利。隨後，一些存貸協會採用「永久股本」體制，允許會員購買股份。在這樣的組織中，存貸協會的會員就像公司的股東一樣被對待。

存貸協會註冊雙軌制和聯邦存貸保險公司

到1928年底，美國存貸協會的數量超過12000家，持有的資產超過80億美元。然而，經歷1929年大蕭條洗禮後，有超過1700家存貸協會破產。在這種背景下，1932年國會通過了《聯邦住房貸款銀行法案》（Federal Home Loan Bank Act, FHLBA），決定建立一個類似於美聯儲的聯邦住房貸款銀行系統——聯邦住房貸款銀行委員會（Federal Home Loan Bank Board，FHLBB），以滿足會員對流動資金的需求。委員會的設立，也標誌著存貸協會了聯邦註冊體制的誕生。從此，存貸協會也像商業銀行那樣實行註冊雙軌制。

1934年，國會通過的《國家住宅法案》（National Housing Act, NHA），明確建立聯邦住宅管理局（Federal Housing Administrator, FHA）和聯邦儲蓄與信貸保險公司（Federal Savings and Loan Insurance Corporation，FSLIC）。前者負責保證法案所涵蓋的未償付貸款獲得全額返還，保護按揭貸方；後者負責對最高限額為2500美元存款進行保險，對在存貸協會存款大小儲戶提供保護。在聯邦註冊的存貸協會必須獲得聯邦存貸保險公司的會員資格，在各州註冊的存貸協會可以自行選擇加入聯邦存貸保險公司。

20世紀80年代，美國爆發了嚴重的信貸危機，大批存貸協會倒閉，聯邦儲蓄與信貸保險公司已無力償付被保險存款。1989年，國會通過了《金融機構改革、復興與強化法案》，廢除了聯邦儲蓄與信貸保險公司，將其功能併入負責商業銀行存款保險的聯邦存款保險公司（FDIC）。聯邦存款保險公司由此建立並管理兩個分立的存款保險基金，即為商業銀行的存款提供擔保的銀行保險基金（Bank Insurance Fund，BIF）和為存貸協會的存款提供擔保的儲蓄協會保險基金（Savings Association Insurance Fund, SAIF）。法案還創設了一個新的監管機構——儲蓄機構監管局（OTS）以取代原來的聯邦住房貸款銀行委員會，它與負責監管商業銀行的貨幣監理署（OCC）一道作為美國財政部的一部分。2010年《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）對美國金融機構監管作了重大改革，將儲蓄機構監管局（OTS）併入到貨幣監理署（OCC）。

存款保險的門檻

《國家住宅法案》立標準

由於存款保險具有穩定客戶、預防擠兌的作用，所以儲蓄機構大都願意向聯邦儲蓄與信貸保險公司投保，但是聯邦儲蓄與信貸保險公司並不是來者不拒，它有權根據《國家住宅法案》1726（c）節規定準入標準決定是否接受存貸協會的投保申請。《國家住宅法案》1726（c）節規定：如果聯邦儲蓄與信貸保險公司或其主管機關聯邦住房貸款銀行委員會發現申請人的資本收到損害或者它的金融政策或管理不安全，申請必須被拒絕。如果發現申請人的質量、管理、房屋金融政策和經濟住宅融資或者法律目的不一致，申請可以被拒絕。在考慮是否接受這樣的保險申請時，聯邦儲蓄與信貸保險公司應當全盤考慮與申請人的財務情況相關的所有因素，有權力對它們的財務報告進行其認為必要的調整。

然而，聯邦儲蓄與信貸保險公司或其主管機關聯邦住房貸款銀行委員會是否有權在上述標準之外，自立拒絕接受參保申請標準呢？

西海倫娜存貸協會和伍德拉夫縣存貸協會訴聯邦住房貸款銀行委員會案

西海倫娜存貸協會（West Helena Savings & Loan Association）和伍德拉夫縣存貸協會（Woodruff County Savings & Loan Association）是兩家在阿肯色州註冊的存貸協會，根據阿肯色州法律的要求，其在開業之前必須獲得聯邦儲蓄與信貸保險，而且只能在保險有效期內營業。於是西海倫娜存貸協會和伍德拉夫縣存貸協會先後向聯邦住房貸款銀行委員會提出參保申請，但遭到拒絕。於是，兩家存貸協會先後將聯邦住房貸款銀行委員會告上法院，阿肯色州東區聯邦法院合併審理的兩個案件。

