張鋒：中美在南海航行自由上達成了妥協？

自去年以來，美國將「航行自由」（FONOPs）納入南海問題的核心議題，加劇了南海的緊張局勢。2015年10月27日，美國伯克級導彈驅逐艦「拉森」號進入蘇岩礁12海里領海線。蘇岩礁是目前中國正在南海爭議海域進行大規模人工建設的七座島礁之一。除中國外，越南、馬來西亞、汶萊、菲律賓、中國台灣都是南海主權聲索國。3個月後，也就是2016年1月30日，另一艘美軍驅逐艦「威爾伯」號駛入西沙群島的中建島海域。中建島目前為中國控制，不過越南和中國台灣都聲稱擁有該島主權。

中國的剋制

美國在南海的行動與中國的相關反應都表現出相對的剋制。美國方面打算執行其獨特的「航行自由」軍事外交政策，目的在於挑戰它所認為的中國「過度聲索」的海洋權益。然而，在「拉森」號與「威爾伯」號進入南海的兩起事件中，美國是根據其在《聯合國海洋法公約》所特別規定的「無害通過權」來展開行動的，在過境時並未故意做出挑釁性的軍事行動。

中國外交部與國防部明確地抗議美國的這些行為。但它們的公開抗議含蓄反映了北京當局的剋制而非武斷的行為。根據一位中國外交部發言人的說法，中國是以「監視，跟蹤與警告」的方式來回應「拉森」號驅逐艦航行事件的。而在回應「威爾伯」號航行事件中，外交部起初以「對船隻進行監視並喊話」的方式描述中國的反應，但接下來卻將這一描述改為「警告並驅逐」，卻沒有明確說明是如何將船隻驅逐成功的。不管怎樣，北京當局選擇了不在海上與美國艦船對抗的做法。在這兩起事件中，中國的海軍與海上巡邏船隻沒有試圖攔截或驅逐美國船隻。

因此，美國航行自由權的主張與中國的反應似乎是戰略互動的良好案例：美國在南海這一舞台上展示其行為，中國則配合美國（儘管不情願）低調地演著這一齣戲。美國並不打算挑戰中國的領土主張及中國事實上佔有的其所控制下的島嶼。它只是挑戰美國眼中所認為的「中國的過度的海洋權益」，例如一部中國法律所規定的要求外國軍事艦船在其海域過境前，應當尋求中國政府的批准。中國也並不以向美國艦船開火或阻攔其通行來回應美國的行為。這對於地區和平與穩定是個好消息。但中國能將這種相對克制的行為一直堅持下去嗎？從「拉森」號與「威爾伯」號事件中看出的「刺激-反應」模式基本上是沒有危害的，儘管很難讓人滿意。但是如果美國不行使無害通過權，或者美國在中國控制的島嶼附近水域內開展軍事行動來提高要價時，中國在面臨國內民族主義聲浪壓力下，還會一直保持一個克制的姿態嗎？要知道，提高要價確實一直是美國國內許多分析人士希望奧巴馬當局應該採取的行動。而且，五角大樓已經宣布其將打算把針對中國的「航行自由權」作為一項日常工作事務，預計會在每個季度開展兩次行動。所以，當美國在南海敏感水域內做出常態化的「秀肌肉」的行為時，中國能容忍多長時間呢？

長遠考慮

為貫徹「航行自由行動」，美國需要慎重考慮政策的長期後果，而不僅僅是眼前的短期收益。令人不安的是，眼下美國是把全部精力都投入短期效益上了，因為這個短期效益可以讓美國重新獲得南海爭議的主動權。近期的一系列事件不僅讓中國退回到過去的被動應對模式，而且還讓美國獲得地區支持，這些支持不僅來自美國在亞太的盟友們如日本、澳大利亞、菲律賓、韓國，而且還包括中立國，如新加坡。對中國而言，面臨的外交壓力不僅來自美國，還來自美國的盟國。

