美國軍費預算案如何出台

2012年1月26日，美國阿靈頓，美國國防部長帕內塔與美軍參謀長馬丁召開記者會。帕內塔表示，美國將削減大約10萬陸軍和海軍，擁有一支「更精更小」的部隊。（CFP/圖）

國會對於白宮在防務安全的預算請求向來「謹慎」、「吝嗇」。

總統和國會兩黨領袖通常講究妥協的藝術，而不會輕易使用國防預算案否決權。

走白宮-國會程序的國防預算項目很少出現腐敗，問題會集中在那些標記「armark」的國會臨時撥款項目上。

對於國防預算，美國人向來身懷警惕之心，對揮霍軍費更是深惡痛絕。

「國防部長每星期要乘坐軍用飛機探親，往返一次浪費3萬美元軍費，這對國家經濟來說是雪上加霜。」國防部長帕內塔已是兒孫滿堂，非常重視家庭，但美國民間組織「納稅人常識」絲毫「不體諒」。

即便是美國總統奧巴馬宣布，2013年度國防預算總額為6139億美元，為「9·11」事件以來首次大瘦身，依舊遭到眾議院預算委員會主席保羅·瑞恩窮追猛打，「奧巴馬的任期行將結束，四年內削減一半財政赤字的承諾遙遙無期，他正在步布希總統的後塵，用一系列花言巧語來掩飾海外戰爭、製造財政責任的錯覺」。

這就是美國特色的「財政經」。

政府精英「開門造車」

明年軍費想要花多少錢？

美國有一套制定程序，如現代工廠流水線一般。

「通常在五年之內，美國國防預算會有一個微調，這跟其國家安全戰略是銜接的。」清華大學中美關係研究中心主任孫哲說。　

「規劃－計劃－預算」系統（PPBS），是這條流水線的核心，國家安全委員會高居這條「決策流水線」的上游。

每逢周四上午，國家安全委員會都要在白宮內閣室召開會議，分析安全形勢，審核各種軍事行動。會前，內閣成員會提前入場，無聊之餘，還會調侃一下諸如委內瑞拉總統查韋斯等領導人，消磨時光以等待總統最後的到場。

根據1947年頒布的《國家安全法》，國家安全委員會是美國國防最高決策機構。

如果恰巧討論的是國防預算，會議規模將暴增至近百人，會場也臨時搬到略寬鬆的白宮廣播室。與會者不乏負責擬定預算工作的校級軍官，一些政府外圍的財政學專家也會受到邀請。

這種擴大了的政府精英聚會，也是一次「開門造車」。　

美國國家安全委員會的會議屬於機密，極少對外透露點滴內容。但會議發布的《國家安全決策指示》卻是公開的，它闡明了短期內具體的國家利益、安全目標及優先順序。這份文件還會提出暫定的國防預算指標。

蛋糕在此，美軍各大兵種和軍火商會千方百計，各顯神通，將觸角滲透進國家安全委員會，都極力強調本軍兵種的重要性，強調自身所需的武器裝備的重要性，噱頭都是「為未來戰爭做準備」，幾十年不變。

在2013年的國防預算中，陸軍要強化機動打擊能力，大批購買武裝直升機和電子設備。海軍的目標是確保在「全球公地」中的自由航行權，依然要保持10個航母戰鬥群，還要更新航母。空軍則選擇了無人機、空天武器作為未來轉型的大方向。

此次國防預算大瘦身，海軍軍費不降反升，這並沒有引起陸軍和空軍等軍種的不滿。這是因為美軍的國防預算體制是分權制，不像俄羅斯等國那樣先劃定一個總體數額，再由總後勤和總裝備部門向下分配。美軍的預算體制是「自下而上」的，在預算之初，美軍各軍種兵種會直接把預算需求，提交給國家安全委員會的計劃部門。

2012年美國國防預算報告

總統慷慨，國會吝嗇

幾經周折，總統帶領行政系統打造的國防預算案，只不過是一個「建議」。

美國憲法規定，眾議院掌握著國防預算案的提案權。國會對於白宮在防務安全的預算請求向來「謹慎」、「吝嗇」。

說服這些傳統上習慣了一毛不拔的國會「鐵公雞」們，考驗著閣員的公關能力。

2008年9月25日，眼看著7000億美元救市計劃有被否決之虞，時任美國財長鮑爾森情急之下單膝跪地，向眾議院議長佩洛西請求放綠燈。

當然，視尊嚴和榮譽為生命的國防部長不會輕易下跪，但在預算審議的關鍵時刻也會放下架子。

2011年5月24日，面對議員對國防部揮霍軍費的指責，即將退休的國防部長羅伯特·蓋茨委曲求全，承認「的確消耗了太多的資源」。隨後，蓋茨話鋒一轉，強調「繼續保持美國軍隊的實力和全球開展行動的能力，仍然是對付侵略的最大威懾力量」。