聯邦住房貸款銀行委員會為什麼要拒絕兩家存貸協會的參保申請呢？原來政府部門發現，兩家存貸協會的營業區域里已有存貸協會，其業務與先前成立的存貸協會重合，因此政府部門認為不存在公眾或者社區對這兩家存貸協會提供服務的需求，給予兩家存貸協會保險將對聯邦儲蓄與信貸保險公司產生不能接受的風險。聯邦住房貸款銀行委員會採納了政府部門的觀點，認為：如果對存貸協會提供的服務沒有需求，這樣的機構不可能成功，如果發生破產的話，將可能損害儲戶的存款，而如果保險申請被授予，這些存款將由聯邦儲蓄與信貸保險公司賠償。更進一步說，如果在給定地域內現有的服務被不必要地重複，其後果可能導致原有機構和新機構同時破產，並對業務重複的兩個存貸協會的存款帶來損失，如果新舊兩個存貸協會的存款被保險所覆蓋，這一損失不得不由聯邦儲蓄與信貸保險公司償付。

西海倫娜存貸協會和伍德拉夫縣存貸協會認為聯邦住房貸款銀行委員會無權在法律之外另定標準。對此，聯邦住房貸款銀行委員會認為，其對州存貸協會提出的參保申請擁有廣泛的裁量權，在行使裁量權時不限於考慮《國家住宅法案》1726（c）節具體規定的標準，可以將相關的所有因素都考慮進去，包括申請人擬向公眾提供的服務缺乏經濟上的必要。

然而，法院並不接受聯邦住房貸款銀行委員會的觀點。聯邦第八巡迴區上訴法院判決認為，國會法案規定了州存貸協會有資格取得聯邦儲蓄與信貸保險，是否被接受只受制於《國家住宅法案》1726（c）節表述的拒絕標準。國會似乎不可能意圖讓聯邦住房貸款銀行委員會對已經註冊的存貸協會提出的參保申請進行評價時，還要重新考慮保險項下的服務是否符合該地區經濟的需要這樣根本性的、在註冊時已經考慮過的問題。判決支持原告請求給予存款保險的訴訟請求。

能設分支機構嗎

聯邦註冊與州註冊的差異

由於聯邦法案並沒有禁止在聯邦註冊的存貸協會建立分支機構，因此聯邦監管機構允許聯邦存貸協會在各州自由地建立分支機構，隨後擴展到建立跨州的分支機構。這一註冊優於商業銀行，因為根據《麥克法登法案》,聯邦註冊的商業銀行是否能在註冊地以外的州設立分支機構，取決於州法律的規定，而聯邦存貸協會則不受此限制。這樣的結果使很多州為了保護本州存貸協會能與聯邦存貸協會平等競爭，被迫允許本州存貸協會在州的範圍內設立分支機構。實際上，由於存貸協會自身性質所限，無論是聯邦註冊的存貸協會，還是州註冊的存貸協會，很少有存貸協會從事範圍很廣的分支業務。即便如此，存貸協會設立分支機構的權利仍然遭到銀行的嫉妒。

北阿靈頓國民銀行訴科尼聯邦存貸協會案

發生在20世紀50年代初的北阿靈頓國民銀行訴科尼聯邦存貸協會（North Arlington National Bank v. Kearny Federal Savings & Loan Ass""""""""n）一案中，北阿靈頓國民銀行認為科尼聯邦存貸協會設立分支機構的行為有違《全國性銀行法案》。根據該法案，聯邦註冊的銀行不能擁有分支機構，給予銀行設立分支機構的特權受到非常嚴格的限制。但這一觀點並未得到美國聯邦上訴法院第三巡迴區法庭支持。法庭認為，不能將聯邦存貸協會設立分支機構的權利與聯邦銀行權利受限進行簡單的類比。雖然存貸協會的一些業務與銀行相同，但是存貸協會不從事一般的銀行業務，它們是根據國會法案確定的目的而組建的儲蓄機構，在這些機構中，人們存入的資金是為購房融資做準備，不存在這樣的危險，即任何單個存貸協會會成為巨型的壟斷者，協會的投資區域是有限的。允許存貸協會設立分支機構可能是好的實踐，這樣可以不再註冊大量極小而不能成功運營的協會，相反讓一家有聲望的協會通過分支機構開展業務、方便客戶更有效率。基於此，法庭最終判決駁回銀行要求禁止聯邦存貸協會設立分支機構的訴訟請求。

能多元化經營嗎

儲蓄機構從誕生之時起，其業務範圍就受到嚴格的限制。隨著金融管制的逐步放開，儲蓄機構在傳統的吸攬存款和發放抵押貸款的業務之外，也可以從事其他一些金融業務。但是，不是由儲蓄機構直接做，而是通過投資設立子公司實施。自20世紀50年代以後，擁有聯邦執照的存貸協會被允許組建服務公司（service corporation, SC）從事多元化業務。當然，每家存貸協會投資於服務公司的數額被限制在其總資產的3%以內；而服務公司的投資應保持在低於行業總資產2%的水平。

