社會建設與社會管理創新需突破哪些瓶頸

　　社會建設的重點領域包括發展教育、實施擴大就業的發展戰略、深化收入分配製度改革、加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、建立基本醫療衛生制度以及完善社會管理等六個方面

　　社會管理是社會建設的一個重要內容，也是推進社會建設的重要手段

　　社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規範、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量

　　□視點關注

　　本報記者杜曉本報見習記者任雪本報實習生游垠

　　最近，在重慶市，面對女交巡警開出的紅色罰單，不少違章男司機紅著臉老老實實接受了處罰。讓違章司機感到意外的是，女交巡警隨後竟向他們贈送了平安「禮物」，勸導其安全行車。

　　而在湖北省武漢市還曾發生過這樣的事：城管在勸說佔道經營店主無效後，組織50名執法隊員沉默地注視著食客和坐在一旁的老闆，最終老闆主動收拾起桌椅搬進了店內。

　　《法制日報》記者發現，類似「溫柔執法」的事例在全國範圍內正不斷出現。透過「溫柔執法」的背後，人們可以感覺到一種理念的變革：一種綜合性、全方位、多層次、多手段、人性化的管理理念正在各地悄然興起，並逐步替代以往那種粗暴、單一、「管」與「被管」二元對立的思維方式。

　　《法制日報》記者注意到，在這種變化的背後，更多的是傳統的執法方式面對社會領域出現的新問題時，有些應對乏術。

　　中央編譯局當代馬克思主義研究所所長何增科教授告訴記者，社會領域正在與政治領域和經濟領域分離開來，成為一個相對獨立的領域。市場經濟的轉軌、政府職能的轉變、城市化進程的加快、全球化和風險社會時代的到來，引發了大量的社會問題，產生了許多管理的真空和「盲點」。

　　在近日召開的全國社會治安綜合治理工作會上，中共中央政治局常委、中央政法委書記、中央綜治委主任周永康強調，要深入貫徹落實科學發展觀，適應經濟社會形勢新變化，把加強社會建設、創新社會管理擺到更加重要的位置，用更大的勁頭抓緊抓好，努力探索一條符合中國國情、體現時代特徵、與社會主義市場經濟體制相適應的社會建設和社會管理新路子。

　　對於我國社會建設和社會管理工作發展的歷程、面臨的問題、未來的走向，《法制日報》記者走訪了有關專家，對此進行了梳理。

　　社會管理是社會建設重要內容

　　《法制日報》記者了解到，十年前，源於中國社會轉型的現實迫切需求，社會管理被首次明確列入政府的目標職能。十年彈指間，社會管理的內涵經歷了數次調整，與中央一以貫之高度重視相伴隨的，是有關社會管理的工作思路和改革思路日趨清晰。

　　那麼，新時期的社會管理當如何定義?記者採訪的有關專家均對社會管理表述了自己的看法。

　　國家行政學院社會和文化教研部主任龔維斌教授認為，社會管理不僅僅是控制、協調，還有大量的公共服務，在服務中管理、在管理中服務，管理寓於服務之中。這些認識大大突破了政府經濟社會管理職能中的社會管理職能的內涵和外延，社會管理與公共服務不再是並列關係，社會管理中包含著公共服務。

　　中國政法大學副校長馬懷德教授說，社會管理是政府行政管理職能的一種，社會管理是為了保證社會的正常運行所實施的各種管理活動，是維護社會秩序的必要行政手段。社會管理可以分為民政、公安、司法行政、文化、新聞輿論、勞動保障等方面，包括公安機關實施的戶籍管理，如流動人口管理；民政部門實施的社會救濟管理，如生活無著的流浪乞討人員的管理和非政府組織管理等；還有司法行政機關的管理，如對律師事務所、公證機構的管理等等，均屬於社會管理。

　　何增科所長給出的對於社會管理的定義是，「社會管理是政府和民間組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會組織進行規範、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量」。

　　在何曾科看來，社會管理不同於政府行政管理和工商企業管理，有著自身的特徵和規律。「政府行政管理和企業工商管理的主體分別是政府和企業，而社會管理的主體是多元的，既包括各種社會組織，也包括政府和企業。政府行政管理的目的是為了社會整體公共利益最大化，工商企業管理的目的是為了在成本收益計算後追求企業利潤最大化。社會管理的目的則是為社會成員和社會團體追求各自的私人利益、特殊利益或者說局部公益提供平等的機會，同時調節利益衝突，增強公民權利和社會公益。」

