我國環境監督管理體制

來源：作者：日期：10-04-19

　　一 我國環境監督管理體制的形成和發展

　　我國環境管理的發展歷程大致可以分為三個階段,即創建階段(1972年—1982年8月)、開拓階段(1982.8月—1989年4月)和改革創新階段(1989年5月—現在)。環境監督管理體製作為環境管理的重要組成部分,其形成和發展過程和環境管理的發展歷程密不可分,因此,大體上也可分為以下三個階段:

　　(一)初始階段

　　在建國以後到70年代初,我國仿效的是前蘇聯模式,即沒有建立專門的環境保護機構,環境管理工作就由有關的部委兼管,因而談不上建立環境監督管理體制。隨著1973年全國第一次環境保護會議的召開,國務院批轉發布了原國家計劃委員會《關於保護和改善環境的若干規定》(試行草案)。該草案指出：「各地區、各部門要設立精幹的環境保護機構,給他們以監督、檢查的職權。」因而在1974年5月,國務院設立了一個由20多個有關部委領導組成的環境保護領導小組,主管和協調全國的環境工作,其日常工作由其下設的領導小組辦公室負責。1979年,《環境保護法(試行)》頒布後,全國很多省、市級人民政府也設立了環境保護監督機構,國務院有關部門也設立了環境保護監督機構,這是我國環境監督管理體制的初創時期。

　　(二)形成階段

　　1982年,全國人大常委會發布了《關於國務院部委機構改革實施方案的決議》,根據該決議,撤消了國務院環境保護領導小組,成立了城鄉建設環境保護部,其下設的環保局為全國環境保護的主管機構,另在國家計劃委員會內部增設國土局,負責國土規劃與整治工作。很明顯,此時的環保局和國土局仍然是國務院部委的下設機構。

　　1984年5月,國務院發出了《關於加強環境保護工作的決定》,決定成立國務院環境保護委員會,同年12月,城鄉建設環境保護部環保局改為國家環境保護局,同時作為國務院環境保護委員會的辦公室。1984年以後,省、地、縣環境保護監督管理機構相繼作了調整。在這一階段中,我國的環境管理機構可以分為三種類型。第一類是國家環境保護局,省、直轄市、自治區環境保護局,地、市、縣等地區性、綜合性環境保護機構,這是環境監督管理體系的重點;第二類是部門性、行業性的環境保護機構,如輕工、化工、冶金、石油等部門都設立了部門性的環境保護機構,主要負責控制污染和破壞;第三類是農業、林業、水利等部門的環境管理機構,負責資源管理。(三)發展階段

　　1989年,《中華人民共和國環境保護法》的頒布實施,確立了我國現行的環境監督管理體制是一種統一監督管理與分級分部門管理相結合的管理體制。統管部門是指環境保護行政主管部門;而分管部門則有國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門,負責對污染防治實施監督管理,縣級以上人民政府的有關部門,如土地、礦產、林業、農業、水利部門也相繼成立環境保護監督機構,負責對自然資源保護實施監督管理。此外,根據《水污染防治法》第四條規定,重要江河還設有水源保護機構,協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。1998年,國務院機構改革中國家環保局升格為部級的國家環境保護總局。並對有關管理部門進行了合併,如國土資源部、農林水利部等。從上述我國環境保護監督管理體制的形成和發展的歷史過程不難看出,隨著環境問題的日益突出,黨和國家對環境保護問題越來越重視,環境保護機構的地位也變得越來越重要。

　　二 我國立法在現行環境監督管理體制上存在的缺陷

　　我國的環境監督管理體制經歷了一個從無到有、從弱到強,從不健全到逐步健全的發展過程。應當說,現行的環境保護監督管理體制對於加強我國的環境保護工作起了非常重要的作用,但這一體制隨著我國環境問題的日趨嚴重,在實踐中也暴露出許多問題。

　　(一)環境管理體制立法體系不完善

　　1,環境管理體制立法體系的不完整

　　環境管理體制立法屬於行政立法的範疇。由於我國的行政立法不發達，沒有一部專門的「行政機構組織法」，從而不能像人大、法院、檢察院系統那樣從上到下建立有明確法律根據的行政機構。在環境行政管理方面當然也不例外。從目前的立法來看，在中央一級沒有一部專門的「環境管理機構組織法」，在地方也沒有專門的環境管理機構設置法規和規章。有關環境管理體制機構的設置及其職責分工的規定散建於各有關法律、法規和規章中，甚至主要以黨委或政府的紅頭文件下達。由於沒有法律的專門明確的規定，所以環境管理機構經常處於變動之中，而且各地方也很不統一。有的地方設專門的環境保護局，有的地方則不設;有的讓其他部門代管，有的則一個機構兩塊牌子。而且，每一次機構改革，許多地方，特別是市、縣一級，都面臨著裁減的威脅。從而大大影響了環境管理機構的穩定性。　2,各種立法規定之間缺乏協調和配合