服務公司的業務包括：不動產開發和財產管理，保險代理及經紀服務，評估服務，數據處理服務，以及消費者貸款等。到了20世紀80年代，服務公司已經沒有什麼限制，幾乎可以投資於任何一種業務。

儲蓄銀行與存貸協會：長相不一的兄弟

儲蓄銀行與存貸協會雖然都具有「互助金融」基因，但是在管制和經營上還是一定差異。雖然是「兄弟」，但長相卻不一樣。

就資產構成而言，儲蓄銀行更靠近商業銀行，它可以吸收活期存款，並在規定的限額內發放商業貸款。而存貸協會在資產選擇受到很大限制，由於管制和稅法的融合，存貸協會80%以上的資產都與抵押有關。

就監管機構而言，1978年之前，儲蓄銀行只在州註冊，實行的監管單軌制。1989年儲蓄機構監管局（OTS）成立後，儲蓄銀行的聯邦註冊才落地，雙軌制正式實行；而存貸協會雖然起步比儲蓄銀行晚，但是受聯邦機構關注卻比儲蓄銀行早的多。1932年《聯邦住房貸款銀行法案》創設了聯邦住房貸款銀行委員會，確立了存貸協會聯邦註冊體制，存貸協會的雙軌制監管比儲蓄銀行早了50年。

就存款保險而言，所有在聯邦註冊的儲蓄機構，包括聯邦儲蓄銀行和聯邦存貸協會都由儲蓄協會保險基金（SAIF）保險。但在各州註冊的儲蓄銀行則由聯邦存款保險公司（FDIC）旗下的銀行保險基金（BIF）保險。前者的保險費用比後者要高，州註冊的儲蓄銀行的保險費率只是存貸協會的五分之一。因此存貸協會在與儲蓄銀行、商業銀行的競爭中處於不利的地位。

過三大測試關

儲蓄機構除了在設立、參加存款保險時要經過嚴格的審查外，在享受稅收優惠、獲得政府資金支持、拓展業務範圍等方面還要經過嚴格的測試，只有那些合格儲蓄貸款人（Qualified Thrift Lender，QTL）才有資格取得上述特權。

● 國內稅務署測試

儲蓄機構享受減免收入稅的特權，1951年《收入法案》將存貸協會納入納稅機構之列，但是指導1995年之前，存貸協會還和信用合作社一樣免交聯邦收入稅。與商業銀行相比，存貸協會每年的壞賬準備金增額的稅收減免方式還是較為寬鬆。在1996年之前，存貸協會可以被減免8%的收入稅這意味著它們的壞賬準備扣除額高於商業銀行。當然，對儲蓄機構的減免稅是有條件的，它必須是得到國內稅務署（IRS）認可的合格儲蓄貸款人（Qualified Thrift Lender，QTL），為此，國內稅務署每年都要進行合格儲蓄貸款人的測試。因為國內稅務署將減免合格儲蓄貸款人的稅款視為一種補貼，稅務署要求儲蓄機構須將補貼返還給住宅借款者。

1996年《小企業工作保護法案》（Small Business Job Protection Act，SBJPA)要求從1998年起，無論存貸協會的壞賬損失準備採取何種會計方法，都與納稅收入同等徵稅。由於聯邦稅收優惠被取消，存貸協會失去了滿足國內稅務署測試嚴格要求的動力，其動力轉向採取更加靈活的資產組合結構，而不是偏向於住宅貸款。

● 聯邦住房貸款銀行委員會測試

與國內稅務署一樣，聯邦住房貸款銀行委員會（Federal Home Loan Bank Board，FHLBB）也進行合格儲蓄貸款人（QTL）測試，通過測試的聯邦儲貸機構可以發行信用卡和教育貸款；同時，只有通過測試，儲貸機構才可以獲得從聯邦住房貸款銀行委員會借款的特權。此外，由於儲貸機構不是銀行，其資產組合中必須主要由消費者貸款、小企業貸款和抵押貸款為主，如果儲貸機構轉向新類型、風險高的家庭權益消費者貸款的話，也得通過合格儲蓄貸款人測試。

● 州儲貸監管機構測試

獲得聯邦特許經營的單一存貸持股公司（unitary savings and loan holding company, USLHC，即一家公司控制單一儲蓄銀行或存貸協會的金融控股公司）可以在各州自由建立分支機構，如果能夠通過州儲貸監管機構的合格儲蓄貸款人（QTL）的話，就可以不受各州法律對其業務範圍的限制。除了儲貸業務外，單一存貸持股公司還可以從事任何商業實務，包括保險、承銷、證券經紀、房地產經紀和開發，以及其他商業業務。

