國內外巡視監察制度之借鑒

巡視制度是具有中國獨創性的一項制度　　在距今4000餘年前，傳說中的古代天子堯舜，為了勤政愛民，每過五年都要率領百官和侍從們去巡狩四方，考察地方諸侯的政績和公德，這就是天子巡狩制。就據《尚書·堯典》記載，從舜的時候起「五載一巡狩」，且巡狩時間的安排是相對固定的。巡狩制是後世巡視制度的淵源。所以說，巡視制度出現的最初作用，是為了維護部族間的秩序，方便天子了解諸侯治理政務的情況。此後，夏、商、周三代均循此制，只是天子巡狩的時間各不相同。同時，夏商周時還設有稱之為「方伯」的官吏，「受命於王」，對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進行監察。到了封建社會的戰國時期，又有了「巡行」、巡縣制度，國君、相國、郡守都可以巡視地方。秦始皇統一六國後，改以前的「方伯」巡視為中央派人巡視和郡級定人巡視，從中央到地方組成了一個較為嚴密的獨立巡視系統，以加強中央集權的封建專制統治。　　漢朝出現了古代巡視制度中最主要的形式，即中央監察機構分區巡視地方之制。漢武帝時，郡和王國同為地方最高行政區劃，郡直隸中央，王國由分封的諸侯王統治。野心諸侯王往往勾結地方豪強，興風作浪，圖謀不軌。漢武帝深知「吏治」的重要，於是一面大規模選用執法者擔任地方主要官員，一面創立中央監察機構分區巡視制度，即刺史巡視制度，用制度監督、管理地方主要官員。漢武帝把全國劃分為十三部，每部設立一名刺史，共十三名刺史。刺史的工作方法是「乘傳周流」(「傳」指公家驛站的馬車；「周流」意為到處巡視)。刺史的職責被武帝欽定為《六條問事》。刺史定期巡察所轄的郡國，稱為「行部」，監察郡守、國相、諸王不法行為。同時，漢代還有督郵察縣制度，就是在郡級地方政府中增設督郵一職，採取巡部的方式，掌管縣內官吏的監察。刺史巡視制度運行約百年後，到成帝綏和元年（公元前8年）改刺史為州牧，年俸增為二千石。到東漢靈帝時其地位已居郡守之上，掌一州軍政大權。　　魏晉南北朝時期，御史台成為獨立的監察機關。各國的中央政府不定期地派遣御史巡察地方，對地方官吏進行監察，並給御史以風聞言事的權力。　　隋唐以後，刺史之官仍存，但職權已變。然而，中央監察地方的巡視制度不僅未廢，而且日益強化，只是機構和官職名稱不同罷了。如唐朝設巡察使，明清設巡按御史等等。唐初，對地方州縣的監察是隨時隨事派遣，後來則由中央監察機構御史察院的監察御史以「六條」巡察州縣，遇有非法行為，即予以糾查。到了中宗神龍二年又明確設置了一種經常性的地方巡迴監察制度——十道巡按制度。巡按使由左右台及內外五品以上官員二十人擔任，任期一年，並制定新的六條，依此糾察州縣。以後改為採訪處置使、觀察處置使，代表中央巡察州縣。　　明朝都察院由御史台改名而來，負責監察全國官吏，評論政務，規諫皇帝。全國劃十三個監察區，各設監察御史一人，合稱十三道監察御史，是漢代十三部刺史制度的翻版。清朝都察院沿襲明制，設十五道監察御史，比較精簡。　　由此可見，中國古代巡視制度的發展經歷了漫長的歷史過程，萌芽於原始社會，形成於漢代，完備於盛唐，強化於明清，歷代相沿，久盛不衰，一直是統治階級強化其統治地位的有效監察手段。　　國外的議會監察專員制度　　雖然巡視制度最早出現於中國，也形成了獨具特色的體系，但在國外也有類似的制度可以與之媲美。　　1809年,瑞典議會認為由司法總監對行政官員進行的監察並沒有充分保障公民的權利,需要建立一項獨立於政府的,監督行政官員履行職責的制度。這樣,監督各級官員活動的職責由議會選舉的1名監察專員擔任,該監察專員根據議會發布給他的指令,監督法官與政府官員是否遵守法律,並按照法律的正當程序,對在履行職責過程中採用暴力、基於個人私利或其他原因違法或未履行與其職務相關職責者進行追訴。從此瑞典創立了世界上最早的國外的議會專職監察專員制度。　　1918年，芬蘭建立議會監察專員制度。芬蘭各政府機構都設有審查官。雖然該職位不是很高，但行政首長在決策過程中，如果出現疑問或失誤，審查官可以對該決策提出質疑，並進行獨立調查。