薛巍| 政治秩序和政治衰敗

　政治秩序的起源

　　25年前，弗朗西斯·福山以一篇不到1萬字的論文《歷史的終結？》一舉成為學術明星。之後他的研究從宏觀轉入微觀：《歷史的終結》一書探討的是大的制度，如民主、選舉、憲法。他的第二本書《信任》研究的是宏大制度之下的各個層面，包括市民社會、工會等聯合體，之後的《大分裂》研究的是家庭等文化層面的東西。這幾年，福山又回到了宏觀層面，他在2011年出版了《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，今年又出版了該書的續作《政治秩序和政治衰敗：從工業革命到民主的全球化》，兩部書都厚達600頁。福山考察了影響政治制度的各種因素，如地理、宗教等等，他的結論是，現代政治成功的一般條件是政府、法律和民主之間的平衡，但法治和民主的形式可以有很多種，特定國家比如美國採納的制度形式並不是普遍的模型。不同的社會可以以不同的方式實行這些制度。

　　福山認為，從人類政治秩序的演化可以看出，誕生於歐美的自由民主制度是最穩定的政治制度，但是「一種制度曾經很成功、穩定不等於它會永遠如此」，所有的政治制度都會衰敗。現代自由民主的政治秩序有三個要素：政府、法治和民主。這三個要素只在18世紀晚期同時出現在了歐洲（古代中國很早就有了政府但缺少法治，印度等國家很早就有了法治但沒有強大的政府）。政府、法治和民主分別對應著行政、司法和立法。在歐美，強大的政府都受到了法律和民主的制約，但是在美國出現了「過度民主」的危險，其政府遭到法治和民主的削弱。「在許多美國人的印象里，過去幾十年間，美國政府的規模一直在擴大。這種印象只是部分正確：政府要執行各種任務，從消除兒童貧困到打擊恐怖主義。但聯邦員工最多時達到225萬人，但經過反覆裁減，在2005年是大約180萬人。兩次中東戰爭之後，新進入美國公務員隊伍的人一半是老兵，其中大部分是殘障人士。希望為公眾利益服務的年輕人更有可能進入非營利組織而非政府。」

　　為了說明美國的司法機構如何削弱其行政機構，福山講了美國森林局的故事。成立於1905年的美國森林局曾經是美國高質量官僚機構的典範。森林局的任務是開發林木資源，成立之時它是獨立的，國會不能干涉它的決策，但如今「它失去了其大部分自主性，受到國會和法院的多層有時是相互矛盾的命令」。1910年，森林局開始接受撲滅野火的任務，但後來發現林火是一種自然現象，對於維持森林的健康有著重要的作用，不耐蔭的樹木需要由大火定期清理出一些地方，新的樹木才能長出來，所以一些野火要任由它們去燒。到70年代，環保意識興起之後，森林不再被視為待開採的資源，而是成了需要保護的東西。森林局舊的使命都沒有被放棄，它的每一項使命都對應於不同的外部利益集團：木材商、環保主義者、森林居民。曾經被排除在外的國會開始發布立法決定，強迫森林局去追求不同的目標。然而保護森林居民的財產意味著不能實施環保主義者任由野火燒的願望。

　　政治衰敗的根源

　　福山概括說，政治秩序的三個要素——政府、法治和民主——相互補充。首先，政府要通過法律才能有效、不偏不倚地運行。其次，民主對政府的運行也很關鍵，政府具有合法性權威、為大部分人的需要服務、公民自願配合，它才能更有效、更穩定。但政治秩序的三個要素之間一直存在著緊張。首先，政府跟民主衝突。有效的現代政府是自主的，而民主要求控制政府，要求反映民意和廣泛的參與。其次，政府和法治之間也有矛盾。有效的政府通過法律運作，但法律會成為行政酌情決定權的障礙。規則要清晰、客觀，但法律體系在運用規則時要針對特定的環境做出調整。「最好的官僚機構能夠自主地運用判斷力做出決定，去冒險和創新。最糟糕的官僚機構執行他人制定的詳盡的規則。普通公民會被不會使用常識、堅持要盲目地遵守規則的官僚逼瘋。」

　　再者，法治和民主之間也長期存在著矛盾。法治要存在下去，就必須約束所有公民，包括大多數人。另一方面，執行法律的人有他們自己的信念和觀點，這些信念和觀點可能跟公眾的慾望不一致。最後，民主跟它本身也會衝突：提高民主參與度和透明度的努力會降低民主的代表性。大眾從背景和性情上說不能做出複雜的政策決定，民主的決策過程會被利益集團操控。精英們在獲取資源和信息方面佔有優勢。普通選民如果不知道精英們偷走了他們的錢，也就不會對精英感到憤怒。在美國，許多工人階級選民支持許諾給富人減稅的候選人。他們這麼做是因為他們認為這樣的政策能夠刺激經濟增長。進而，不同的人群維護他們利益的能力有差異。生產糖的和種植玉米的人在地理上非常集中，他們關注自己產品的價格，而普通消費者和納稅人比較分散，對他們來說，其商品的價格只是他們預算的一小部分。所以有些人對農業政策有著特別大的影響。最後，跟自由民主相關的市場經濟傾向於造成贏家和輸家，人們獲得財富的能力方面的不平等被放大。這種不平等本身不是壞事，只要它能激勵創新和增長，並且進入經濟體系的機會是平等的。但是，當經濟上的贏家開始尋求把他們的財富轉變成不平等的政治影響時，在政治上就會帶來嚴重的問題。他們可以賄賂議員或官員，甚至使規則照顧他們，比如限制競爭。

　　亨廷頓用「政治衰敗」解釋「二戰」後剛獨立的國家的政治不穩定。亨廷頓說，社會經濟的現代化導致新社會群體被動員起來，而現有的政治制度容納不了他們的參與。政治衰敗的根源是政治制度不能適應環境的變化、適應新的社會群體的興起和他們的政治要求。政治衰敗是政治發展的條件：舊的政治秩序被打破，為新的讓路。按照亨廷頓的定義，政治制度是穩定的、受尊重的、反覆出現的行為模式，其重要的功能是便利人類的集體行為。沒有明晰、穩定的規則，人類每次都要談判他們的互動。我們天性中的一系列情緒鼓勵我們去遵守規則或規範。有時我們遵守規則僅僅是因為它們古老、傳統。我們有墨守成規的本能，從我們的同類那裡尋找行為的指引。人類因此實現了其他動物無法企及的社會合作。「政治制度的穩定性恰恰也是政治衰敗的根源。」

　　福山指出，對程序的崇拜勝過內容也是當代自由民主政治衰敗的一個重要根源。「由於政治制度的本性，政治衰敗會發生於任何政權。制度本來是解決特定問題的工具，但後來它們變成了目的，被賦予了內在的價值。」

　　主筆/薛巍