轉制的抉擇

儲蓄機構是以互助金融起家，這也是為官方所接受並給予優惠政策扶持的原因，但官方也並不希望其長得太大，或者離開其設立本意太遠。因此，儲蓄機構最初受到了很多的法律制約，比如，起初住宅按揭只可以儲蓄機構營業地50英里以內的財產做擔保，但後來被逐漸廢除；又比如活期存款利率限制制約了儲蓄機構存款的增長，由於「Q條例」規定活期存款不準付息，定期存款的利息有上限，這就使儲蓄機構在20世紀60年代末期利率上升之時遭受了重大的損失，因為它們的大量資金被能支付較高利率的金融工具吸引走了。1970年，馬薩諸塞州的一家儲蓄銀行將支票存款賬戶改頭換面成「可轉讓支付命令書賬戶」(NOW)。客戶簽發這種支付命令書後，銀行就可以代為付款，這種支付命令書還具有背書轉讓的功能，這就成了沒有支票名義的支票，但是在法律上又不作為支票賬戶，因此互助儲蓄銀行可以不受有關支票賬戶法規的限制，繼續支付利息。客戶因此可以在擁有支票便利的同時，享有利息的優惠。

當然，上述這些限制與規避限制的做法為儲蓄機構的生存贏得了空間，但是如果儲蓄機構想有較大的發展，還需要在體制上進行轉變，包括從互助制轉為股份制，甚至從儲蓄機構轉製為商業銀行。

● 從互助制轉為股份制

受設立宗旨的制約，監管部門對儲蓄機構發放貸款和投資的許可權做了嚴格的限制，這使得儲蓄機構的特許狀比商業銀行的特許狀有更多的局限性。儲蓄機構的商業貸款不得超過其資產的20%，消費貸款（不包括房屋按揭、信用卡和教育貸款）不得超過資產的35%，非住宅不動產貸款不能超過儲蓄機構資本的40%。

為了擴大業務規模，同時也為了滿足監管機構不斷提高的資本金的要求，儲蓄機構開始考慮從互助制轉為股份制。以籌得更多的資本金來滿足監管要求。早期所有的聯邦存貸協會都是互助制，1933年《房主貸款法案》允許成立的聯邦存貸協會，也只是互助制特許狀，直到1948年國會修改《房主貸款法案》之後，才允許聯邦互助制存貸協會轉變為州股份制存貸協會，但受一定的限制。此後，允許由互助制轉為股份制的政策時緊時松，但其閘門始終是敞開的。1980年，僅有20%的儲蓄機構被允許發行股票，而到20世紀90年代末，大約有61%的儲蓄機構通過股票融資。儲蓄機構必須獲得發行股票的特許權才能進行合併或轉成商業銀行。較大的股份制儲蓄機構是單一存貸持股公司，1997年大約有700家單一存貸控股公司在經營。

1982年《甘恩-聖哲曼儲蓄機構法案》（Garn-St Germain Depository Institutions Act）賦予聯邦住房貸款銀行委員會（FHLBB）向儲蓄機構頒發聯邦股份制特許狀的權力，從此，股份制特許狀成為儲蓄機構首選的組織形式，隨之而來的是單一存貸持股公司的不斷增加。整個20世紀80年代，有超過500家儲蓄機構從互助制轉製為股份制，和以往相比，這是一個很快的速率，而且這種轉變的步伐在20世紀90年代仍未停止腳步。向股份制轉變也簡化了兼并活動，這與行業中擴大的一體化趨勢相一致。根據儲蓄機構監管局的要求，轉制過程中出售的股份首先提供給合格的儲戶，最多只能購買不超過全部發行股份的5%，對股份不感興趣的儲戶可以將他們的購買權轉讓給感興趣的儲戶。

● 從儲蓄機構轉為商業銀行

在1996年取消儲蓄機構稅收優惠之前，很少有儲蓄機構轉製為商業銀行，如果儲蓄機構想轉製為商業銀行，不僅失去了壞賬處理方面的特殊稅收優惠待遇，而且還必須不足超額的壞賬準備。因此，可以說稅收優惠成為儲蓄機構轉制的主要障礙。

