關於浙江省、山東省、廣東省有關地市開展「擴權強鎮」改革

關於浙江省、山東省、廣東省有關地市開展「擴權強鎮」改革

的典型做法與啟示

編者按:鎮是縣域經濟的重要載體是統籌城鄉發展的重要節點是加速推進縣域工業化、城鎮化、現代化的重要基礎。鄉鎮作為最基層的一級政權組織直接面對和服務於「三農」工作是統籌城鄉協調發展的落腳點和切入點在全市經濟社會發展中占居十分重要的地位。但現行鄉鎮行政管理職能、經濟調控職能和社會管理職能普遍弱化嚴重製約了鎮街經濟的發展。開展擴權強鎮改革試點工作是全面貫徹落實科學發展觀加快統籌城鄉綜合配套改革步伐破解城鄉二元結構難題推動經濟社會又好又快發展的一項重要舉措。本期特收集了浙江省、山東省、廣東省有關地市在「擴權強鎮」方面的典型做法以及「」擴權強鎮工作的利弊分析和建議以供領導決策參考。

一、浙江省擴權強鎮建設「中心鎮」

1992年浙江就開始試水擴權強縣。2007年浙江又實行擴權強鎮戰略選定141個省級「中心鎮」按照「依法下放、能放就放」的原則涉及財政、規費、資金扶持、土地、社會管理、戶籍等10個方面賦予部分縣級經濟社會管理許可權。 一紹興市。對於擴權強鎮工作紹興市紹興、上虞、諸暨、長興等縣市從2006年開始進行了積極探索將部分縣級經濟社會管理許可權賦予擴權鎮。特別是紹興縣為全國擴權強鎮試點縣2006年率先探索實施「擴權強鎮」確定5個鎮、2個街道為中心鎮街將發改、經貿、建設、外經貿、商貿、環保、安監、勞動和社會保障、林業等9個部門部分權力下放給上述中心鎮街對中心鎮街實行財政體制傾斜政策提高擴權鎮財政分成比例擴大鎮級財政自主權。2007年又對政策進行了充實、完善。無論是政策措施、還是工作的實施都走在了全省、甚至全國的前列。擴權強鎮效果明顯去年紹興縣七個中心鎮街工業銷售、財政總收入、固定資產投資增幅分別高出全縣平均水平7.7、6和13個百分點。 主要做法。實行權力、人力、財力與責任掛鉤做到權責、人責和財責「三統一」。一是充分授權、權責統一。授予中心鎮街道以開發區管理職能實行開發區管理模式將部分縣級部門在鎮域內的管理職權全部或部分委託給中心鎮街道直接行使同時實行「四個統一」即統一簽訂授權協議、統一規範操作流程、統一組織業務培訓、統一授牌授印。二是完善機構、人責統一。按照「精簡、統一、效能」的原則將內設機構「四辦兩中心」調整為「五辦一局兩中心」即黨政辦公室、財務管理辦公室、經濟發展辦公室、招商服務辦公 3 室、城鎮建設管理局、社會事業和保障辦公室、綜治工作中心綜合執法所、新農村建設指導中心。三是增強財力、財責統一。合理提高對中心鎮街道的財政分成比例超基數部分各中心鎮街道享受增值稅、企業所得稅地方留成部分全額分成對5個新型城鎮鎮域內的土地出讓凈收益實行全額返還。 主要成效。一是中心鎮綜合實力顯著增強。經過3年來的探索和培育到2009年底紹興市28個重點培育中心鎮經濟總量約佔全市的35其中規模以上工業產值2436億元佔全市的44.6實現財政總收入66億元佔全市的23。店口鎮2009年實現國民生產總值69.23億元工業產值409億元財政收入8.7億元農民人均收入25880元以全市5的面積6的人口創造了諸暨市1/4的經濟總量和1/6的財政收入整體實力居紹興市鎮級第1位、省級前3位全國千強鎮第20位。二是社會民生事業快速發展。店口鎮將公共設施、公共服務向農村延伸大幅增加。2008年投入1億元建設垃圾焚燒廠、13條城區道路2009年投入1000萬元探索「被征地農民、企業職工、自由職業者養老保險和城鄉老年居民生活補助」四位一體的農民養老保障新形式投入160萬元將農村合作醫療門診報銷比例由市定的20提高到40投入400萬元率先實行高中階段免費教育。實施了農民購房補助工程對城區規劃外的農民城區買房轉化為城鎮居民的每戶補助5-10萬元。 二杭州市。2009年11月杭州市委、市政府印發《關於推進中心鎮擴權強鎮的實施意見》進一步擴大中心鎮經濟社會管理許可權激發中心鎮發展動力和活力。 在擴權方式上一是直接放權。區、縣市政府及有關部門依法直接將部分權力除行政許可、行政處罰外交由中心鎮行使。二是委託執法。縣級行政執法機關和鎮政府簽訂委託執法協議書明確委託執法範圍具體委託執法事項各個鎮可以不同並向社會公告。 