遲福林談城鎮化的轉型發展

遲福林（資料圖）

遲福林：城鎮化不能以剝奪農民土地為目的

編者按：3月25日，遲福林在發展中國論壇做題為《人口城鎮化的轉型與發展》演講，提出中國應由規模城鎮化向人口城鎮化轉型，人口城鎮化要著力解決農民工市民化和中產階層的擴大。同時，城鎮化應該尊重農民意願，不能以奪取農民土地為城鎮化目標。

遲福林表示，城鎮化過程中要進行配套的分配方式轉變、社會保障建設，以及相關體制改革，尤其是戶籍制度以及行政區劃體制，「城市的發展有自己的規律，完全套用行政級別和行政強迫的城鎮化是束縛發展，我反對行政強迫推動城鎮化。」

遲福林，中國（海南）改革發展研究院院長，中國經濟體制改革研究會副會長。1986年-1987年在中央政治體制改革研討小組辦公室工作；1988年-1993年任海南省委政策研究室和海南省體制改革辦公室的主要負責人。

編輯：周東旭

以下為演講實錄

城鎮化背景：中國改變增長方式的新路徑

謝謝到場的各位，今天下午很高興在這和在座各位一起就城鎮化做一個討論。前不久我剛剛參加全國兩會，從兩會到現在，城鎮化是國內外熱議的話題。

諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨在幾年前講過一句話，他認為影響21世紀進程的兩件大事，一是中國的城鎮化，一是美國的高科技。

我們的城鎮化已經快速發展，去年達到52.6%。一方面大家都在講，李克強總理也強調城鎮化是中國最大的潛力。另一方面，城鎮化又面臨三大問題，第一，環境問題，比如北京的霧霾，這樣的城鎮化還能持續下去嗎？第二，越來越突出的房價問題，年輕人有沒有能力面對日益上漲的住房價格。第三，城市交通問題等等。

怎麼發展城鎮化？過去中國的城鎮化發展已經很快，現在還有必要再強調城鎮化嗎？到底為什麼會在這個時候強調城鎮化？背景何在？為什麼李克強說城鎮化是拉動內需的最大潛力？

我先給大家介紹一點情況。2008年以來到現在，從經濟發展方面看，國際國內發生兩個大的變化，一個大的變化是中國經濟主要是出口導向，而歐美市場又發生重大變化。從2008年金融危機到現在，可能未來5-10年，歐美市場萎縮的情況難以改變。外國市場的縮小是中長期趨勢。

第二，國內發生很大變化，我們過去長期以來依靠投資拉動增長方式，現在遇到巨大困難。投資拉動型增長造成產能過剩，能源消耗過大，以至產生類似北京霧霾的資源環境狀況，已經到了相當嚴重的程度，影響到民眾日常生活和生命健康。在這種情況，有人唱衰中國，說中國未來2-3年，最多3-5年，經濟就會遇到大問題，這種唱衰還是很有市場的。

到底中國未來的5-10年，有多大的發展空間？能不能在內外環境變化下，找到一個新的發展路徑？在這樣一個情況下，提出了城鎮化，尤其是人口城鎮化。

城鎮化前途：未來10年可帶動百萬億內需

我們的城鎮化還處在快速增長中，按照一般發展規律，城鎮化率在30%到70%是快速增長時期。另外，從國際經驗看，工業進入中後期，城鎮化一般都不低於60%，而中國現在只有52.6%，也就是說至少還有將近20個百分點的增長空間，至少還有10-15年的較快發展。到2020年，我們的人口城鎮化率不能少於50%，搞改革開放40多年，如果人口城鎮化率還不到50%，這個很說不過去。

但問題關鍵恐怕還不在於此。關鍵在於中國城鎮化，尤其是人口城鎮化，能不能夠支撐中國經濟未來十年左右7%-8%的增速，從而對世界經濟的再平衡作出重大貢獻。能不能？

我給大家介紹幾個數字，首先，城鎮化蘊含著巨大的消費需求。估計到2020年，中國將取代美國成為世界第一大消費國，如果人口城鎮化每年有1-1.2百分點的增長，那麼三年以後，到2015、2016年，消費總量可能會達到32萬億，到2020年，消費總量將達到45-50萬億，也就成為世界第一大消費國。