2012年2月14日，現任國防部長帕內塔在參議院軍事委員會作證時，也採用了同樣的哀兵之術，強調「美國仍面臨一系列非常複雜的全球安全挑戰」。

每年9月15日之前，國防預算案在兩院通過之後，就呈送總統批准。此時，預算案也搖身一變，成為具有法律約束力的《國防授權法案》和《國防撥款法案》。隨後，國會對國防預算的監管進入審計環節，防止揮霍軍費。

當總統把預算案提交到國會後，立法程序開啟。這時，技術門檻也出現了：充斥著軍事和財政術語的專業預算報告，國會議員怎麼看得懂呢？

1974年，國會預算局應運而生。在該局技術專家的幫助下，每年2月開始，參眾兩院的軍事委員會都會舉行聽證會，傳喚國防部官員了解情況，收集有關情報。當然，國會預算局也可以另起爐灶，為國會獨立撰寫專業報告，總統帶領行政系統辛苦搞出來的預算方案，完全有可能被國會棄之一旁。

「這種情況很少出現，美國政治文化里更講究妥協的藝術，總統和國會兩黨領袖通常寧願長時間協商，而不會輕易使用否決權，這是一種對權力使用的謹慎和剋制。」孫哲說。

如果國會否決了預算案，總統仍有權要求國會再度審議預算案。如果國會兩院再次以三分之二的多數通過議案，才能推翻總統的請求，形成最終的決議案。

此番周折，必將耗費時日。

「如果遇到特殊情況，譬如戰爭、恐怖襲擊事件等，總統可以要求國會隨時追加撥款。國會通常會放棄繁雜而又耗費時日的聽證、審查及辯論過程，而在短時間內就是否撥款以及撥款數額投票表決，經參眾兩院同意後，通過緊急撥款法案。」孫哲說。

2003年4月1日，美國兩院通過了800億美元的伊拉克戰爭開支，就屬於緊急撥款。同年3月25日，布希總統提出了緊急撥款請求，一周內通過，效率極高。

民眾也信不過國會

2013年度，6139億美元的軍費預算，幾乎佔據了來自美國家庭上繳的所有稅收。公眾心甘情願掏錢嗎？

「對於美國人來說，軍費是一種不可迴避的開支，他們認為安全的價值，優先於其他軟性的開支，這不像歐洲正轉向一種和平主義。」社科院美國問題專家劉衛東說。

在美國的戰略文化中，不少人相信戰爭為經濟之福。

「美軍為美元而戰，這就是美式戰爭的全部秘密。」中國空軍戰略學者喬良少將認為，美元與戰爭難捨難分。二戰後，通過建立布雷頓森林體系，美國人確立了美元的霸權地位；第四次中東戰爭後，世界上最重要的大宗商品石油開始用美元結算；伊拉克戰爭後，全球油價飆升，控制了中東油桶，戰爭打出了全世界對美元的需求；科索沃戰爭後，對美元霸權地位構成威脅的歐元匯率直降30％；阿富汗反恐之戰，則意在贏回全世界對美國投資環境的信心。　

「一般來說，共和黨比較注重安全，民主黨比較注重貿易，這都是相對的說法，不管哪個黨執政，對於美國自身的安全都是相當的重視。」劉衛東介紹，美國兩黨和軍火商的關係歷來密切，國會和白宮都不會輕易開罪軍火商。

因此，心照不宣的民主黨和共和黨，爭吵的火力大多集中在教育、醫療這些細枝末節的領域。即使起源於反稅運動並在2009年反國債風潮中壯大的茶黨，也不反對龐大的軍費開支。

美國公眾支持龐大的軍費開支，並不意味著會容忍揮霍軍費。

armark，耳朵上的記號，美國國防預演算法案中偶爾會出現這樣富有情調的辭彙。為了表明所有權，舊時美國農民會在家禽耳朵上打上印記。同樣，國防預算案中標有armark的必定屬於國會特別撥款。

「走白宮——國會程序的國防預算項目很少出現腐敗，問題集中在國會臨時撥款項目上，特別是那些標記『armark』的項目上。」劉衛東說。

2011年夏天，民間組織「納稅人常識」在查閱國會公布的「國會指定用途撥款」時發現，一筆價值300萬美元的國防撥款，指定用途是密歇根大學一個研究基因療法治療癌症的團隊。這簡直是「掛著羊頭賣狗肉」！來自密歇根州的兩名議員被曝是事件的策劃者。

蓋洛普民意調查中心最新結果顯示，美國公眾對於國會工作滿意度只佔18％。