但華盛頓難言勝局已定。中國至今仍克制外交施壓，且可能會克制很久。更實質性的問題是，美國迫使中國澄清其在南中國海海洋權益的既定目標並未達成。正如許多觀察家所言，維持法律上的模糊性似乎正是北京的刻意之政策。確實，北京對拉森號事件與威爾伯號事件的剋制應對反映了這種政策。只要美國的行動尚在限制之內且挑釁程度不足以觸發軍事報復，中國就覺得沒必要澄清自己的權益。確實，拉森號事件和威爾伯號事件已經形成了這種模式：美國艦船可以來了又走，中國會警告又抗議，但沒有實質作用。事實上，哪怕與美國在海上進行一場低烈度軍事對峙的情況下，中國會否覺得迫切到要澄清自己的合法權益也是值得懷疑的。因此用「航行自由行動」迫使中國澄清權益的戰略很可能會失敗，除非有像嚴重衝突這樣的極端情勢發生。「航行自由行動」也不見得能有效防止中國在南沙群島修建島礁。事實上，在這一地區，美國並無多少影響力。與許多美國和本地區專家所說正相反的是，中國的修造活動本身在聯合國海洋法公約之下並非不合法。當然這些新島礁的法定地位在未來的海洋權益里是重要的問題。但中國並未澄清那些權益。如上所述，更多的「航行自由行動」並不必然引致權益澄清。中國在所控南沙群島會不會擴建，能擴建多少，完全由北京領導層決定。當然，在做出這些重大決策時他們會在一系列國內外因素中權衡。所以，不能在迫使中國澄清權益或停止島礁建設活動上取得切實成果，美國針對中國的「航行自由行動」又能維持多久呢？美國的政策制定者或許以為，只要有足夠耐心與恆心，再加上盟友、夥伴、還有越南這些新朋友在地區內的支持，「航行自由行動」最終能在中國身上施加足夠的外交代價，迫使中國領導層重新考慮一下。表面上看這個思路好像是對的。但中國的應對政策是由許多因素決定的，而不僅僅是由習的個人傾向而決定。

事實上，中國可能會朝著美國與地區國家所料的相反方向行動。也就是說，中國不但不會在巨大壓力前退卻，反而會認為他已經受夠了美國構築的地區聯盟刻意針對中國的侮辱。這可能刺激中國認為是時候在爭議島礁裝備戰鬥機和地對空導彈以抵禦美國的威脅。南中國海，誠然，早已被美國海軍的巡航和演習所軍事化了。但中國武裝島礁的決策會加劇地區的軍事化，還可能引發一場在中國與其競爭對手之間的危險的軍備競賽。這是「航行自由行動」長期來看一個非常負面的後果。這確實是可能發生的，也是美國在設計南海戰略時需要考慮進去的。

經由拉森號事件與威爾伯號事件，華盛頓已經在軍事和外交上清楚地表明立場，並置北京於尷尬。北京明白，在持續增長的緊張狀態下，它已經丟失了一些在局勢演變中的戰略主動，它正艱難地做出有效且恰當的應對。更多的「航行自由行動」很可能會把北京逼向絕境，給中國民間的民族主義加足燃料，而致使中國領導層面臨更多的國內壓力，最終觸發強硬的軍事應對措施。這種應對本是領導層在局勢可控時不會做出的。該地區當下的任務是緩和緊張關係，但美國的「航行自由行動」恰恰反其道而行。

「航行自由行動」的合法性

由美國前總統卡特當局在1979年創製並推行的「航行自由行動」，自推出之日起，確實只是美國的單邊軍事政策。除非美國能為之取得地區上、國際上、與多邊的支持，它在全球公域作為保護航海自由的手段其合法性是十分可疑的。誰授予了美國這種權力，讓它利用軍事實力強加推行自己對航行自由的解釋？美國沒有得到任何國際或地區組織的授權，甚至沒有與盟友進行合作。與此同時，美國就其它國家的什麼行為構成「海洋權益過度主張」進行自行定義，而沒有向那些國家或有關國際組織磋商過。即使航海自由需要捍衛，即使某些國家的海洋權益主張可能過度了，推行「航行自由行動」這樣的軍事行動真的是最好的方法嗎？

