決策前再多些民生考量——土地徵收社會穩定風險評估淺析

　　陳瑩瑩

　　隨著我國經濟快速發展，大多數地區的城鎮化都在加速，城市擴張需要的土地愈來愈多。土地，是發展的核心要素之一，關乎糧食安全、經濟安全，也關乎社會安全。當前因征地拆遷而起的社會衝突時有發生。

　　為了應對這一棘手的問題，不少地方主動開展了土地徵收社會穩定風險評估：在土地徵收前，就對其可能影響社會穩定的因素開展系統調查，在調查的基礎上就其中的風險點展開分析與評估，並作出科學預測，進而制定風險應對策略和預案，有效規避、預防、控制土地徵收實施過程中可能存在的社會穩定風險。科學評估，做好風險防範和調控工作，是保證土地徵收項目順利進行、區域社會穩定、可持續發展的重要一環。

　　部分地區已初步建立相關制度

　　對於征地和拆遷的社會穩定風險評估，國家早有明文要求。

　　2010年5月，國務院辦公廳印發《關於進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》（國辦發明電〔2010〕15號），明確規定「拆遷項目立項前要組織專家論證，廣泛徵求社會各界特別是被拆遷人的意見，並進行社會穩定風險評估」。

　　2012年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發《關於建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發〔2012〕2號），將「城市建設中土地徵用、拆遷擴建、居民安置等決策」納入社會穩定風險評估重點範圍，防止在決策、審批等前端環節因工作不當產生社會矛盾。

　　近幾年來，由於集體土地徵收引發了不少影響社會穩定的事件，部分省、市已經從自身實際出發，制定了地方上的相關風險評估制度。安徽省國土資源廳2011年頒布《安徽省農村集體土地徵收徵用社會穩定風險評估暫行辦法》（皖國土資源〔2011〕186號）；同年南京市國土資源局頒布了《南京市征地房屋拆遷社會穩定風險評估辦法》（寧國土資規〔2011〕3號）；淮安市政府辦公室2012年頒布了《淮安市征地項目社會穩定風險評估實施辦法（試行）》（淮政辦發〔2012〕85號）。

　　各地制定的相關制度都對評估內容、評估程序、評估結論及其對徵收政策或徵收項目實施的制約作用作出了規定，並明確了相應的考核機制與責任追究程序。一般由地方政府或當地國土資源管理部門具體組織實施。

　　近年來，在相關制度的指引下，征地社會穩定風險評估項目的數量增速很快，這也從側面印證了這項工作的重要性。以江蘇省南京市為例，2010年，這類評估項目的數量為179個，2011年相關制度正式出台後，這一數字激增至482個，而2013年的項目數量是631個。

　　既要合法合理，又要可行可控

　　各地制定的土地徵收社會穩定風險評估辦法，其評估的內容主要集中在征地政策和征地項目的合法性、合理性、可行性和可控性上。

　　合法性評估。集體土地徵收的實施部門是否有相應的職權，並在許可權範圍內實施；徵收事項是否符合國家有關法律、法規和規劃，是否按照有關規定程序實施，是否依法進行公示、聽證以及徵求公眾意見等等。

　　合理性評估。徵收事項是否堅持以人為本的科學發展觀，符合大多數群眾根本利益；是否做到改革力度、發展速度和社會可承受程度的有機統一；有沒有廣泛地宣傳和公示，徵求群眾意見，並且為絕大多數群眾接受和支持；是否保持了相關政策的穩定性、連續性和統一性；是否兼顧人民群眾現實利益和長遠利益；是否兼顧了不同利益群體的訴求。

　　可行性評估。徵收事項是否經過嚴格、科學的可行性論證；對需要舉行聽證或群眾要求進行聽證的事項是否履行了聽證程序；是否具備人力、物力、財力等方面的保障；出台、實施的時機是否成熟；實施方案是否周密。

　　可控性評估。徵收事項是否會導致不同利益群體之間的相互攀比；是否存在群眾上訪、社會負面輿論、媒體惡意炒作等公共安全隱患；針對可能出現的社會不穩定事件是否有相應的預警措施、應急處置預案和對策措施；可能出現的社會不穩定事件是否在可控制範圍之內。

　　完備的程序，須科學性、公平性與民生關懷並重

　　評估過程一般包括確定評估事項、制定工作方案、廣泛公示、信息採集、風險評估、風險預測和風險化解等七項程序。

　　在評估的事項、工作方案確定後，宣傳公示和信息採集是評估工作的基礎和重點。征地的社會穩定風險源於廣大受影響群體和相關利益群體，只有廣泛宣傳、公示，才能多方收集公眾意見，了解不同利益群體的不同訴求，這是全面排查社會穩定風險因素的前提。在這一階段，實施主體會通過公告、媒體、網路、通報會等各種形式，讓相關群體充分了解徵收事項的基本情況、法律依據、相關政策、補償標準和補償方式等等。

　　在實踐中，信息採集指的是對土地徵收基本情況和利益相關者分別開展調查。前者包括建設項目概況、建設項目實施社會影響及影響區域、土地徵收實施方案、土地徵收實施機構、土地徵收實施管理、土地徵收維穩機制等；後者是對利益相關者進行識別界定和分析。

　　例如，建設項目實施的社會影響，應當從有利和不利兩方面分門別類採集。有利影響包括為城市發展建設提供用地空間、改善基礎設施條件、增加就業機會、促進地區城市化進程和推動新農村建設等；不利影響則包括減少耕地、破壞生產生活設施、被征地人員被迫改變生產、生活方式等。採集工作通常通過問卷、座談會、訪談、文獻查閱和實地觀察等多種途徑推進。

　　利益相關者包括政府各相關職能部門、用地單位、被征地集體經濟組織、被征地拆遷人員和外圍群眾（徵收土地的承租人、繼承人和被徵收土地周邊居民）。調查應重點關注弱勢群體，如少數民族、低收入人群和生活困難人群。

　　在廣泛宣傳公示和充分採集信息後，應採用多因素綜合評價法確定風險評估等級。具體的技術步驟是：先確定評估指標體系，而後確定因素、因子評分標準，在此基礎上算出因素、因子得分，最後得出風險等級。

　　風險預測，主要是預測來自被徵收人的風險，既應當注意失去土地和房屋、失去公共財產、失業、被邊緣化、社會網路割裂、文化破壞等共性風險；也不能忽視政策風險、徵收補償安置方案風險、徵收過程風險、徵收後風險和外延風險等個性風險。

　　最後，應當根據預測結果，分析其誘發因素、風險涉及人員的數量和範圍，制定有針對性的應對措施，如：加強政策解釋宣傳、調整完善實施方案、落實補償資金和安置房源、保證群眾申訴渠道暢通等等，並明確各項措施的責任主體以及協作單位，制定完善、切實可行的風險化解方案。

　　（作者單位：江蘇蘇信房地產評估諮詢有限公司）