一位部長可以不顧審查官的異議而通過某項決策或制定某項規定，但沒有審查官的簽署，該決策不受法律保護。此外，芬蘭還建立了司法監督制度。芬蘭司法總監和議會督察員是芬蘭政府機關中的最高監察官，他們根據憲法監督各機關及官員是否遵守法律、履行職責。這兩種監察官一般由著名法學家擔任，每年都要到全國各地巡視，傾聽公民意見，接受和審理普通公民對官員和公務員的舉報。任何芬蘭公民都能自由地檢舉和揭發。　　另外，丹麥、紐西蘭、英國、南非、泰國、阿根廷、中國香港等地也都建立了類似的監督體系。　　通過對中外巡視監察制度的了解，我們可以得知：儘管存在社會性質、國家結構、基本國情等方面的差異，表現形式也不盡相同，但是中國古代的巡視制度和國外的監察制度都發揮了同樣的作用，即對中央及地方的行政機關及其工作人員、軍事部門、司法部門等進行了有效的監督,較好地解決了「知情的監督不了,有權監督的不知情」的監督失控現象。這與《中國共產黨黨內監督條例（試行）》中強調巡視制度的完善和推行的目的是一致的。　　借鑒古今中外寶貴經驗完善巡視制度　　為了更好的完善中央巡視制度，全面推進中央巡視制度的實施，我們需要借鑒中國古代巡視制度和國外監察制度的寶貴經驗，根據黨內監督的現實需要，著眼於解決黨內監督存在的突出問題。主要需要注意以下四點：　　完善中央巡視制度的具體規定。包括：巡視人員的選拔、任命、任期、巡視時間、職權，巡視機構的組織、歸屬等等。同時，巡視組應具有流動性。如宋代規定，監司要在一年(或二年)內巡遍所轄地區，規定出巡時的隨從人員以及出巡時在地方上的逗留時間，「無公事不得住過三日」。違反出巡制的監司官要受到處罰。這樣的規定有利於保證巡視隊伍本身的廉潔性，避免其受到腐蝕。　　需訂立完備的監察法規。把巡視制度上升至法律法規的層面，有利於巡視工作的開展。例如，漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》，兩個六條成為自漢以來歷代刺史和中央派到地方進行巡察的監察官員必須遵循的原則。唐代《巡察六條》比漢六條、隋六條的範圍還要廣泛。明代則進一步完善了出巡法規，先後制定有《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》和御史回道考察法規，劃定了監察範圍。這些做法既是對出巡官員職責的明確也是對出巡官員的約束。　　注重對巡視官員許可權的設置。中國古代監察制度有一個很重要的特點，就是「人眾、秩卑、權重、職廣、位顯」。所謂「人眾」，不僅是指監察官員在政府機構編製中佔有相當比例，而且兼負監察職責的官員往往更多。所謂「秩卑」，指監察官員品級較低。明代的監察御史秩正七品，同地方的芝麻縣官，給事中則僅僅只有從七品；「權重」則是說監察部門的許可權較大，並具有相對的獨立性；「職廣」則是說監察的職責、對象、範圍十分廣泛；而「位顯」是指監察官員的地位顯要。「人眾、秩卑、權重、職廣、位顯」的好處是保證監察官員能夠無所顧忌，不畏權貴，獨立行使監察、懲處大權。　　注重對巡視官員的考核和獎懲。如西漢對官吏考核分為兩大系統：一是縱向的，中央考核郡、國，郡、國考核縣，縣考核鄉、里、亭，這是上下級的層層負責制的考核，稱為「上計」制度；二是橫向的，是中央各部門，地方的郡、國、縣的長官對所屬僚佐的部門負責制的考核。而考核伴隨的就是獎懲。如明代考滿法規定：稱職者升，平常者復職，不稱職者罷。「考察」後的處置是：貪、酷者削職為民，情節嚴重者依法懲辦；疲軟、不謹者免職，但可以保留官員身份，「冠帶閑住」；老、病者致仕；浮躁、才力不及者降職使用，或保留品級調閑散部門任職。這樣做有利於改善吏治、改善政治，對懲治貪污、惰政等腐敗現象無疑了產生了積極效應。　　總之，巡視制度的完善和發展是一個任重而道遠的工程，我們必須借鑒國內外優秀經驗，立足於我國實際，爭取建立長期穩定的巡視制度，使巡視制度切實可行。

《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組組長 王明高