　　完善的環境管理體制立法，應當是法律、法規、規章以及不同方面的立法之間相互銜接、協調和配合。法律的規定可以比較綜合和概括，行政法規的規定比較具體，而規章的規定只規定具體的實施辦法。但現有的立法，有時法律的規定特別具體，而規章的規定反而較抽象。比如，《海洋環境保護法》規定了「環境保護行政主管部門在批准設置入海排污口之前，必須徵求海洋、海事、漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見」這一特別具體的職責要求，但對國務院環境保護行政主管部門如何對有關部門進行指導、協調和監督這一重要問題卻沒有進一步作出規定。而《近岸海域環境功能區管理辦法》這一規章卻規定了「沿海省、自治區、直轄市人民政府環境保護行政主管部門根據本行政區近岸海域環境功能區環境保護的需要，對國家海水水質標準中未作規定的項目，可以組織擬訂地方海水水質補充標準，報同級人民政府批准發布」這一本應由法律規定的行政機構的職能。

　　3,單行立法對環境管理體制的規定過於簡單

　　作為環境管理主要法律依據的各單行法律，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《環境雜訊污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等，本應對各部門的在環境管理方面的職責作出比較具體的規定，以便於各部門各司其職，並相互配合。但實際上，目前有關的各單行法在規定管理體制時往往都過於抽象、簡單，特別是涉及到有關部門時更是如此，以至於使相關的執法部門認為自己只是一個擺設。比如，《大氣污染防治法》第四條規定：「縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理。各級公安、交通、鐵道、漁業管理部門根據各自的職責，對機動車船污染大氣實施監督管理。縣級以上人民政府其他有關主管部門在各自職責範圍內對大氣污染防治實施監督管理。」這裡的有關部門「根據自己的職責」和「在各自的職責範圍內」對大氣污染防治實施監督管理，不僅這些部門不知道到底自己怎樣對大氣污染防治實施監督管理，可能連立法起草者都不知道這些相關部門有什麼管理職責，而只是一種立法的套話。其它的污染防治法和資源管理法都存在這種狀況。

　　4,規範性文件經常代替正式的立法

　　環境管理體制的立法作為環境保護立法的重要組成部分，應當具有嚴肅性和相對的穩定性。反映在立法形式上，應當是讓具有較高位階通過嚴格的立法程序制定的法律和行政法規佔據主導地位。但我國關於環境管理機構的設置及其職責，往往通過紅頭文件的形式確定。有時經某個領導人簽字就可成立一個機構，或者將某一職權轉歸某一部門。這樣往往造成規範性文件與法律規定相衝突　(二)環境管理體制立法內容存在交叉和矛盾

　　1,環境管理機構的重複設置

　　由於我國的環境管理體制從各部門分工管理逐步變為統一監督管理和分工負責相結合的管理體制的，而在這種變化過程中只注意對新機構的授權，不注意對原有機構及其相關職能的撤銷，從而就發生了某些環境管理機構重複設置的現象。1998年的機構改革雖然在一定程度上解決了這一問題，環境管理機構重複設置的現象還在一定程度上存在。比如，在自然保護方面，國家環境保護總局設置有專門的自然保護司，而國家林業局也設置了野生動植物保護司。其實，野生動植物的保護，僅是自然保護的一個方面。在特殊環境區域的保護方面，就有自然保護區、風景名勝區、國家森林公園、生態功能保護區等不同名稱，而不同的名稱，就要設置不同的機構加以管理。這種機構的重複設置必然造成職能的交叉和重疊。在生物多樣性保護方面，特別是在轉基因生物的管理方面，國家環保總局作為生物多樣性公約的國家聯絡點，設有專門的管理辦公室，而農業部門也建立了相應機構。在環境監測方面，環保部門建立了從上到下的四級環境監測網，而其他部門，如農業部門、水利部門等也建立了自己的環境監測網，而且各部門對同一監測對象的監測數據往往相互矛盾。

　　2,統管部門和分管部門的地位平等，關係不明確，導致相互扯皮的現象嚴重

　　引起這一問題產生的原因在於《環境保護法》中確立的環境保護行政主管部門的統管地位與我國政府行政管理體制存在一定的不協調性。也就是說,統管部門與分管部門的地位的平等性使得環境保護部門在行使統一管理的職能上常常出現難以自圓其說的尷尬局面。針對環境保護的監督管理,環境保護行政主管部門到底行使哪些職權,而其他有關主管部門又行使哪些職權,統管部門的統管地位體現在哪些方面,現行的法律並沒有作出明確的界定,因而便出現了有些問題爭著管，而有些問題都不管的現象。這樣,環境保護部門的統管地位在實踐中也只不過是一紙空文罷了。

　　(三)立法規定按行政區劃分管、按單要素分管的管理體制很不科學

　　從現行的環境監督管理體制來看,無論是統管部門還是分管部門都是按照行政區劃設置的,並且分管部門都是按單要素設置,如土地、礦產、林業等部門。這一管理模式有其不合理之處。2000年11月26日國務院發布了《全國生態環境保護綱要》,該綱要提出了「生態系統方式」等概念。同時《環境保護法》的第二條也明確規定：「本法所稱環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體。」因而環境不是指的某一環境因素,而是所有環境因素構成的總體,即生態系統。近年來,無論是在國內還是在國際上都面臨著生態環境日益嚴重的系統性、結構性破壞,面對區域、流域生態系統的結構與功能的破壞,這種按行政區劃、按單要素分管的管理模式已顯得無能為力。(四)地方環境保護行政主管部門的雙重管理體制已經不能適應環境保護的需要

