約束行政許可自由裁量權破解彈性執法困局

國務院《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》提出，深入推進行政審批改革，所有行政審批事項都要逐項公開審批流程，壓縮並明確審批時限，約束自由裁量權，以標準化促進規範化。2015年3月3日，中辦、國辦印發《關於推行地方政府工作部門權力清單制度的指導意見》，也要求地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，切實減少工作環節，規範行政裁量權。如何約束行政許可自由裁量權？本報為此專訪國家行政學院法學部教授、博士生導師任進。

記者：什麼是行政許可自由裁量權？

任進：行政許可是指行政主體根據公民、法人或其他組織的申請，經依法審查，准予其從事特定活動的行為。行政許可自由裁量權是指行政主體在實施行政許可過程中，依據法定的範圍、方式、種類、幅度和時限等，結合具體情形進行審查、判斷並作出決定的權力。

記者：為什麼在行政許可中存在著自由裁量權？

任進：現代公共行政的特點是行政權的迅速擴張，行政權擴張的主要表現之一，就是行政主體的自由裁量權的廣泛使用，其存在是有社會基礎的。行政許可作為對社會經濟事務進行事前控制的一種方式，行政機關難以預知行政許可時可能出現的所有情況，法律賦予行政主體在實施行政許可時行使一定自由裁量權，使其能處理紛繁複雜的行政事務，提高行政效率。

行政許可的「申請、受理、審查和決定」過程，涉及事實判斷、適用法律和作出決定等，即使相關法律、法規作了規定，但行政主體及執法者在事實判斷、適用法律和作出決定時，還要根據許可申請的相關事實、理由、對經濟社會影響，特別是對涉及國家安全、公共安全、生態環境安全和生命財產安全的影響等因素，進行判斷、考量並作出決定，這使行政許可存在裁量的空間。

記者：行政許可自由裁量權濫用的表現及其危害是什麼？

任進：法律授予行政機關自由裁量權，目的在於使行政機關根據具體情況作出不超越法律、不濫用職權的選擇、判斷和決定，但按照合理行政的要求，行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾。由於行政裁量權的行使有一定的自由度，加之行政執法人員認知水平和個人因素，有時偏離行政許可權被授予時的目的，導致許可權的濫用或越權。自由裁量權的濫用或越權的表現形式如：考慮不相關因素；不考慮相關因素；對法律規範的擴大或縮小解釋；在法定許可權、範圍、條件、幅度內作顯失公正的選擇；反覆無常；故意拖延等。

自由裁量權的濫用或越權，違背了法律授權的目的，導致行政許可權的異化，損害公共利益、相對人合法權益和經濟社會秩序。特別是一些權力集中的部門或領域，某些執法者通過其享有的優越條件採用貌似合法的手段，利用行政許可權設租尋租，搞內幕交易，辦關係案、人情案或金錢案，使權力在運行過程中出現異化，滋生腐敗。

記者：如何約束行政許可中的自由裁量權？

任進：約束行政許可中的自由裁量權，一方面要完善行政自由裁量權的法律規定，提高自由裁量權相關法律規定的質量，使自由裁量權的法律規定明確化、具體化。

更重要的是，在實施行政許可時，應符合立法目的和精神，依照法定的許可權、範圍、條件和程序，遵循公開、公平、公正的原則。

對行政許可自由裁量權要加強程序控制。行政主體要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，切實減少工作環節，壓縮並明確審批時限，明確每個環節的承辦機構、辦理要求；要推行並聯審批和網上審批，建設投資項目在線審批監管平台等。

要完善行政許可自由裁量權基準制度。法律、法規、規章對行政許可的規定存在裁量空間的，行政機關應制定自由裁量權基準，向社會公開。

具體來說，對行政許可條件有選擇性規定的，應列出對應的具體情形；對作出行政許可決定的方式沒有明確規定或規定可選擇的，應列出作出行政許可決定的具體方式；對行政許可程序或對變更、撤回、撤銷行政許可的程序只作原則性規定的，應列出具體程序；對作出行政許可辦理時限只有原則性規定的，應列出具體情形的辦理時限；對行政許可事項辦理過程中存在的其他自由裁量權，應細化、量化裁量標準；對有數量限制的行政許可，應公布數量和遴選規則；法律、法規沒有明確規定必須在項目核准之前辦理的許可事項，一律不作為核准前置條件；對企業投資項目的核准，不再審查市場前景、經濟效益、資金來源、產品技術方案等應由企業自主決策的內容等等。

對行政機關行使行政許可自由裁量權，存在違法行為或不當行為，造成重大損失或惡劣影響的，應依據有關法律、法規，追究有關單位及人員的責任。

(本報記者 柳霞)

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