學習時報：政策類群體性事件風險評估需公民參與

07-09

原標題：需關注重大政策類穩評中的共識構建

因其公共屬性，一項公共政策的出台會直接影響公眾的切身利益。如果一項公共政策的制定缺乏科學性（如未進行全面的風險評估）和民主性（如由於參與和溝通不足導致政策共識低），那麼政策的執行力將大打折扣，特殊情況下甚至會產生比較嚴重的後果。2012年3月「河南周口平墳事件」、2013年4月「鳳凰古城收費聚集事件」、2014年3月「安徽安慶殯葬改革老人自殺事件」和2015年3月「重慶醫改上清寺事件」等就是比較典型的案例。顯然，以上述案例為代表的政策類群體性事件（同「工程類群體性事件」對應）不僅直接影響政策執行和社會穩定，而且會損害政府公信力甚至帶來許多衍生性的、棘手的政策風險問題。在此背景下，如何切實加強公共政策過程中的社會穩定風險評估工作，特別是將公共政策的制定和執行建立在較高的政策共識基礎上，就是當前各級政府和學者都應當高度關注和認真研究的重要課題。

為何重視政策共識構建

一般認為，重大政策社會穩定風險評估（簡稱穩評）中的「重大政策」主要包括重大工程建設項目、重大公共政策及其他對社會穩定有較大影響的政策事項等。由於社會影響直接且許多存在較明顯的「鄰避效應」等原因，重大工程類穩評已受到各方高度重視和深入研究，並初步形成了一套相對系統的評估方法。而重大政策類穩評與之相比，無論理論研究還是工作實踐都要薄弱得多。同重大工程類穩評相比較，重大政策類穩評應當更加註重共識構建的問題。

一方面，同工程項目相比，公共政策有自身特性，這使得其穩評與前者存在許多區別。現代公共政策的一些特性包括：一是政策目標群體規模更大、構成更複雜，因而難以準確識別；二是公共政策具有很強的關聯性，即一項政策的制定或執行有時會引發其他一些政策領域的風險從隱性逐漸演化為現實的衝突；三是政策效應的顯現需要一定的時間過程（即時滯性），這意味著只開展前置的風險評估是不夠的，因為它難以全面監控和及時動態識別與化解政策執行中的各種風險。

另一方面，相對於工程項目，公共政策穩評在「第三方」參與上更難更複雜。目前，各地參與穩評的「第三方」機構主要是各類工程諮詢公司（許多隸屬於發改委），也有少量的律師事務所、高校科研院所及社會機構，它們在工程項目穩評上積累了比較豐富的經驗。但由於公共政策穩評的專業性強、方法複雜（往往涉及多學科綜合知識）和難度大（面臨政府決策體系的相對封閉性），公共政策類穩評的評價主體在選擇上就要難得多。

總之，上述兩方面原因使得在多元政策參與者之間構建共識成為必須，其關鍵性意義在於：政策共識是預防和化解政策風險，包容、消解分歧與衝突最有效和最根本的途徑。

怎麼理解政策共識

共識指的是意見、觀點或看法的一致，它是政策過程的核心概念和目標。政策共識指的是多元的政策參與者通過競爭、協商等方式就相互衝突或有爭議的問題達成某種程度的一致看法或利益—風險的平衡。近年來，國內外學者日益關注政策過程中的共識和共識構建問題。朱迪思·英納斯（Judith E.Innes）等人認為：「利益相關者之間的共識建構越來越普遍，它成為了一種應對不確定的、複雜的和有爭議的規劃與政策任務的可行策略。」有學者指出，當前我國政策研究中的後實證主義日益重視政策過程中的公民參與，旨在促進利益相關者之間和專家與公民間通過論證構建共識的政策制定方式開始出現並取得部分成功。有關學者通過分析2006—2009年間的醫改政策形成過程，認為我國形成了一種「共識型」的重大公共政策決策模式，參與結構上的「開門」和溝通機制上的「磨合」是其兩個關鍵特徵。還有學者認為，這種模式能夠將國家的組織與運行、政府的政策與行動確立在人民基於協商而達成的廣泛共識基礎之上。可以看出，在如何實現政策制定的科學化和民主化問題上，國內外許多學者都明確強調了政策共識構建的重要性和必要性。

政策共識構建的路徑

在當前，我國重大公共政策類穩評中的政策共識構建可從如下兩方面進行。

積極推動公民的政策參與走向深入，增強公共政策的可接受性和共識度。相關研究表明，1970年代以來，與信息科技革命和全球化相伴的是全球政府改革運動，其改革的一個主要方向是積極推進公民參與政策制定、實現政策過程的民主化。在各國的實踐中，政策參與已成為公民參與最普遍的一種形式，其核心是公民直接參与政策制定過程。公民的政策參與形式可以分為信息告知、在場、發出聲音、談判與協商、同意等五種——它們對政府政策的影響是逐漸增強的。以此觀點來審視我國的重大政策類穩評，當前亟待加強的是公民（利益相關者）的政策參與程度，因為在許多政策過程中，公民參與僅僅停留在信息告知的初級階段，甚至一些連信息告知都沒有——地方政府封閉、刻意隱瞞政策信息，直到政策對外公布或正式推行時，當地民眾才知情。因此，只有通過深化改革政府決策模式、以有效的制度建設推動公民的政策參與深化發展（如走向談判與協商），使得公民在政策過程中發揮重要的、實質性的影響（其訴求和利益被納入決策過程中並被考慮）。這樣才能有效地彌合多元主體間的風險感知差異和政策分歧、切實增強政策的可接受度，進而達成某種一致認可即形成政策共識。

將協商民主引入政策過程中，通過政策協商來凝聚共識和增強政策合法性。協商民主與公共政策過程民主化存在很多契合之處——從協商民主的角度看，公共政策的公共性要求政策過程開放，以便多元的政策主體可以有效參與到政策過程中，通過理性溝通、談判妥協最終制定出共識度高的公共政策。一些學者提出了政策協商的概念，它指的是多元政策主體以公共協商的形式制定公共政策的模式。進行政策協商首先需要確定協商主體，協商主體指的是參與協商的各方，它主要包括政策制定者和政策目標群體等。由哪些主體參與政策協商直接影響協商的合法性和有效性。在此基礎上，需要進一步明確協商的程序——基於公共政策的過程特性，協商的程序應從事前、事中和事後三個階段進行：協商前的重點是明確協商主體並進行有效的信息公開和必要的知識準備；協商中的重點是根據政策的類型而採取適當的協商形式如聽證會、專家諮詢和民主懇談會等；協商後的重點是各方協作推動協商中的意見或共識被政府政策所吸納。

通過上述兩方面努力，可以切實增強政策的科學性和提高政策共識度，進而實現風險的源頭治理和動態治理。這就為重大政策類穩評工作的有效開展和機制的進一步健全奠定了更為堅實可靠的基礎。