　　在我國，地方環保行政主管部門受同級政府和上級環保行政主管部門的雙重管理，上級環保部門主要對其進行業務指導，最重要的人事任免權和財務權則歸地方政府領導。這就導致了地方環保部門往往看地方政府的臉色行事，而對上級環保部門的建議有時則充耳不聞。而地方政府官員有時為了地方GDP總量，為了自己的政績考慮，往往上馬一些對地方環境有污染的項目或者對於地方經濟發展起著重大貢獻但又污染嚴重的企業關愛有加，這時候一個小小的隸屬地方政府的環保行政部門，對此只能睜一隻眼、閉一隻眼。受制於地方的現象在我國各級環保部門之間非常普遍。此次松花江污染事件的發生，據報道吉林省環保部門在事件發生後並沒有立即上報給國家環保總局，而是先報給地方政府，最後由於事態的擴大，不敢也不能瞞住的情況下才上報給環保總局，此時已是污染髮生幾天後的事了。

　　三 對如何完善我國的環保監督管理體制的考慮

　　1,制定綜合性的環境管理體制立法

　　目前我國有關環境管理體制的立法分散在各種法律、法規、規章，甚至規範性文件中，由於不集中，各種立法之間難免出現重複、交叉和矛盾。為了完善環境管理體制的立法，應當制定一部綜合性的環境管理體制立法，確立環境管理部門的地位、機構組成、各部門承擔的管理職能以及各部門間相互協調、配合和監督的程序等。在這種綜合性立法的基礎上，再由各部門、各地方將自己的職責具體化。這樣就形成一個具有系統性和協調一致的環境管理體制立法體系。這樣的一個立法體系是保障法治社會各行政機構有效運行的必要條件。

　　2,擴大環境保護行政主管部門的職權,建立一個真正的環境保護的統一管理和綜合管理部門。

　　現行的環境保護行政主管部門名義上是一個統管部門,而實際上重點是對污染防治進行監督管理,對於資源的管理則由資源管理部門負責。早在1985年10月,李鵬同志在「全國城市環境保護會議」上就指出：「環境保護部門既是一個綜合部門,又是一個監督機構「。這個機構應該是一個能夠代表本級政府行使歸口管理,組織協調、監督檢查職能的有權威的環境管理機構。」因而在實行可持續發展戰略的今天,應擴大環境保護行政主管部門監督管理的職權範圍,使其既對污染防治進行監督管理,又對資源的保護行使監督管理權,真正成為一個綜合性的統一監督管理部門。如前所述,發達國家尤其是環境問題比較嚴重的國家莫不如此,我國的台灣地區也將如此。台灣地區現在「行政院」下設「環保署」,而「環保署」在「行政院」中處於第三個層次。台灣地區上層已經認識到現行的環境管理體制制約了其環境管理的效率,並擬定於2002年在「行政院」下設「環境資源部」該部將成為集管轄森林、水資源、污染防治於一體的第一大部。3,改環境保護行政主管部門為中央垂直領導或者省以內垂直領導。

　　前幾年由於地方政府違法亂批亂佔耕地的現象導致我國大量土地的閑置使用，國土資源遭到了巨大的浪費。後來國家將地方各級土地管理部門改為省以內垂直管理後，我國土地市場的浪費現象和地方政府的干預現象得到了巨大的遏止。我們可以借鑒這做法，把地方各級環保部門改為中央垂直領導或者省內垂直領導，這樣地方縣市的領導則很難再干預地方環保行政部門的工作了，地方環保部門開展工作也就更加的大膽、積極了，執法時腰桿也更硬了。

　　另外，立法上應當明確環境保護行政統管部門和分管部門的職責和分工。目前我國法律規定統管部門與分管部門之間不存在行政上的隸屬關係，在行政執法上都是代表國家行政機關依法行使行政執法權，其法律地位是平等的，沒有領導與被領導、監督與被監督的關係。而只有在環境保護監督管理的分工不同，即監督管理對象和範圍有差異，但都是屬於環境保護監督管理機構，在環境保護的目標和性質上是一致的。[1]由於《環境保護法》第七條關於環境保護監督管理體制的規定尚不具體，對統管與分管之間的關係以至職責許可權的劃分還不夠詳盡;一些自然資源保護單行法對環境保護監督管理體制也缺乏相應的條款或者明確的規定，致使一些地方、部門之間依然存在相互扯皮、推委等不良現象。為了解決上述問題，立法可以規定統管部門對分管部門具有規劃和協調的職責，另外還應賦予統管部門對於分管部門所涉及環保工作的法定的監督管理權。總之，應使環境保護行政主管部門在環境保護中處於主導和牽頭的地位。