世界最大的諮詢公司麥肯錫去年做了一個報告，統計出中國現在的醫療市場大概3000多億美元的消費量，他們做出預測，到2020年中國醫療市場將高達1萬億美金消費量，也就是未來8年中國醫療市場翻兩番。為什麼現在很多服務業要進入中國，就是看到這樣一個巨大的市場和需求。

按照經濟學的一般原理，人均GDP到5000美元後，消費會快速釋放和增長，但從現實來看，更重要的是城市消費結構發生巨大變化。在座有很多老同志，以前家庭的消費是什麼？現在除了住房是很大負擔，恐怕另外兩項主要支出，一是為孫子、孫女教育，上一個好的幼兒園都要花很多錢，另一個是醫療，也就是從過去物質型消費為主，變成服務型消費為主，消費結構發生巨大變化。

其次，城鎮化有帶動中國的巨大投資需求。到2020年，未來10年左右，如果農民工市民化可以初步得到解決，現在城裡有2.6億農民工，加上每年城鎮化提高一個百分點，將近1300萬從農村富餘勞動力轉移到城市，總共將近4億。一個農民工成為市民的配套基礎設施按最低10萬元計算，4億農民工也就是40萬億。

將消費需求與投資需求結合起來，人口城鎮化在未來的8-10年將給中國帶來百萬億的需求。在目前世界經濟低迷的狀態下，在中國處在轉型過程中，可以說百萬億的內需應當是未來中國經濟發展的最大潛力。

城鎮化困境：要尊重農民意願而不是剝奪其土地

城鎮化確實是中國經濟發展最大潛力。現在的規模城鎮化是一個主要的問題，為了規模，拚命做大城市，北京現在兩千多萬常住人口，兩千多萬噸煤的消費，近六百萬輛汽車的消費，給城市帶來一系列矛盾。

另外，大家也有擔心，城鎮化不能就靠土地，靠提高房價。現在情況發生變化，我們渴望高質量的城市化，既要解決城市環境污染、房價居高不下等問題，更重要的是城鎮化能不能在推動中國發展方式轉變中，發揮重大作用。

直到現在，我還是堅持這樣一個觀點，城鎮化是以產業為支撐的城鎮化，這話一點都不假，沒有產業就變成「空城」；反過來，也要說另外一句話，沒有人口做支撐，如果像過去一樣靠重化工業支撐城市，比如前些年用一個鋼廠帶動一個城市，這種情況能繼續下去嗎？由於過去投資主導型的增長方式，現在城鎮化率是52.6%，而服務業還徘徊在40%到43%左右，都與過去的方針有關係。

人口城鎮化發展到一定規模，必然要求城市儘快形成以服務業為主體的產業結構，以適應人在城市生活中的需求，而且對現有工業結構提出要求，比如提倡低碳。

同時，我也不主張大資本下鄉與農民爭奪土地，我到墨西哥參觀，墨西哥大資本進軍土地的現象十分嚴重，和政府勾結，可以享受各種免稅優惠，最後的好處不是由農民享有，而是落在農業資本家身上。我想這樣的東西很難有潛力。資本下鄉應該更多是建設農業服務體系，比如流通、運輸、包裝、加工等，帶動農業的現代化進程，而不是拿錢與農民爭奪土地。

農業現代化和農民社區化可能是未來農村發展的大方向，而不是簡單為了農村土地，把農民趕到樓上，這並不是一個好的辦法，我不贊成。總之，一定要順應經濟社會發展趨勢，一定要尊重農民意願，一定要在保護農民利益的前提下，而不是以剝奪農民土地為目的的城鎮化，這種城鎮化搞來搞去肯定會搞歪。

農民的市民化是經濟發展趨勢，也是農民自我選擇的過程。從中國情況看，不可能消滅農民，也不可能走歐美的道路，在一定時期我們不可能達到80%或90%的城鎮化，到65%或70%可能是我們比較高的點，中國國情與歐美有很大不一樣。

關鍵要實現人口城鎮化：建議五年解決農民工市民化和流動人口

城鎮化發展的好壞和衡量的標準，就在於能不能從規模城鎮化向人口城鎮化轉型，現在最大的問題，就是未來五到十年能不能夠解決好人口城鎮化轉型升級。舉一個例子，2012年我國名義城鎮化是52.6%，但人口城鎮化只有35%左右，也就是說人口城鎮化嚴重滯後於名義上的城鎮化。

