我們今天為什麼要堅持民族區域自治制度

　　內容摘要：中國的民族區域自治制度是中國共產黨人根據中國國情和黨對於馬克思主義的理解以及處理國內民族問題的基本原則制訂的基本政策，也是國家的一項基本政治制度。60餘年的實踐證明，民族區域自治制度適合中國的國情，鞏固了國家的統一和民族的團結，促進了少數民族和民族地區經濟社會各項事業的發展，也體現了國家對於國內少數民族的政治承諾，得到中國各民族的擁護和認同。今天要堅持民族區域自治制度，必須與時俱進，不斷完善這一制度。

　　關鍵詞：中國；民族問題；民族區域自治

　　作者簡介：胡岩，中共中央黨校科學社會主義教研部教授。

　　民族區域自治作為中國處理國內民族問題的一項基本政策和基本政治制度，已經實行了60餘年。改革開放以來，一方面，中國國力不斷提高，整個國家發生了巨大變化，也隨之進入了社會矛盾的突顯期。另一方面，中國與世界的交往和聯繫日益增加，國人眼界大開，理論界對於世界其他多民族多族裔國家處理國內民族問題的理念原則、制度規章和方針政策有了此前無法比擬的了解。20世紀90年代，蘇聯等若干多民族的社會主義國家解體，世界範圍的又一次民族主義浪潮興起。這些國家處理國內民族問題的教訓，令人警醒。西方敵對勢力多年培植的分裂勢力藉機發力，我國西藏、新疆等邊疆少數民族自治地方的暴力犯罪活動不斷，直至出現了2008年的拉薩「3?14」事件和2009年的烏魯木齊「7?5」事件。雖然上述事件本身不是民族問題、宗教問題，但是與民族問題和宗教問題有著密切的聯繫，也理所當然地引發了國人對於民族問題、宗教問題的普遍關注。中國的民族區域自治制度和相關的民族政策成為學界政界和民間的熱點話題，引發越來越多人們的理論思考和爭鳴。

　　黨中央近年來多次提出，要堅持和完善民族區域自治制度。對於當今圍繞民族區域自治制度的種種疑問，有必要進行深入的理論思考和探討，作出回答。

　　一、民族區域自治制度是中國共產黨人根據中國國情和黨對於馬克思主義的理解創立的國家基本政治制度

　　中華人民共和國建立前夕，經由成為執政黨的中國共產黨建議，中國人民政治協商會議制定的「共同綱領」規定，「中華人民共和國境內各民族一律平等……各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治」。在隨後的數十年間，中央人民政府一面領導了少數民族和民族地區的民主改革，一面進行了全國範圍的民族識別，在少數民族聚居區建立起自治區、自治州、自治縣（旗）三級民族自治地方。黨和政府宣布的民族平等原則以及中國人民長期追求的各民族平等團結有了堅實的政治和法律基礎。

　　新中國建立初期中國的民族理論無疑受到蘇聯的巨大影響，但是民族區域自治卻並非照搬蘇聯模式，而是中國共產黨人在當時根據中國國情和自己對於馬克思主義的理解制定的處理本國民族問題的基本政策，後來成為國家的基本政治制度。

　　由於長期的「以俄為師」，中共一直把蘇聯實行的「聯邦制」作為黨解決中國民族問題的綱領。直到解放戰爭期間，1947年10月10日《中國人民解放軍宣言》還提出「承認中國境內各少數民族有平等自治及自由加入中國聯邦的權利。」① 但是，在1949年中國人民政治協商會議確立的《共同綱領》這一具有臨時憲法性質的文件中，已經轉變為實行民族區域自治。《共同綱領》明確規定：「各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。」其後，我國曆次憲法都明確規定：「各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。」黨的民族政策發生了重大轉變。這種轉變，目前學術界一般認為是中共中央和毛澤東在內蒙古自治區成立兩年的實踐經驗基礎上，徵詢了李維漢的意見之後決定的。李維漢認為，我國國情與蘇聯不同，不宜實行聯邦制。當時我國少數民族只佔全國總入口的6％，並且呈大分散小聚居的狀態。漢族與少數民族之間或幾個少數民族之間往往互相雜居或交錯聚居。各民族在中國共產黨領導下平等聯合進行革命，並沒有像俄國那樣發生民族分離。因此，單一制的國家形式，更加符合中國的國情。李維漢稱其為「毛主席運用馬克思列寧主義解決中國民族問題的基本政策……是解決中國民族問題的鑰匙。」② 費孝通曾經說：「中國的民族區域自治，是毛主席、周總理和李維漢同志等，經過了很深入的研究，為解決中國民族問題做出的一個基本政策……毛主席親自同我講過，別的我們可以學蘇聯，這個我們不學。指的是蘇聯搞聯邦制，我們搞區域自治。」③

