許耀桐：縣政改革改什麼？
1．民主化。中共十六大報告和十七大報告先後提出，「民主是社會主義的生命」和「黨內民主是黨的生命」。政治體制改革的目標是為了推進社會主義民主政治建設，致力於實現堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一。縣政改革作為社會主義民主政治建設整體中的一部分，當然始終要貫徹民主化路線。而且，縣政改革作為社會主義民主政治建設的基礎部分，還要先行一步。在縣政改革中，出台的每一個方案、每一項政策、每一條措施，都要有利於公民民主權利的實行，有利於黨員的黨內民主的開展。
2．精簡化。目前，我國地方政權機構設置過多。僅從縣級政權來看，其政治、行政系統均有五套領導班子，黨委、政府、人大、政協、紀檢，與省級和中央上層的設置完全相同。在政權機構設置上，本來不應該犯帕金森上下對口對等的「機構病」，而反過來應該採用「倒金字塔」的結構。雖然上下層級機構是「倒金字塔」的結構，但下層機構加起來，總數還是比上一級多的。例如，一個省管幾十個縣，一個縣的機構再怎麼少，幾十個縣的機構加起來就比管理它們的省級機構多多了。因此，縣級政權的機構一定要少，一定要按照機構精簡化的路線，精簡數量。縣級政權要更堅決地實行大部門制，整合相同或帶有關聯性職能的機構到同一個部門。
3．服務化。進行縣政改革，要解放思想，開闊視野，敢想敢破，以全新理念引領改革。全新的改革理念，就是建設為民服務的政權機構包括建設服務型政府在內的理念。通過縣政改革改革，要由以經濟建設為主向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變；由以提供經濟性公共產品為主，向以提供社會性公共產品為主轉變；由以政府的獨攬管理為主，向社會全面參與的公共管理轉變。對於縣級政權而言，相對於中央和省級政權以宏觀管理和政策管理為主，則應該以政策細化和依法執行、提供服務為主。歸納起來，就是包括政務管理、經濟發展、市場監管、社會管理、公共服務五大類。這五大類管理事務，涉含政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態建設、黨的建設六大建設領域。要全力打造以人為本、廉潔高效、為民服務的政權機構。
4．社會化。要徹底改變「全能黨」和「全能政府」的觀念和形象，把應該由黨和政府負責的公共職能切實履行好，把不該由黨和政府管理的事項堅決轉移出去，一定要放棄「萬能包辦、事事都管」的微觀管理。原則上除決策以外的管理與服務，只要具備公民組織和行業組織、中介組織承接的客觀條件，能放則放，能簡則簡。要開放公共事務，使全社會參與公共事務治理。貫徹社會化原則，雖然政權機構設立較少，但是社會服務職能卻得到了全面的提升和加強，並且大力地促進了社會組織的良性發展。通過社會化的努力，必然會開創出公共事務的社會參與和共治共管的新局面。
縣政改革應從以下「八個方面」展開。這「八面改革」是：
1．黨的改革。中國共產黨是執政黨，是縣政改革的領導力量和指揮中心。縣政改革要堅持黨的領導，但黨首先要帶頭改革，進行制度的改革創新，縣級黨組織只有通過自身改革，取得成效，才能更好地居於縣政改革領導力量和指揮中心的地位，並有力地發揮其領導指揮的作用。縣級黨組織的改革包括：一是建立健全縣黨代會常任制和黨代表任期制，縣黨代會是議事機構，縣黨代會每年至少開一次，對發展與改革進行謀劃、審定；二是縣黨代會產生三個委員會，縣委員會、縣常務委員會、縣紀律檢查委員會，三個委員會的地位是平行的關係，不是領導與被領導的關係，它們共同向縣黨代會負責，它們之間如果發生工作上的矛盾和問題也由縣黨代會協調解決；三是在縣黨代會休會期間三個委員會進行日常工作，縣委員會負政策審議職責，縣常委會負政策制定與執行職責，縣紀檢會負監督職責；四是三個委員會之間形成相互制約相互協調的關係：縣委員會對縣常委會的重大決策進行討論、審議與批准，縣常委會向縣委員會和縣紀檢會定期作執行情況的工作報告，縣紀檢會對縣委員會和縣常委會實行監督；五是無論是黨代會代表還是三個委員會的人數，都應少而精。
