瞭望智庫：TPA被否，美國的制度之殤

瞭望智庫導讀

澳門大學政治系助理教授︱陳定定

一、TPA風波：美國民主制度中利益集團化的上層體現

美國總統奧巴馬這一周經歷了一場跌宕起伏的「自家人打自家人」的政治戲劇。5月12日，由於民主黨人堅持要將「快速通道」法（又名TPA，Trade Promotion Authority《貿易促進授權法》）與其它三個貿易法（貨幣、對非貿易和工人補助法）捆綁同時通過，並要求在審議TPA之前先通過貨幣法；共和黨人卻認為應先通過TPA，加之被奧巴馬寄予厚望的民主黨只有一位參議員投了TPA的贊成票；其結果不出所料，TPA的投票未能通過。

而事實上，當下在TPP陷入僵局時，TPA在參眾兩院通過對奧巴馬政府極為關鍵。這意味著一旦批准通過，奧巴馬政府將獲得貿易協定談判的授權。屆時，美國國會只能批准或否決奧巴馬政府與其他國家締結的貿易協定，而不能做出任何修改。 那麼問題來了，在美國三權分立、相互制衡的民主政治制度下，TPA容易通過嗎？即便在反對重重的情況下TPA能通過，其所助力的TPP 還能達到最後制衡中國的主要目的嗎？ 眼下太平洋兩岸，一邊是美國國會為授予總統權利的TPA爭吵不休、以及美國對日本之於TPP的談判停滯不前；另一邊，中國倡議的「絲綢之路經濟帶」和「二十一世紀海上絲綢之路」在2013年由習近平主席提出後，迅速得到國內的大力推進以及國外的積極響應與支持。 TPP其實是美國重返亞太戰略中的經濟之翼。其目的是在建立高水平自貿協定的同時，將中國排除在外，以達到在經貿合作上對中國的戰略圍堵。TPP很早就提出了，但是卻被與之重合的「一帶一路」與在北京達成的FTAAP後來者居上。這無疑給了中國更多的戰略空間，有利於中國在一帶一路與TPP的重疊地區推進該戰略的建設與實行。

面對這樣的窘境，只剩一年多任期的奧巴馬定會感到心急如焚。但面對美國政治制度的弊端——越來越強大的結構性弊端與民眾對政府的不信任，奧巴馬總統也只能呼籲國會議員支持TPA，並無他法。

關於TPA的爭吵和TPP的僵局反映出來的其實是美國政治制度宏觀層面的三個主要問題：政黨分裂對抗，短視，和民粹泛濫。 首先是決策體系中的盤根錯節的黨派之爭與利益之爭。 由於美國政治體制中，立法、司法與行政權力三權分立，政府的行政權力與國會的立法權力的分隔使得美國並不像英國議會制那樣由多數黨領導政府。事實上，在二戰後的許多時期，美國政府與國會多數黨分屬不同黨派，以至於兩黨的黨派之爭很有可能導致政府推動的立法法案在參眾兩院投票中被擱置甚至否決。 此外，由於國會議員的選舉與總統選舉是獨立的兩個過程，議員必須獲取所代表的選區的民眾在相關政策上的信任與支持。這個獲取支持的過程就摻入了利益集團的遊說與政治獻金。 因此，一黨議員很有可能不會支持其黨派的總統和政府推動的立法動議。在此次事件中，部分民主党參議員在TPA推進上的阻撓態度也跟保守和保護主義利益集團在背後支持有關。如製造業發達的俄勒岡州、印第安納州的民主黨議員都反對了TPA單獨通過。 其次， 美國兩大政黨為了擴大在選民中的影響力、獲取選舉勝利，會盲目跟從底層民眾的意見。 這並非是要為底層民眾發聲，而是為了其本身狹隘的政黨利益和政客私人利益。這種情況下，政黨很容易就變成了相關利益集團的代言人以及盲目民眾的發聲人。 具體到TPA與TPP的推進上， 一個盲目的聲音是下層勞工、少數族群，中產階級，知識分子，公會，環保組織等以公共利益團體為代表的民主黨對TPP實現後對美國製造業和工人待遇造成衝擊所產生的強烈擔憂和阻撓。這些擔憂和阻撓其實並不利於美國的國家利益，因為TPP從國家戰略利益角度考慮是有利於美國遏制中國崛起的。 TPA制度的設計本來就是擔心民粹太泛濫而導致國家行政效率低下。從這個角度而言，可以說美國政治家們還是考慮到了要平衡民主與效率之間的矛盾，但是其黨派鬥爭日益激烈對抗化卻導致良好的設計無法達成實際政策效果。 最後，這些制度設計缺陷整體帶來的後果，是無論政黨還是民眾都無法從長遠的角度來規劃和執行國家政策。 短視是美國政治制度上層設計的最大毛病。正如哈佛大學著名政治學者福山最近指出的，美國政治制度正處於衰敗之中。 他認為，美國政府司法與立法部門與政黨在其中的作用力量過於龐大，而政府受到的限制使得成本上升效率下降。美國法院和國會正在不斷爭奪政府的很多職能，由此造成政府運行缺乏連貫性且效率低下。此外，當兩黨呈兩極化發展與美國的制衡政治相遇時，會使得解決問題的集體決策很難通過，政府的治理能力與效率下降，民眾對政府更加不信任。 台灣著名學者朱雲漢的研究表明，亞洲13個國家民眾對政體合法性的實證性評判得分較高，與西方主流政治理論先驗性判斷迥異。他認為，這種差距在於，東亞儒家社會的民眾認為民主體制最應該具備的特徵是「社會公平」與「良好治理」，而「自由」與「參政程序」則相對次要。一言以蔽之，朱雲漢認為「民享」可能比「民治」更重要。 對比中美兩國在TPP與「一帶一路」的推進上出現的截然不同的現象，西方傳統的政治理論也許會認為中國的「一帶一路」倡議可能在民眾參與和代表決策方面程度遜於美國的代議制民主，也許會給今後的推進過程帶來一些問題與隱患。 然而，從政府治理和長期利益的角度講，評判一項協定，特別是具有劃時代意義的重大戰略時，特別應當注意的是長期目標與收益，是民眾能否從重大戰略中享受到紅利。如果因為本國國內的利益集團之爭、政黨政治短期內不可調和的矛盾以及短視的民粹政治而輕易被綁架，以至於協定在決策階段就陷入僵局，那麼政府治理的危機則不可避免。 最終，在政權更迭中，這樣的政府會遭到民眾的拋棄。而下一屆政府上台後，這種危機很有可能昨日重現。在這樣的反覆爭吵中，國家失去的將不僅是民眾對政府的信任，更多的是失去一國在世界政治經濟格局中無比珍貴的戰略機遇期。 （本文為新華社瞭望智庫獨家約稿，轉載請標明出處）

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