　　實行這一政策的一個根本性的內部原因，是中國與蘇聯的國情不同，特別是中國作為一個統一的多民族國家，歷史的發展進程與蘇聯不同。而實行這一政策的一個重要的外部原因，是當時中國受到來自西方敵對勢力的威脅和壓力。1949年9月7日，周恩來在《關於人民政協的幾個問題》的報告中，代表中共中央向參加中國人民政治協商會議第一屆全體會議的代表們專門就這一問題進行了解釋：「關於國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦制。現在可以把起草（《共同綱領》）時的想法提出來，請大家考慮。中國是多民族的國家，但其特點是漢族占人口的最大多數，有四億人以上；少數民族有蒙古族、回族、藏族、維吾爾族、苗族、夷族（即彝族）、高山族等，總起來，還不到全國人口的百分之十。當然，不管人數多少，各民族間是平等的……這裡主要的問題在於民族政策是以自治為目標，還是超過自治範圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統一。如英帝國主義對西藏及新疆南部的陰謀，美帝國主義對於台灣及海南島的陰謀。不錯，這些地方是有少數民族的，但是他們一向是在中國領土之內……我們應該……把各民族團結成一個大家庭，防止帝國主義的挑撥分化。」

　　以民族區域自治來處理國內的民族問題，是中國共產黨提出的，也是經過其他民主黨派和政治力量贊同的。周恩來繼續說：

　　「任何民族都是有自決權的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義又想分裂我們的西藏、台灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦。今天到會的許多人是民族代表，我們特地向大家解釋，同時也希望大家能同意這個意見。我們雖然不是聯邦，但卻主張民族區域自治，行使民族自治的權力。」④ 經過充分協商，與會代表接受了中國共產黨的主張。一屆政協一次會議通過的《共同綱領》才明確規定國家以民族區域自治作為處理中國民族問題的基本政策。

　　民族區域自治實行之初，並非沒有阻力。以新疆為例，1951年討論實行民族區域自治時，在新疆還有黨內同志提出建立自治共和國的主張。⑤ 當時的爭論並非新疆是否改省建立自治區的問題，而是建立自治區還是實行蘇聯那樣的聯邦制的問題。⑥ 1955年籌備改新疆省為自治區時，黨內外都有部分人認為這種做法不符合馬列主義的民族自決原則，不同的聲音仍然存在。

　　就是在決定了建立自治區之後，名稱也經過了一番討論。當時只有內蒙古自治區已經於1947年成立。其名稱中的「內蒙古」，既是地區名稱，也包含了民族名稱。新疆則不然。可能的名稱有兩個：「新疆自治區」和「新疆維吾爾（族）自治區」。1954年11月13日，中央電告中共新疆分局，自治區的名稱以前者為好，並責成分局就此事在黨內外更大範圍徵求意見。1955年初，又向新疆省黨政領導人轉達了毛澤東「叫新疆自治區，以不加維吾爾族為有利」的意見。然而，「經過長時間的醞釀，維吾爾族的高級幹部，除賽福鼎、包爾漢同志表示由中央決定即如何執行外，其餘都要求稱『新疆維吾爾自治區』。」新疆分局中的其他民族幹部經過反覆考慮，絕大多數也認為稱「新疆維吾爾自治區」較好，並上報中央。中央同意了新疆各民族大多數幹部的意見。⑦ 周恩來後來總結說：「在成立新疆維吾爾自治區時，我們沒有贊成採用維吾爾斯坦這個名稱。新疆不僅有維吾爾一個民族，還有其他十二個民族，也不能把十三個民族搞成十三個斯坦。黨和政府最後確定成立新疆維吾爾自治區，新疆的同志也同意。稱為新疆維吾爾自治區，『帽子』還是戴的維吾爾民族，因為維吾爾族在新疆是主體民族，佔百分之七十以上，其他民族也共同戴這個帽子。」⑧