　　專家認為，相對於社會管理來說，社會建設是更高階段的目標和概念。

　　據龔維斌介紹，在黨的十六屆四中全會上，提出了要「加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新」。

　　「由於社會建設和管理是放在一起提出的，從當時的文件內容以及上面所提到的理論研究來看，人們關注更多的是社會管理。」龔維斌教授說，黨的十七大報告把「加快推進以改善民生為重點的社會建設」作為單獨一個部分來闡述，社會建設的重點領域包括發展教育、實施擴大就業的發展戰略、深化收入分配製度改革、加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系、建立基本醫療衛生制度以及完善社會管理等六個方面，其目標是「努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居，推動建設和諧社會」。這時社會管理成為社會建設的一個重要內容，也是推進社會建設的重要手段。

　　傳統社會管理模式遭遇挑戰

　　自改革開放以來，我國社會正在發生一場深刻的轉型，這種變化在社會建設和社會管理領域集中表現為，過去那種高度一元化的社會管理模式的解體。

　　「經過近30年的改革開放，政府職能的內容和範圍都發生了重大變化，政府不再全面壟斷經濟社會資源，因此也不再無所不管、無所不包，政府以經濟建設為中心，有所為有所不為。我國已經從一個『全能國家』轉變為『有限政府』，政府所掌握的公共資源是有限的，因此政府職能的內容和範圍也是有限的。政府越來越難以獨自承擔社會管理的重任。」何增科說。

　　正是由於「全能國家」變成了「有限政府」，我國社會也已經從一個「整體性的社會」轉變為一個「多樣化的社會」。何增科認為，整個社會出現了「四個多樣化」，即經濟成分和經濟利益格局多樣化、社會生活多樣化、社會組織形式多樣化、就業崗位和就業形式多樣化。

　　「我國社會結構也發生了深刻的變化，在新經濟組織和新社會組織中，出現了民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘於外資企業的管理技術人員、中介組織的從業人員、自由職業者等新的社會階層。多樣化的利益需要協調和整合，多樣化的資源需要整合，原子化的個人需要整合進各種大大小小的新的社會共同體中以獲得歸屬感和安全感，多樣化的思想觀念需要在求同存異和包容多樣性中通過協商對話和平等交流，形成社會共識和擴大社會認同。」何增科說。

　　正因為我國作為一個擁有13億人口的大國，在不到一百年的時間內走完別的國家二三百年才走完的工業化和城市化進程，由此導致現代化過程中普遍出現的一些社會問題和矛盾集中出現。

　　「新時期現代化建設中湧現了大量新的社會問題和社會事務，這些都對現有社會管理體制提出了嚴峻的挑戰。」何增科說。

　　據何增科介紹，這些「新的問題」包括：城市貧困問題、社會兩極分化問題、老齡化問題、越軌和犯罪行為增多等。

　　以老齡化社會為例：我國目前60歲以上的人口已經超過10%，65歲以上的已達7%。據預測，到2020年，我國65歲以上的人口將高達23%———毫無疑問，老齡化社會已經悄然而至。

　　「此外，社會大轉型導致新的社會事務大量產生，如行業管理、社會組織管理、社區管理、物業管理、互聯網管理等，同時引發了眾多新的社會問題，如信訪問題、『三無』農民、城市地攤、物業糾紛以及網路沉迷等，處理這些新的社會事務和解決這些新的社會問題，都需要有新的解決辦法。」何增科告訴《法制日報》記者，在新的社會問題和社會事務大量出現的同時，「現代社會又是一個高風險社會，全球化時代和信息時代人員、資本、資源、信息的快速跨國界流動，加速了風險的傳播和擴散，並放大了風險和危機的影響。因此，在進行常規性制度建設的同時，需要建立風險防範和危機處理機制，應對包括天災、傳染病、恐怖活動以及社會騷亂等突發事件」。