2．政府改革。要按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，切實轉變縣級政府職能。按照「對內放寬，對外開放，對下放權」的方針，全方位優化政府職能結構，科學配置對內、對外、對下的行政管理職能。將一些輔助性、技術性、服務性事務交給事業單位和市場中介組織，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。要整合優化政府組織結構，政府機構能與黨組織合署辦公的部門，就堅決合署辦公，如：監察局、預防腐敗局與紀律檢查委員會合署辦公；縣政府辦公室與黨委辦公室署辦公；人事局（編辦）與組織部合署辦公；文體廣電新聞出版局與宣傳部合署辦公；司法局與政法委員會合署辦公；民政局與統戰部、民族宗教事務局、外事僑務局、僑聯、工會、共青團、 婦聯、殘聯等部門合署辦公，可組成一個新的社會工作局。通過以上政府機構改革，使黨政機構總數減少至15個左右。
3．人大改革。加強黨對人大的領導，縣黨委和紀委委員、縣委常委、書記、副書記應成為人大代表，由縣黨委書記出任人大主任。縣級人民代表大會代表實行普選，縣黨代會代表也可以參加人大代表選舉，並要爭取進入人大。縣人大代表數量也要精簡，實行人大代表專職化，實行縣人代會的公民旁聽制度。人大擁有立法權和審議權，人大對同級黨委的人事推薦和重大事項決策，擁有決定權，可以作出否決。
4．政協改革。縣政協作為縣各民主黨派的組織活動和政治協商的機構，可以作為縣人大組織中的一個機構。由縣政協委員組成的政協團組，是縣人大團組中的一部分，積极參加人大工作。
5．選舉改革。與縣級政權有關的黨代表、黨委委員、黨委書記、副書記，由黨內全體黨員直接選舉產生；縣黨委書記、副書記選舉出來後，縣黨委書記可以從縣黨委委員中提名常委，進行黨委常委班子組閣；縣人大代表（委員）由全縣公民直接選舉產生；由縣人大代表（委員）選舉人大常務委員，並以人大常務委員中的中共黨員為候選人，選舉產生政府縣長、副縣長；縣長、副縣長選舉出來後，縣長可以提名縣政府領導班子和各部門負責人，但要經過縣人大會議審查、批准通過。
6．監督改革。按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，實行監督權與決策權、執行權的相對分離。將監督權交予紀檢委、預防腐敗局，強化人大監督和社會監督，實行監督外部化和獨立化的原則。監督權和監督的實行，直接向黨代會和人代會負責。
7．思想觀念改革。縣政改革，需要思想觀念改革先行。中國的封建社會長達二千多年，遺留下很多思想觀念的垃圾糟粕，其中之一就是國人只有臣民意識和子民意識，而不知公民權利為何物。要著力於培養公民意識，樹立民主法治自由平等公平正義的新觀念。黨政宣傳部門應做好宣傳教育工作，使民主法治自由平等公平正義的新觀念深入人心。
8．公共生活改革。實行縣域範圍內的黨務公開、政務公開和社會事務公開。實行縣域範圍內的言論開放和有效的輿論監督。只要在縣域範圍內不否定黨的領導和國家的基本政治制度，不涉及機密，不誨淫誨盜和鼓吹暴力兇殺，就是允許的言論。尤其是在縣域範圍之內批評領導者和施政的失誤以及進行改革獻言獻策的言論，要予以尊重、保護。（原載《同舟共進》2010年第11期，標題為《縣政改革的「四化八面」》）
（作者為國家行政學院科研部主任、教授）
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