　　中國共產黨制定民族政策的一個基本原則，就是民族平等。新疆的維吾爾族是中國境內一個人口較多、歷史悠久、居住相對集中的少數民族。當著民族區域自治政策已經確立，內蒙古自治區已經建立之後，在新疆不建立自治區，不實行民族區域自治的政策，是不適當和不可能的。我們今天考察當初是否應當保留「新疆省」的建制，不在新疆建立自治區的問題，不能忽視當時的歷史條件。

　　實際上，直到1950年代中期，即我國的五個自治區中的四個都建立起來之後，關於中國應不應該實行蘇聯那樣的聯邦制的爭論仍然存在。直到1957年，周恩來在《關於我國民族政策的幾個問題》的講話中，還在不厭其煩地繼續他在1949年做過的解釋：「歷史的發展使我們的民族大家庭需要採取與蘇聯不同的另一種形式。……在中國適宜於實行民族區域自治，而不宜於建立也無法建立民族共和國。歷史發展沒有給我們造成這樣的條件，我們就不能採取這樣的辦法。歷史發展給我們造成了另一種條件，就是中國各民族雜居的條件，這種條件適宜於民族合作，適宜於實行民族區域自治。」⑨ 李維漢則直到1960年代初，還在向新疆維吾爾自治區的幹部就此進行解釋。

　　我們今天如果以實事求是的態度回首當年，可以發現民族區域自治是當時唯一可能的選擇——我們黨已經認識到中蘇之間民族國情的差異，認識到不可照抄照搬蘇聯模式，聯邦制當然不是選項；而中國共產黨作為中國各族人民根本利益的忠實代表，在當時種種歷史條件的制約下，一下子把中國變成全部以省為單位的單一制國家，也不可能成為選項。這樣，說是「選擇」了民族區域自治，其實有其歷史必然性，有其「歷史路徑」的依賴。如同恩格斯所說：「歷史是這樣創造的：最終的結果總是從許多單個的意志的相互衝突中產生出來的，而其中每一個意志，又是由於許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數互相交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，由此就產生出一個總的結果，即歷史事變，而這個結果又可以看作一個作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產物。」⑩

　　1952年，中央人民政府政務院頒布了《民族區域自治實施綱要》。民族區域自治載入歷次憲法，直到1984年，全國人大六屆二次會議通過了《民族區域自治法》，2001年經第九屆全國人大第二十次會議修正通過。2005年頒布了《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》。在建立社會主義法治國家的進程中，涉及民族區域自治制度的各項法律法規也在不斷完善。民族區域自治不僅成為中國共產黨處理國內民族問題的基本政策，而且成為中國的一項基本政治制度。

　　二、較長時期的實踐證明這一制度適合當代中國的國情

　　60餘年的實踐證明，民族區域自治制度適合中國的國情，鞏固了國家的統一和民族的團結，促進了少數民族和民族地區經濟社會各項事業的發展，得到中國各民族的擁護和認同。

　　列寧曾經指出：「發展中的資本主義在民族問題上有兩種歷史趨勢。民族生活和民族運動的覺醒，反對一切民族壓迫的鬥爭，民族國家的建立，這是其一。各民族彼此間各種交往的發展和日益頻繁，民族隔閡的消除，資本、一般經濟生活、政治、科學等等的國際統一的形成，這是其二。

　　「這兩種趨勢都是資本主義的世界性規律。第一種趨勢在資本主義發展初期是佔主導地位的，第二種趨勢標誌著資本主義已經成熟，正在向社會主義社會轉化。馬克思主義者的民族綱領考慮到這兩種趨勢，因而首先要維護民族平等和語言平等，不允許在這方面存在任何特權……其次要維護國際主義原則，毫不妥協地反對資產階級民族主義（哪怕是最精緻的）毒害無產階級。」(11)

　　改革開放以來，在中國特色社會主義、特別是市場經濟的發展過程中，中國的民族問題也顯現出兩個歷史趨向。一個趨向是國內統一市場的迅速發育和各民族人口流動的迅速增加，各民族經濟政治社會文化各方面交往交流交融的增進，民族之間各種聯繫的日益發展和頻繁，民族關係越來越密切；另一個趨向是國內各民族群眾對於促進本民族本地區經濟社會發展和提高自身物質文化生活水平願望的日益強烈，維護本民族本地區各項利益的權利意識或曰本民族意識的日益提高。