　　「所有這些社會變化都衝擊了傳統社會管理模式的基本支柱，同時又為社會管理體制的創新提供了機遇。」何增科說。

　　管理體制改革滯後致矛盾多發

　　專家認為，當前社會建設和社會管理所面臨的新挑戰、新問題與社會管理體制的滯後密不可分。

　　馬懷德教授認為，現行的行政管理體制在一定程度上制約了社會建設和社會管理的創新和發展。「現在的政府管理體制，主要是職能不到位，而且存在某些方面的缺失。本來行政機關的職能定位應該是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。過去我們比較注重市場監管和經濟調節，但是容易忽略社會管理、公共服務，所以職能上的定位需要進一步明確，政府要把更多的注意力和精力放在公共服務上，實現職能的真正轉變。」

　　「近年來，我國圍繞社會管理體制改革，出台了一系列政策法規文件，各地結合當地實際積極探索新型社會管理體制，取得了一定的成效。但是，由於社會結構深刻變遷，社會需求結構深刻變化，我國社會管理體制仍然不能適應經濟社會發展的需要，影響社會和諧穩定的因素大量存在甚至有增加的趨勢，迫切需要進一步深化社會管理體制改革。」龔維斌教授說。

　　《法制日報》記者了解到，當前社會管理在體制上的不適應首先體現在社會管理理念不夠準確。

　　「社會管理行為和社會管理措施都源於社會管理理念，我國社會管理的理念仍然十分陳舊。」龔維斌教授說，一些地方領導幹部仍然只重視經濟增長，對社會民生建設缺乏興趣和熱情，對當地社會基礎設施的基本情況了解甚少，對常規化和科學化的社會管理研究不多。而且，重視強勢群體權利、輕弱勢群體權利保障的現象仍然存在。在社會管理中，不少人有意無意把服務和執法的天平傾向了強勢群體一邊。還存在管控思想嚴重、服務意識淡薄的問題。

　　一系列的數據說明，我國投入社會管理事務的費用偏少。如財政性教育經費支出至今未達到佔GDP4%的規定目標；由於政府投入不足，社會醫療保障體系不健全，醫療資源過度集中在城市，佔總人口70%的農村人口僅享有20%的衛生資源，87%的農民完全靠自費醫療；1995年到2005年，我國民政事業經費年均支出僅占國家年平均基礎設施建設經費投入的0.17%，由此導致福利院、養老院等民政基礎設施建設數量不足、條件簡陋，救災救濟標準與救助需求差距增大。

　　龔維斌教授認為，體制上的不適應還體現在社會管理主體不夠多元化上。「社會事務紛繁複雜，社會問題各式各樣，社會需求千差萬別，利益關係錯綜複雜，政府不可能包打天下，包攬所有社會管理事項，需要多元化的治理主體。黨的十六屆四中全會明確提出要構建『黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同』的社會管理新格局。但是，在很多地方，政府仍然是社會管理的唯一主體，極端的時候出現兩種情況：政府包攬一切不堪重負；社會管理領域出現空白。」龔維斌教授說。

　　除管理主體單一的問題外，「社會管理方式還不夠靈活，公民參與社會管理不夠。儘管近年來隨著互聯網等信息技術手段的發展，公民參與公共事務的熱情有所提高，公民渠道有所拓寬。但是，總體而言，很多時候公民參與社會管理的程度仍然不高，缺乏有效的參與平台；公共信息披露不及時、不充分；公民意識有待增強；參與能力有待進一步提高；對傳統社會管理資源和手段利用不足，硬管理有餘，軟管理不足，缺少柔性化的道德教化、溝通協調；社會矛盾糾紛調處解決的手段單一。」龔維斌教授說。

　　「社會管理法規不健全也是一個問題。」龔維斌對《法制日報》記者說，儘管我國社會管理法律法規體系建設取得了一些成績，但是由於社會管理涉及的領域較多，任務繁重，對有關法律法規的需求迅速擴大，我國有關社會管理的法制建設還顯得比較滯後，有些領域還存在著一些法律空白。「在對社會組織的管理上，我國目前還沒有一部專門關於社會組織管理的基本法律。對於如何規範大量的信訪行為、對於如何引導和利用社會輿論、對於如何引導和利用新興媒體、對於如何有效管理城市、對於如何有效保障公民的社會保障權益等等，都缺乏相應的位階較高、法律效力較大的法律規定」。