2020年中國城鎮化率達到60%到65%，是有可能的。問題在於，那時中國的人口城鎮化率到底有多少？如果人口城鎮化率仍然滯後於名義城鎮化率15到20個百分點，無論怎麼做都是不成功的城鎮化，是不適合人發展的城鎮化。

我建議到2020年中國人口城鎮化率應該不低於50%，每年以1.5個百分點為基數，經過8年左右時間，初步接近名義城鎮化率。城鎮化要以人口城鎮化作為出發點和落腳點。有沒有可能？可能性相當大，而且也很現實，現實條件就是農民工市民化。

有關方面提出來，十年左右初步解決農民工市民化問題。我在不同場合對此發表見解，認為規劃落後於現實生活需求，是不可取的。有人說，老師，你太樂觀了。不是樂觀不樂觀的問題，現在農民工的主體已經發生變化，80後農民工佔70%左右，而未來十年，2000年後出生的孩子將成為農民工主體，他們的受教育程度，對城市生活的嚮往，他們對生活的追求，使得他們大部分不可能回到農村，難道十年之後才開始市民化嗎？我看在座的年輕人，再過十年有的就可以「造反」了。這是人權問題，為什麼我也在城市接受教育、工作，就是第四代、第五代農民工？

隨著農民工主體的變化，以及社會發展，歷史不可能再給我們留下十年、二十年解決所謂農民工問題。我有一個10歲的女兒，她經常問我一些最基本問題，比如，爸爸你當政協委員投誰的票，為什麼必須要投他的票。現在的孩子與我們當時的教育有很大不同，選班長完全是真實公開競選。

另外，我們也有現實條件來解決農民工問題，或者多方面來解決這些問題。隨著改革開放30多年的發展，財政收入高達近12萬億。我記得改革開放的1978、1979年，財政收入只有1千億，當時很多人說經過5到10年，如果財政能夠達到3千億，就能解決城裡的很多事情。而現在到了近12萬億，去年教育支出佔GDP比重剛剛達到4%，接近世界的一般水平。雖然人口很多，但應該說初步具備這個條件。

我的建議是三年左右解決有條件的農民工實現市民化，無非是北京的條件可能比中小城市條件嚴格一點，不同城市根據不同條件可以不一樣；五年左右把農民工市民化和流動人口解決，由此消滅「農民工」三個字，實現中國流通人口管理制度。居民流動不再是警察管的事，而是民政服務的對象；住房居住問題不再是警察作為控制的手段，而是城市給居民提供服務的機會。如果我們能夠把農民工一部分市民化，一部分作為流動人口，那麼，城市管理方式必然發生重大變化。

人口城鎮化的主要標誌是中產階層或者說中等收入群體的擴大。中共十八大正式提出2020年城鄉居民收入倍增，問題在於現在人口中只有23%左右是中等收入群體，大部分是低收入群體，如果到2020年還是收入差距擴大基礎上的倍增，那麼倍增也沒有多大實際意義。

第一，不會形成中產階層為主的消費群體；第二，不會形成一個橄欖型社會結構。只有中產階層或者叫中等收入群體佔比較大的比重，才能表明消費群體的穩定，因為中等收入群體是消費主力軍，是消費結構升級的推動者。同時，橄欖型社會結構的形成，也是社會穩定的基礎；第三，中產階級需要更多的功能產品，更需要公共信息和公共參與。

過去由投資拉動型增長模式帶來的城鎮化，使得低收入群體佔大頭，貧富差距比較突出，未來十年隨著城鎮化發展，如果到2020年中等收入群體能達到40%左右，從3億增長到6億，對於中國消費市場的擴大和穩定，對中國社會結構，對中國走向共同富裕都有絕對性的意義，當然，這麼龐大的一個群體也是拉動世界經濟增長的主體。

如何實現人口城鎮化：3-5年有條件放開大中城市戶籍是大勢所趨

人口城鎮化過程取決於三件事：

第一，社會分配能不能破題，怎麼破題。我幾年前提出從國富優先走向民富優先，過去中國很窮，需要通過政府動員，迅速把國家經濟總量做大，這個目標我們做到了，那麼現在要實現投資驅動向消費驅動轉型，建立一個穩定的利益結構和社會結構，靠什麼？靠藏富於民，多數人或者相當一部分人成為中產階層才能夠保持穩定消費主體以及社會穩定的基礎，也才能支撐消費驅動型增長，公平發展以及社會進步。民富優先是經濟社會轉型的需求，如果還是本著過去集中力量把國家總量做大的思路，並不適合下一步發展大趨勢。

