不動產登記類行政複議案件的幾個問題

《不動產登記暫行條例》實施後，房屋所有權證和土地使用權證雙證合一，房屋登記和土地登記的職責也分別由房管部門和市縣人民政府集中至國土資源部門統一行使，向國土資源管理部門提交涉及土地房屋產權登記的復案件類型以及案件數量逐漸增多，不動產登記類案件的行政複議時效、通過信息公開途徑查詢土地房屋產權登記資料、之前辦理的房屋所有權證或土地使用權證的行政複議被申請人及行政複議機關確定等問題，一直困擾各級行政複議機關。筆者試從實踐操作的角度出發，淺談不動產登記制度實施後不動產登記類複議案件審理的幾個問題。

（一）行政複議時效

對不動產登記行為的性質，一種觀點認為是一種非許可審批，也有觀點認為上述行為是一種行政確認，當然，這並不影響不動產登記行為的行政行為屬性，即，不動產登記行為屬於行政複議的範圍。基於不動產登記行為的隱私性和排他性，對不動產登記行為不服申請行政複議的時效，實踐中有兩種觀點，一種認為自知道登記行為起六十日內計算；一種觀點認為自知道登記行為可以申請行政複議即知道行政複議權之日起計算，但最長不超過知道登記行為之日起兩年。當然，對不動產登記行為的最長時效是否適用行政訴訟法的相關規定亦值得探討。

1.一般申請時效。《行政複議法》第九條第一款規定：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。《江蘇省人民政府辦公廳關於進一步規範行政複議時效》（蘇政辦發[2016]142號）第一項規定：「行政機關作出的行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能產生影響的，應當告知其申請行政複議的權利、行政複議機關和行政複議申請期限。行政機關作出行政行為未告知公民、法人或者其他組織行政複議權或者行政複議申請期限的，其申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道行政複議權或者行政複議申請期限之日起計算，但從知道或者應當知道行政行為內容之日起最長不超過兩年。」綜上，對不動產登記行為不服申請行政複議的，自申請人知道行政複議權開始計算，但自知道不動產登記行為內容之日起最長不超過兩年。

2.最長申請時效。《江蘇省人民政府辦公廳關於進一步規範行政複議時效》（ 蘇政辦發[2016]142號）第二項規定：「公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的行政行為內容的，其行政複議申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道該行政行為內容之日起計算，但從行政行為作出之日起最長不超過五年；涉及不動產的，從行政行為作出之日起最長不超過二十年。」據此，不服不動產登記行為申請行政複議的，其最長申請期限為不動產登記行為作出之日起20年內。筆者認為，作出上述規定主要目的在於維護經濟社會的穩定性，保護善意第三人的合法權益，發揮法律維護穩定的作用。

（二）不動產信息的查詢

《不動產登記暫行條例》施行後，申請公開土地證的政府信息的政府信息公開申請應如何答覆，申請土地證政府信息的政府信息公開申請困擾我們的會有以下幾個問題。申請人申請公開國有土地使用權證本身還是相關的登記資料？不動產登記資料信息是否適用《政府信息公開條例》公開？對於之前已經形成的土地資料信息是按《不動產登記暫行條例》還是《土地登記查詢辦法》進行查詢？

1.土地證的政府信息的內涵。對土地證的政府信息有兩種理解，一種認為土地證的政府信息，就是指土地證本身；一種認為土地證的政府信息是指土地證的相關登記資料信息，包括登記結果、登記資料等。對於上述兩種理解，可能產生截然不同的處理結果。基於第一種理解，土地證本身已經頒發給權利人，行政機關並不保留複印件或副本，因此行政機關不存該信息；基於第二種理解，土地證的相關登記信息，行政機關是保存的，行政機關存在相關信息。申請人在申請土地證的政府信息時，往往是希望行政機關提供土地證本身的複印件以作為證據用於訴訟、複議等。因此，行政機關在作出政府信息公開答覆前，有必要明確申請人的所需信息後，再作處理。