　　在這樣的歷史條件下，黨中央提出了新世紀民族工作的主題「兩個共同」，即「各民族共同團結奮鬥，共同繁榮發展」，並且反覆強調，民族的產生、發展和消亡是一個漫長的歷史過程，社會主義時期還不是民族消亡的時期。這個基本觀點，已經成為學界政界的共識。胡錦濤指出：「民族區域自治制度，是我國的一項基本政治制度……實踐證明，這一制度符合我國國情和各族人民的根本利益，具有強大生命力。民族區域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖，作為我國社會主義的一大政治優勢不容削弱。」(12)

　　民族區域自治制度的實質，就是要從法律上和制度上對於少數民族的權利予以保障，並給予邊遠地區和人口較少的少數民族某些優惠待遇和照顧。從公民個人的角度來說，就是給予了部分少數民族公民個人一定意義上的照顧。按照列寧的觀點，這是對於社會生活中大民族對於小民族的「事實上的不平等」的一種補償。現在有些學者質疑民族區域自治制度，這就要求我們回答，這樣的制度安排在今天的中國是否還需要？

　　胡錦濤在2005年5月《在中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結進步表彰大會上的講話》中給出了如下的一組數據：「2004年，民族自治地方人均生產總值只有全國平均數的67.4％，農民人均純收入只有全國平均數的71.4％。」所以，民族地區實現全面建設小康社會的目標，需要付出更大的努力。事隔5年，2010年，國家民委經濟發展司在國家民委網站公布了2009年民族自治地方農村貧困監測結果，這份統計範圍包括5個自治區、25個自治州、85個自治縣的數據顯示：2009年末民族自治地方農村貧困人口為1954.7萬人，比上年減少147.7萬人，貧困發生率為16.4％，比上年下降1.2個百分點。民族自治地方貧困人口在減少。然而，2009年，民族自治地方農村貧困人口佔全國農村貧困人口（3597萬人）的比重為54.3％，比上年（52.5％）上升1.8個百分點；貧困發生率比全國（3.6％）高12.8個百分點。按照新的貧困標準，2006年至2009年，民族自治地方農村貧困人口占同期全國農村貧困人口的比重分別為44.5％、52.2％、52.5％和54.3％。民族自治地方貧困人口佔全國貧困人口的比例呈逐年增加的趨勢。(13)

　　國家實施西部大開發戰略以來，中央政府在西部少數民族和民族地區的財政轉移支付力度是很大的。但是上述數據說明，我國東部和西部的經濟發展差距仍然很大。西部地區是我國少數民族的聚集區，一般來說，我國的少數民族今天仍然是「弱勢群體」，在經濟社會發展中仍然需要國家的幫助、照顧和扶持，需要各項優惠政策，也需要民族區域自治制度這樣的制度安排。如果今天遂然加以改變，「所要付出的代價是我們負擔不起的」。(14)

　　三、這一制度體現了國家對於國內少數民族的政治承諾

　　除了「歷史路徑」的依賴和適合中國國情之外，我們今天堅持民族區域自治制度，還有一個重要原因，就是因為這一制度體現了國家對於國內少數民族的政治承諾。

　　廣義的「民族區域自治」，中國古已有之，元明之後的土司制度即其一端。但是這樣一種「自治」又是與民族壓迫和階級壓迫聯繫在一起的。新中國成立後建立起人民的政權，既要同過去的民族壓迫制度實行徹底的決裂，又要維護國家的統一，還要解放各民族的勞苦大眾。而這一切任務，又都是在少數民族與漢族的隔閡還很深，社會發展階段與內地漢族地區差距很大的歷史背景下提出的。這樣，民族區域自治就不僅是新中國處理國內民族問題的一項基本政策，而且是新的中央人民政府對於各少數民族的一種政治承諾——在新的人民共和國中，少數民族的各項基本權利將受到國家法律的保護。毛澤東曾經從漢族和少數民族相互幫助的角度談及這個問題：

　　「要反對大漢族主義。不要以為只是漢族幫助了少數民族，而少數民族也很大地幫助了漢族……現在，我們幫助少數民族很少，有些地方還沒有幫助，而少數民族倒是幫助了漢族……少數民族在政治上很大地幫助了漢族，他們加入了中華民族這個大家庭，就是在政治上幫助了漢族……少數民族在政治上、經濟上、國防上，都對整個國家、整個中華民族有很大的幫助。那種以為只有漢族幫助了少數民族，少數民族沒有幫助漢族，以及那種幫助了一點少數民族，就自以為了不起的觀點，是錯誤的。」(15) 當毛澤東說這樣一番話的時候，他恐怕更多地是作為一個出身漢族的黨和國家領袖，在勸勉和告誡中國的出身漢族的各級黨政領導幹部。