第二，城鎮化毫無疑問取決於中國社會保障體系的建設。比如養老問題，20年以後中國的老年人口大概接近歐洲的主要國家，一個穩定的社會保障體系，既對消費有明顯拉動作用，養老有保障當然就敢去消費，如果不知道20年後會是什麼狀況，就不敢消費。社會保障體系建設也就是說要建設有質量的城鎮化。

第三，上面談的所有這些事情都取決於改革的突破，也就是說人口城鎮化問題更多涉及到中國的體制和技術創新。

我列出4條：（1）戶籍制度改革。我的看法是在未來2、3年尤其中小城市的戶籍制度改革可能基本會放開；3到5年有條件放開大中城市戶籍是大勢所趨。

（2）基本公共服務制度的對接。

（3）土地制度改革。我們1996年已經向中央建議，賦予農民長期被保障的土地使用權，這種權利是物權，而不是債權，當時負責農村土地管理法起草的領導十分贊成。只有把農民的土地使用權物權化，受物權法保護，才能夠成為農民的財產性收入。

很遺憾後來立法也沒有寫上。1998年中共十五屆三中全會把賦予農民長期土地使用權作為大副標題寫進去，但是沒有在法律層面解決土地使用權是什麼權利。也就導致現在徵用農村土地時，農民不能做為主體參與談判。農民祖祖輩輩的房子到現在沒有產權證，為什麼？就是不承認土地使用權是物權。

現在農村土地的最大問題就是要把土地使用權物權化，修改物權法。這樣，農民進到城裡，不是拿土地換社保，而是自己的土地可以抵押也可以轉移給別人，然後帶著一份財產進城，買不起房可以租房，而不是輕飄飄的進到城裡來。

（4）與之相關，還有很多其他問題，比如財稅體制，中央與地方的財稅關係不改變，地方政府怎麼辦？也就是土地財政，我聽到一個例子，香港全年土地拍賣好像是145億港幣，而浙江一個縣去年土地拍賣就143個億。此次國務院機構改革提出向地方放權，加大轉移支付力度。未來中央與地方關係面臨的重大調整，從經濟總量導向型向公共服務導向型轉變，轉變過程中最大的問題是中央與地方財稅關係，財稅關係不改變，很多地方為解決地方財政還會拚命實行土地財政。

另外，中國城鎮化毫無疑問涉及到行政區劃體制調整，現在的城鎮化基本是行政主導的有級別的城鎮化，城市就是城市，但我們一定要分縣一級、地一級和市一級。十年前義烏就可以算得上是一個中等城市，但因為他是金華地區的一個縣級市，發展就受到行政區劃體制的極大制約。

比如一個10萬人的鎮，為什麼就不能叫城市，非要叫鄉鎮呢？城鎮化的發展毫無疑問需要行政區劃體制和行政體制的改革，城市的發展有自己的規律，完全套用行政級別和行政強迫的城鎮化是束縛發展，我反對行政強迫推動城鎮化。

同時，今後為了發展中小城鎮，要賦予中小城鎮一定許可權，適當改變行政強迫傾向。城市發展到一定階段，需要一定公共資源，而不是按地市這樣的行政級別配備資源，現在公共資源很大程度都是行政配製，應該按人口和城市自身發展。

以行政體制調整為重點來促進人口城鎮化的發展，是未來需要繼續研究的難題。

與行政體制相聯繫，幹部選拔機制也要改變，到底是為民眾服務還是為GDP服務？誰能夠做大GDP誰就可以當官的機制不改變，很多事就很難改變。

總之，我今天為什麼講人口城鎮化？就是針對過去的規模城鎮化，城鎮化到底怎麼搞？需要由規模城鎮化向人口城鎮化轉型，而人口城鎮化的轉型發展還需要政策、體制等一系列問題的解決，現在我們總體上是要解決一個方向，因為對城鎮化還有很多誤解，甚至有人公開批判。而人口城鎮化的問題在哪裡？第一，人口城鎮化率太低；第二，農民市民化問題需要破題；第三，中產階層需要持續擴大，甚至在八年左右時間內能夠爭取成倍增長。這樣一些事情又涉及政策體制，做進一步深入研究和探討，但方向和戰略選擇極為重要。

（遲福林先生授權鳳凰網大學問刊登）