　　近年來，隨著城市化進程的加快，社區日益成為社會事務管理的最基本的單元。但是，龔維斌教授提出，社區在社會管理中的作用有限。城市居民對於社區的認同感和歸屬感不強、對於社區事務的參與度不高；另一方面，大量的城市外來人口特別是農民工基本上遊離於社區之外，成為「漂泊的社會人」。「這說明社會管理載體仍不夠明確」。

　　何增科所長對此也持同樣觀點，他認為，社區自治組織已經出現了行政化傾向嚴重的問題。「城市居民委員會和農村村民委員會按法律規定是城鄉居民自治組織，但它們的日常工作絕大部分是完成上級政府交辦的各項工作，人員的工資或補助也主要由上級政府發放，而且上級政府交辦的工作有不斷增多的趨勢，其自治功能嚴重萎縮而行政管理功能不斷膨脹」。

　　《法制日報》記者在採訪中發現，大部分居民委員會的工作人員是離退休的老人或下崗職工。「他們是難以勝任社會管理和社會工作高標準的專業要求的。」何增科所長說。

　　對參與社會管理的人員問題，龔維斌教授認為，社會管理是一項專業很強的事業，需要專門的人才，特別需要大量的受過專門訓練的社會工作人才。但是，我國社會工作人才隊伍的總量不足，結構不合理。

　　「社會管理方面的諸多問題帶來的直接後果是，社會管理效果不夠好，社會問題和社會矛盾增多，社會和諧穩定壓力增大。進入21世紀以來，我國群體性事件頻繁發生，群眾上訪數量居高不下，從根本上說，在於經濟發展的同時社會管理工作沒有跟上，社會管理體制改革嚴重滯後。」龔維斌教授說。

　　社會建設應與法治政府建設結合

　　在採訪中，專家普遍認為，社會管理體制改革嚴重滯後，是制約加強社會建設和創新社會管理的一個瓶頸。那麼，社會管理體制改革如何推進

　　「經濟快速增長與社會的深刻變化，造成了社會公共需求的快速增長。當經濟社會發展到一定階段時，必須進一步加強政府的社會管理職能。特別是當社會結構發生重大變化、社會矛盾多發之時，政府的社會管理職能就顯得更為重要。因此，切實轉變職能是深化行政管理體制改革的關鍵。把更多的財力和物力等公共資源向社會管理傾斜，將政府的社會管理職能轉變到通過制定社會政策和法規，依法管理社會組織和社會事務、調節收入分配、完善社會保障體系、維護社會公正與社會穩定、應對公共危機等方面。」馬懷德教授說。

　　馬懷德教授進一步指出，現在的行政管理體制是部門利益比較大，而且這種部門利益在不斷的強化，這就使社會管理遇到許多難題。所以需要遏制部門利益、理順部門間關係，尤其是限制一些部門權力、規範部門行為。只有這樣，才能真正實現社會建設和社會管理重心的轉移。

　　「我國社會管理體制改革的總體思路應該是，堅持以人為本，著眼促進公平正義，尊重和保障人民群眾的權益，更加重視和關心困難群體的社會權利保護；暢通社會利益訴求表達渠道，注意傾聽和反映人民群眾的社會需求，準確把握社會心態。立足社會主義初級階段基本國情，以有效的形式引導人民群眾樹立恰當的公平理念和合理的利益訴求；兼顧各方面的社會利益，建立合理的利益調節機制，建立合理的改革成本分攤和補償機制。」龔維斌教授說。

　　據此，龔維斌教授認為，未來的社會管理體制改革，應「以深化行政體制改革和事業單位改革為抓手，以政府放權和社會組織自治為重點，以戶籍制度改革為突破口，大力發展社會組織，推進和諧社區建設；加大公共財政對於社會建設的投入力度，整合各方面社會管理資源，理順社會管理主體之間的關係，進一步完善『黨委領導、政府負責、公眾參與、社會協同』的社會管理新格局」。

　　據了解，在深化體制改革，強調政府公共服務職能方面，幾年前，北京市海淀區成立了公共服務委員會，將原來隸屬於各個政府部門的具有公益職能的事業單位剝離出來，交由新成立的公共服務委員會代替行使公益職能，同時通過購買服務等方式鼓勵多元主體提供公共服務，政府職能部門從對所屬事業單位的具體管理轉變為定規劃、定政策、定標準和監督檢查，收到了很好的效果。

