對征地批複行為不服能否申請行政複議?
對征地批複行為不服能否申請行政複議?
對征地批複行為不服能否申請行政複議,理論爭議較大。
肯定說認為,根據《土地管理法》第四十五條的規定,國務院和省級政府行使征地權的具體方式即對下級行政機關擬定的征地方案予以批准。《行政複議法》第三十條將這種批准行為稱之為國務院或者省級政府的「徵用土地的決定」。顯然,在立法上,征地審批行為被賦予與決定行為相同的性質。征地批複實際上就是征地決定,是對當事人財產權的剝奪,對當事人的權益產生了重大影響,屬於行政複議的受案範圍。
否定說認為,第一,土地徵收批複一般是由市、縣政府提出申請並逐級上報到省國土廳或國土部,由國土資源部門對申請依法進行審查後,代省政府或者國務院作出的。征地批複是上下級機關之間的內部公文,屬於上級機關向下級機關作出的內部指示,批複的內容對行政相對人不直接發生法律效力,對相對人權利義務產生直接影響的是下級機關的征地行為,而非該批複行為,相對人對省政府征地批複不服,不能申請行政複議。第二,根據《行政複議法》第三十條第二款的規定,省級人民政府根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者徵用土地的決定,作出的確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決,既然確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的行政複議決定為最終裁決,那麼作出這種最終裁決所依據的國務院、省級人民政府的征地批複也應該是最終決定。如果允許對作為最終裁決依據的征地批複進行複議,一旦複議結果是撤銷或改變原具體行政行為,那麼,依據該征地批複而做出的確認土地、礦藏等自然資源的所有權或者使用權的最終裁決也必將發生改變,從而失去其「最終裁決」的特性。因此,《行政複議法》第三十條第二款的立法原意是國務院或省級人民政府的征地批複是最終決定,不得申請複議。
《土地管理法》第四十五條規定「徵收下列土地的,由國務院批准:(一)基本農田;(二)基本農田以外的耕地超過35公頃的;(三)其他土地超過70公頃的。徵收前款規定以外的土地的,由省、自治區、直轄市人民政府批准,並報國務院備案。」第四十六條規定「國家徵收土地的,依照法定程序批准後,由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。」根據上述規定,市、縣政府沒有土地徵收權,只有省級政府和國務院有權徵收土地,其以審批的形式行使土地徵收權,名為征地批複,實為征地決定。市、縣政府通過公告的方式送達上級政府的征地批複,而並不依據上級政府的征地批複重新作出征地決定,征地批複對土地權利人產生了必然的和確定的法律效果,實際影響了土地權利人的合法權益。因此,征地批複不是單純的內部審批行為,而是具有外部效力的具體行政行為,土地權利人不服申請行政複議的,複議機關應當受理。在此需要說明的是,由於《行政複議法》沒有明確規定對國務院的具體行政行為可以申請行政複議,國務院的具體行政行為不屬於行政複議的受案範圍,因此,國務院的征地批複具有終局性,不可複議。
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