2.《政府信息公開條例》是否適用的問題（以《不動產登記暫行條例》及其實施條例進行說明）。《政府信息公開條例》第二條規定：「本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中製作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。」《不動產登記暫行條例實施細則》第九十四條第一款規定：「不動產登記資料包括：（一）不動產登記簿等不動產登記結果；（二）不動產登記原始資料，包括不動產登記申請書、申請人身份材料、不動產權屬來源、登記原因、不動產權籍調查成果等材料以及不動產登記機構審核材料。」土地使用權證作為不動產登記結果的一種表現形式，因而屬於不動產登記資料範疇。同時，土地使用權證也符合《政府信息公開條例》關於「政府信息」的定義。由於《政府信息公開條例》與《不動產登記暫行條例》均屬於國務院制定的行政法規，而《不動產登記暫行條例》及其實施細則作為規範不動產登記行為和程序的專門制度，對不動產登記資料的公開查詢、信息獲取已作出專門規定。按照特別法優於一般法的原則，對於不動產登記資料的申請，應當優先適用《不動產登記暫行條例》的規定進行處理。此外，《不動產登記暫行條例》第三十五條亦作出規定：「本條例施行前公布的行政法規有關不動產登記的規定與本條例規定不一致的，以本條例規定為準。」因此，對於此類信息，申請人應當根據《不動產登記暫行條例》規定依法對所需信息進行查詢，而非通過政府信息公開的形式獲取。按照《不動產登記暫行條例》及其實施細則規定進行查詢，並未提高申請人獲取不動產登記信息的門檻。相反，對查詢行為的規範調整，不僅有利於申請人高效、準確地獲取所需信息，保障其知情權，也是對相關權利人個人信息的一種保護。筆者認為，《政府信息公開條例》保護的是公民對公共事務管理的知情權，而《不動產登記暫行條例》及其實施條例保護的是一種私權，當著兩種權利的保護髮生衝突的時候，法律的適用應該作出選擇，即特別法優於一般法，以更好的保護公民的個人隱私等相關權利。

3.《不動產登記暫行條例》及其實施細則和《土地登記資料公開查詢辦法》的適用問題。二者對登記資料內容規定基本一致，但查詢程序、方式、範圍等仍有不少區別：如《土地登記資料公開查詢辦法》規定，對土地登記結果任何單位和個人都可以依照本辦法的規定查詢。而《不動產登記暫行條例實施細則》則規定，權利人、利害關係人才有查詢的權利；再如對原始登記資料的查詢，《不動產登記暫行條例實施細則》增加了利害關係人查詢的權利等。土地證的登記資料，作為不動產登記資料的一種，究竟應繼續適用《土地登記資料公開查詢辦法》還是適用不動產登記暫行條例》及其實施細則的規定，值得討論。按照新法由於舊法的原則，土地證作為不動產登記權證的一種，應當適用《不動產登記暫行條例》及其實施細則規定的查詢辦法。同時，從對土地權利人個人信息保護角度看，土地證的信息或涉及個人隱私或涉及商業秘密，對其公開應當有一定的限制條件，這也是新法對登記資料查詢作出修改的原因。

（三）被申請人的確定

《不動產登記暫行條例》施行後，我省各地均確定國土資源主管部門為不動產登記機構。國有土地登記發證職責由縣級以上政府劃轉至縣級以上國土資源主管部門。對於《不動產登記暫行條例》實施前縣級以上人民政府頒發國有土地使用權證行為不服申請行政複議，被申請人如何確定？

一種觀點認為，以新登記機構作為被申請人。既然法律對不動產登記職能已經作出調整，那麼所有涉及不動產登記發證的行政複議案件均以調整後的不動產登記機構為行政複議被申請人。另一種觀點認為，以原登記機構作為被申請人。雖然登記職能已發生調整，但並非作出登記行為的原機關已撤銷，因此仍應當以實際發證的縣級以上人民政府為行政複議被申請人。同時，若以登記機構為被申請人，即以國土資源部門為被申請人，其行政複議機關為上級國土資源部門或本級人民政府，將會導致市縣政府作為行政複議機關審理自己之前作出的發證行為，在法律運用上應當避免這種既當裁判員又當運動員的情形。

筆者認為，參照《行政複議法》第十五條第一款第（五）項規定：「對被撤銷的行政機關在撤銷前所作出的具體行政行為不服的，向繼續行使其職權的行政機關的上一級行政機關申請行政複議。」行政複議監督主要是一種內部監督，行政複議制度的設計在於方便快捷高效的化解行政糾紛，因此，原機關不再行使某項職權的應當以繼續行使職權的機關為被申請人申請行政複議更為合理，當然不動產登記類案件在行政複議和行政訴訟過程中，可以依據案件審理的實際情況追加原經辦部門（如林業部門、房管部門）為第三人參與行政複議和行政訴訟。

參考依據：

1.《行政複議法》

2.《行政複議法實施條例》

3.《政府信息公開條例》

4.《江蘇省人民政府辦公廳關於進一步規範行政複議時效》（蘇政辦發[2016]142號）

5.《不動產登記暫行條例》

6.《不動產登記暫行條例實施細則》

7.《土地登記資料公開查詢辦法》