　　而浙江省寧波市海曙區則在實行社區參與式治理方面進行了很好的探索。海曙區實施了「選聘分離制度下的街道與社區參與式合作治理項目」，社區居民自下而上自發地表達自身的需求，社區根據居民需要向街道申報項目，由街道提供項目經費，滿足社區的需求。

　　「加強社會管理領域立法工作，也應該是社會管理體制改革的一個發力點。」龔維斌教授說，應當建立科學有效的社會管理政績評價體系，嚴格依法實施社會管理。

　　馬懷德教授認為，未來的社會建設和社會管理應該與法治政府建設結合起來。「法治政府應該是有限有為、廉潔透明、誠信負責、高效便民的政府。法治政府的基本特徵和要求說明，我們的社會建設和社會管理要朝著這個法治政府的方向不斷改進與創新，特別是政府發揮社會建設和社會管理的作用要在法治的框架內，按照法治政府的要求推進各項工作。政府的建設管理創新也要合法合規，要依法行政，要透明公開廉潔，即使是職能增加、任務加重也要在法治的框架內依法進行；還要便民高效、誠信負責，特別是在面臨很多複雜矛盾與問題的時候，政府要擺正自己的位置，為社會、民眾服務，建設服務型政府」。

　　政法機關是社會管理的重要力量

　　業內人士還認為，在未來的社會建設和社會管理工作中，政法機關無疑是非常重要的一環。

　　中國人民大學法學院教授、博士生導師、比較行政法研究所所長楊建順認為，社會管理創新主要涉及到行政機關、社會組織和社會成員的關係問題。但是，這並不意味著政法機關沒有什麼用武之地。相反，各級政法機關依法推進其本職工作，便是為社會管理創新創造良好的外部環境，並且其中有些職能本身就是直接參与社會管理創新工作。

　　楊建順進一步指出，無論是法院依法判決、裁定，還是檢察院的依法抗訴監督，對於社會管理創新機制制度的形成和不斷完善，提高其制度化、法制化乃至法治化的水平，都具有重要的規範、促進和監督制約作用。而政法機關和政法幹警把推進三項重點工作作為民心工程、實事工程、保障工程來抓，有助於推動政法工作全面發展進步。

　　「人民檢察院通過檢察活動，教育公民忠於社會主義國家，自覺地遵守憲法和法律，積極同違法行為作鬥爭。檢察機關要進一步強化法律監督，認真履行第一責任，主動服務第一要務，不斷提高執法辦案工作的質量和水平，充分發揮各項檢察職能，積极參与社會管理創新，通過執法辦案來化解社會矛盾，維護司法公正，理順群眾情緒，維護和促進社會和諧穩定。執法辦案是履行一切檢察職能的本源和歸宿，也是檢察機關積极參与社會管理創新的基礎性工作。」楊建順以檢察機關的工作為例進行了具體分析。

　　業內人士進一步指出，緊緊圍繞政法機關開展社會建設和社會管理工作正是法治政府的題中應有之義。

　　周永康同志曾強調，各地區各部門要把保障和改善民生作為全部工作的出發點和落腳點，著力解決教育、就業、醫療衛生、社會保障等突出民生問題，努力讓城鄉廣大群眾共享改革發展成果。要把化解社會矛盾作為加強社會管理的重要基礎性工作，建立健全社會穩定風險評估機制，完善「大調解」工作體系，組織幹部下基層排查化解矛盾糾紛。要把以人為本、服務為先貫穿於社會管理工作中，更新管理理念和管理方式，實現由防範、控制型管理向服務型管理的轉變。要把社會管理和公共服務延伸到新經濟組織和新社會組織，促進健康發展，發揮好積極作用。要把依法治國基本方略落實到社會管理的各領域、全過程，更加註重用法律手段管理社會，在全社會形成學法知法守法、依法理性表達訴求和維護權益的良好氛圍。

　　「當代社會管理的創新始終要求加強法治建設，唯有以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規範為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益。」楊建順說。

推薦閱讀：