　　中華人民共和國憲法和民族區域自治法則把這種政治承諾用法律形式確定下來，使其成為國家的意志。我國的憲法，一直是既有公民範疇，又有民族範疇的。憲法中同時規定了「中華人民共和國各民族一律平等」（總綱）和「中華人民共和國公民在法律面前一律平等」（第二章），還規定了「在維護民族團結的鬥爭中，要反對大民族主義，主要是大漢族主義，也要反對地方民族主義」（總綱）。經過黨和政府多年的宣傳教育，民族區域自治制度得到廣大內地的漢族群眾的認可，因為他們願意為了國家和自己的長遠利益付出代價甚至犧牲，支援邊疆少數民族；這一制度更得到廣大邊疆少數民族群眾的擁護，因為他們從這一制度中得到了實實在在的好處，在分享祖國繁榮進步、改革開放的成果，分享社會主義制度對於他們正當權益的維護和帶給他們的榮耀。這一制度鞏固了國家統一和民族團結，加強了社會主義的民族關係，也增加了各民族群眾的中華民族認同感和國家認同感。

　　當前，在談及民族區域自治制度時，存在不同的觀點和認識。從理論探討和學術研究的角度來說，這是正常的現象。應當指出，任何一種制度的優越性的體現、任何一項政策的貫徹落實，都需要一個過程；而且，制度和政策本身也需要隨著時間的推移和情況的變化不斷加以完善。今天，中國特色社會主義在實踐中，中國的民族區域自治也在實踐中。某些政策還沒有完全落實，或在貫徹落實的過程中發生一些偏差，並非一定是制度或政策本身的問題。例如，我們現行的計劃生育優惠政策、高考加分政策等等具體政策，以及幹部任用的某些習慣性安排，等等，皆非民族區域自治制度的必要內容，不是一成不變的，可以而且應當隨著時代和現實條件的改變加以調整。這也從一個側面說明，我們今天要堅持民族區域自治制度，就必須與時俱進，不斷完善這一制度。

　　注釋：

　　① 《人民日報》，1947年10月10日。

　　② 黃鑄：《從主張聯邦制到民族區域自治制度》，《中國民族報》2003年4月8日；李維漢：《統一戰線與民族問題》，人民出版社1981年版，第464頁。

　　③ 費孝通：《民族區域自治和少數民族的發展》，見《費孝通民族研究文集新編》下卷，中央民族大學出版社2006年版，第197頁。

　　④ 中共中央統一戰線工作部、中共中央文獻研究室編：《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第139－140頁。

　　⑤ 朱培民、陳宏、楊紅著：《中國共產黨與新疆民族問題》，新疆人民出版社2004年版，第93－103頁。

　　⑥ 清朝政府1884年正式決定新疆建省，此後新疆省的建制一直延續至1955年。

　　⑦ 中共中央文獻研究室、中共新疆維吾爾自治區委員會：《新疆工作文獻選編》，中央文獻出版社2010年版，第130－132頁。朱培民、陳宏、楊紅著：《中國共產黨與新疆民族問題》，新疆人民出版社2004年版，第116－117頁。

　　⑧⑨ 周恩來：《關於我國民族政策的幾個問題》，《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版，第375頁、第372－373頁。

　　⑩ 恩格斯：《致約?布洛赫》，（1890年9月21—22日），《馬克思恩格斯選集》，第4卷，人民出版社1976年版，第478頁。

　　(11) 列寧：《關於民族問題的批評意見》，（1913年10—12月），《列寧全集》，第24卷，人民出版社1990年版，第129頁。

　　(12) 胡錦濤：《在中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結進步表彰大會上的講話》，《人民日報》2005年5月28日。

　　(13) 《民族自治地方貧困人口佔全國比重逐年增加》，《中國民族報》2010年8月31日。

　　(14) 王希恩：《也談在我國民族問題上的「反思」和「實事求是」——與馬戎教授的幾點商榷》，《西南民族大學學報》（人文社科版），2009年第1期。

　　(15) 《在中國共產黨全國代表會議上的講話》，1955年3月21日，《毛澤東文集》第6卷，人民出版社1999年版，第405頁。