誰定義「海洋權益過度主張」；哪些國家或國際組織有權採取實際行動捍衛航海自由；武力真的是最好的工具嗎—這些都是可以向「航行自由行動」提出的合法質疑。實行「航行自由行動」時，美國聲稱是為了捍衛基於規則的自由國際秩序。但是基於規則的國際秩序同樣要求首先用外交與國際組織來解決爭端，而不是用單邊軍事挑釁。美國聲稱它未能批准《聯合國海洋法公約》，不能取消它在實踐中對條約原則的遵守，因為《聯合國海洋法公約》反映的是習慣國際法。但是，在它所支持的原則可能是適用於《聯合國海洋法公約》時，它所用的「航行自由行動」手段卻是違反《聯合國海洋法公約》的，因為公約呼籲在捍衛航海自由時採用外交措施而非軍事措施。至少美國派遣戰艦向中國表達法律觀點的意圖就很奇怪。首先，展示肌肉是不是表達法律觀點的最好方式就已經說不清了。事實上，炫耀武力很可能適得其反。第二，中國恐怕是適用這種手段時最糟糕的目標。考慮到他們對南中國海爭端里的國際法並不感冒，中國許多人直接錯失法律方面信息的傳達，而把「航行自由行動」表面理解—美國炮艦外交武力登陸羞辱中國的挑釁。就算他們留意到那信息，他們也會把它當做美國虛偽之行的又一例證—利用自由說教來掩蓋其維持在南中國海海上霸權的「現實主義」利益。

最後，美國自稱向中國傳達國際法的說法並沒有比維持在南中國海地區的無約束介入更有說服力，而這也許正是「航行自由行動」的主要意圖。美國的全球戰略主要是基於在國際水域無阻通行的海洋戰略。航海自由因此對美國軍方而言是關鍵戰略利益，因為它提供了其全球機動與其向主要行動區域包括西太平洋的戰略介入之基礎。美國對中國在南海島礁建設日漸擔憂是因為其軍方的戰略制定者擔心中國可能有朝一日利用這些島礁阻止美國海軍介入這一關鍵地區。這就是為何從去年起美軍太平洋司令部積極帶頭執行「航行自由行動」。但緊要的問題並不真的與商業航行相關—對中國來說在南中國海限制商業航行活動將是自殺性質的，因為南海的貨物運輸關係到中國經濟命脈。現實的問題是兩國在南中國海進行的戰略競爭。美國對中國限制美國船隻自由的憂慮合理嗎？正如拉森號事件與威爾伯號事件所揭示的，至少此時，中國無意限制美國在南中國海的軍事介入。美國也許會在未來繼續憂慮中國的意圖。但表達這種擔憂的最佳方法是與中國開展一系列認真的戰略對話而不是進行更多此類「航行自由行動」。雖然如前所述，「航行自由行動」能給美國帶來戰術上的優勢與短期得利，它也有嚴重的機會成本與長遠後果。美國真的準備好了為其持續的「航行自由行動」帶來的安全風險負責嗎？美國會對與中國發生擦槍走火而負責嗎？美國擔得起因為偏重「航行自由行動」而非戰略對話，導致失去與中國達成妥協的機會嗎？「航行自由行動」不能從自由的角度得到辯護；同樣從現實主義角度看它也不是保持戰略介入的好政策。長期以來，它就是美國軍方逃避公共監督的模糊政策，甚至在美國國內亦如是。現在是時候就其有何功過進行國際討論了。

達成臨時協議

從美國軍事戰略的角度來看，不難理解美國是在試圖維護自己在南海的進入和航行自由。但是中國強調航行自由一事不存在爭議。這是中國在反覆承諾將維護航行自由。但是作為美國單邊的軍事政策，「航行自由行動」確實存在很大的問題。單方面展示軍事力量總是激起中國的關注。

事實上，航行自由問題可以變成中美兩國重要的共同利益。儘管目前中國仍然不滿美國在海南海域的軍事行為，但是當中國成為真正的海洋強國之後，中國將會逐步重視航行自由和海域使用權。歷史上，中國看待國際關係主要是內陸式思維，儘管偶爾大規模尋求在海上的利益和活動，例如15世紀初的鄭和下西洋。但是如果現代中國成為海洋國家，其海洋觀將會隨之轉變，跟18至19世紀的英國和如今的美國相似，中國也會將航行自由為戰略利益。

屆時，中國南海將會成為中美的合作領域，周邊國家不得不憂慮中美兩強霸權的形成。因此目前，兩國需要在最近的緊張局勢中尋求達成臨時性協定，以緩解緊張局勢，保持溝通對話的通暢。相比之下，繼續沒有多大意義的軍事力量展示是下策。只有通過外交手段、雙邊或者多邊會議解決爭端，才是上策。事態雖然並未到最壞的情況，但是仍然需要北京和華盛頓運用智慧，讓事態向更加積極的方向發展。（完）

譯者：李伯韜 賴永禎 梁迪琪

審校：李明波

編輯：李玲