然而，隨著1996年《小企業工作保護法案》取消儲蓄機構壞賬準備上的優惠待遇，使儲蓄機構轉製為商業銀行更具有了吸引力。就資產結構而言，1996年底，商業銀行所持的資產組合多樣化程度最高，貸款類型也非常多。而儲蓄機構的資產多樣化程度最低，不僅比不上商業銀行，也比不上信用合作社。其中62%的資產是房地產貸款，4%是消費貸款，而商業貸款僅佔1%。這樣一種房地產貸款集中化的結構使儲蓄機構面臨地區市場和房地產市場不斷變化的風險。由於大部分房地產抵押貸款是長期貸款和固定利率的貸款，儲蓄機構面對的利率風險比其他存款機構更高。即使長期房地產抵押貸款利率可變，但這個利率也比存款利率變動要慢。這些因素都會促成一些儲蓄機構轉製為商業銀行，但是大多數儲蓄機構還是選擇堅守。

● 來自吉利美和房地美的競爭

儲蓄機構是民間互助型金融機構，按照原來的法案，儲蓄機構可以提供住房抵押貸款，而其他金融機構則不能提供此類服務。然而，隨著管制的放鬆，儲蓄機構面臨的競爭日益加劇，這些競爭不僅來自擴大發放住房抵押貸款的商業銀行，而且還來自於吉利美和房地美的競爭。

吉利美的前身是根據1934年《國民住宅法案》於1938年成立的國民按揭協會，主要是購買和銷售由聯邦住房管理局提供保險的不動產按揭貸款。1954年協會改製為「公私合營」，政府持有優先股，普通股則為私人持有。1968年，協會一分為二，一為政府國民按揭協會（簡稱吉利美，GNMA或Ginnie Mae）歸屬於聯邦住房和城市發展部管理，另一為聯邦國民按揭協會（簡稱為房利美，Fannie Mae）,完全私有。

1970年根據國會法案組建的房地美全稱為聯邦住房按揭公司（簡稱房地美，Freddie Mac），主要是從全國的貸款人那裡購買按揭貸款，再將它們打包成證券銷售給全球的投資者，目的是保證按揭貸款的貸款人可以持續地獲得資金流，並為中低收入的房屋所有者和租賃者提供更低的住房費用和更易的住房融資方法。

吉利美、房地美以及房利美不受存款準備金、存款保險金、資本要求以及其他對存款機構的嚴格管制的約束，因此其運營成本低於儲蓄機構。此外，作為政府企業（government corporation）或政府支持企業（government-sponsored enterprises，GSE），它們發行的債券享有準主權待遇，融資成本也很低，能夠在住房抵押貸款方面與儲蓄機構展開競爭。

啟示

● 以市場化互助金融手段解決住房問題

住房問題關乎民生與消費，因此，世界上許多國家都非常關注這一問題。解決住房問題，特別是低收入人群的住房問題的途徑多種多樣，從大的方面看主要有兩類，一類是政府主導，另一類是市場主導。而美國則是通過市場化互助金融手段解決千萬低收入家庭住房問題的典範。在這方面，儲蓄機構的作用功不可沒。

在美國，國家並未強制要求就業人員繳納住房公積金，就業人員，特別是低收入就業人員主要通過互助式金融來解決自己的住房問題。當然，國家對互助式金融給予必要的收受優惠和政策支持，同時還設立政府企業和政府支持企業吉利美、房地美和房利美來參與住房金融市場活動。雖然，美國發生過多起儲蓄機構信貸危機，特別是2008年次貸危機引發全球危機，但是這些並沒有改變以市場化金融解決住房問題的取向，也沒有造成大批低收入家庭居無住所的危機局面。此外，堅持市場化金融解決住房問題，也減輕了政府的財政壓力和執政壓力。

● 多類型存款機構共存可滿足不同層次金融需求

在美國，儲蓄機構與商業銀行、信用合作社並列成為三大存款機構。它們各自的定為和服務對象各不相同。商業銀行主要服務對象是中產階級和大中型企業，雖然商業銀行也為社區低收入人群服務，但是這是法律強制施行的「搭配」；信用合作社的服務對象主要是同一職業背景的人群、同一團體的人群、同一社區的人群，既有低收入人群組成的信用合作社，也有中高收入人群組成的信用合作社，總之是一個熟人互助型金融機構；儲蓄機構的服務對象主要是低收入群體，主要目的是幫助解決住房需求。當然，這三類不同存款機構，每類機構中的單個機構的規模也大小不等，也有各自的細分市場。

● 盲目擴張的代價

美國的儲蓄機構雖然以小本生意起家，但是在激烈的市場競爭中，許多機構都想將自己做大，盲目擴張的機構不在少數，在每次的金融危機中不少儲蓄機構倒閉，甚至連做到全美存款行業第六的華盛頓互惠銀行也在2008年金融危機中轟然倒下。