4 鎮政府應嚴格按照法定執法程序使用委託行政執法機關的法律文書從事受委託執法事項的執法活動。三是聯合執法。通過健全執法信息共享、執法聯席會議、聯合執法隊伍、案件首接負責等制度建立起分工明確、責任到位、優勢互補的聯合執法體系形成城鄉一體、上下結合的執法格局。四是由派駐機構辦理。通過工商、稅務、公安、國土資源、環保等縣級政府部門在中心鎮已設置的或增設派出機構並與縣級部門聯網貫通實現管理下移現場辦理分片管理。 在擴權內容上一是下放事權。賦予中心鎮發展決策、項目審批、社會管理、綜合執法和檢查特許等涉及13個方面44項行政管理事項及許可權以委託、交辦等形式交由中心鎮行使。二是擴大財權。實行鎮級財政增量分享對鎮級財政當年地方財政收入比核定收入基數增收部分原則上全額留鎮使用。在中心鎮範圍內收取的規費和土地出讓金地方留成部分原則上按規定全額用於該鎮相關項目和事務。三是改革人事權。省級中心鎮主要負責人符合條件的可以確定為副區、縣市級並繼續擔任原職務。垂直部門派駐機構年度考核及主要領導任免須事先徵求鎮黨委意見。四是保障用地。各地切塊新增用地指標向中心鎮傾斜對符合條件的項目優先解決用地指標。中心鎮通過復墾、造地等途徑增加的土地指標全部留鎮使用使用有結餘的由市、區縣市優先收購。中心鎮非農建設項目佔用耕地不能實現占補平衡的在本區、縣市域範圍內實行異地補充。 三義烏市。2008年浙江省對義烏一次性下放600多項權力採取直接放權、委託放權的方式能夠放權的盡量放行。在法律上尚存在問題未解決的通過機構延伸放權。2009年5月義烏市在把57項行政管理許可權下放給全市13個鎮街的基礎上選擇經濟發展基礎好、各方面條件比較成熟的佛堂鎮進一步擴大許可權將義烏市級層面11個行政機關的55項行政管理許可權下放給佛堂鎮。2010年2月15日浙江義烏市又啟動了覆蓋全境所有鎮街的擴權強鎮改革。對涉 5 及行政許可、行政處罰和涉及為民服務、內部管理的57項事項和許可權逐漸下放到鎮街。此外義烏市還逐步賦予鎮街更高的工作自主權比如由各鎮街根據經濟社會發展需要確定實施的項目把城市規劃區、鎮規劃區外村莊建設規劃審批權交由鎮街行使等。 四嘉興市。2006年10月在嘉興市的改革試點鎮西塘鎮嘉善縣政府對該鎮予以財政政策上的重點扶持規定鎮域內土地出讓金縣得凈收益部分按鄉鎮財政體制結算標準各提高10個百分點並享受開發區土地收益有關優惠政策等。在這些小城鎮改革的基礎上2007年5月嘉興市發文《關於推進強鎮擴權積極培育現代中心鎮的若干意見》按照責權統一、合法便民的原則促進縣級管理資源下移到中心鎮為農村居民及企業提供便捷周到的審批和服務提高辦事效率。一是委託、授權。縣市、區通過委託、授權等形式賦予中心鎮在村鎮建設、項目投資等方面的經濟管理許可權和市鎮管理等方面的執法權。縣級部門要針對委託執法事項加強人員培訓和經費支持確保高效、規範的審批和執法。二是設置分支機構。縣市、區相關部門要通過在中心鎮設置相應的分支機構或辦事中心整合、下放職能派駐人員充分授權並與縣級部門聯網貫通提高基層服務水平和執法效果。 五溫州市。溫州市為適應強鎮發展需要解決鎮政府「責大事多」、「權小錢少」、「功能薄弱」等管理無力問題選擇5個財政收入過10億元的鎮作為「鎮級市」建設試點通過把縣裡職能部門在試點鎮設分局等方式將執法、審批等權力下放到試點鎮讓這些鎮在城市建設管理中擁有更多的自主權。具體地講溫州「鎮級市」的改革內容主要是落實「四大許可權」、打造「四個平台」。 落實「四大許可權」即擴大試點鎮的土地使用權、財政支配權、行政審批權和事務管理權。例如每年安排不少於所在縣總量三分之一的用地指標鎮財政留下80—100增設縣職能部門分局等機構 6 高配強鎮黨政一把手市級試點鎮書記任所在縣市委常委鎮長明確為副縣長級等。同時支持建設規劃、國土資源、財政地稅、國稅、質監、環保、公安、工商等部門派駐強鎮的機構建立分局分局正職由縣市部門領導兼任或明確為副科級。 打造「四個平台」即建立城鎮管理綜合執法大隊讓城鎮管理城市化建立強鎮行政審批服務中心簡化審批流程此外建立強鎮土地儲備中心以及公共資源交易中心。

二、山東省擴權強鎮建設「鎮級市」

2010年山東省啟動「鎮級市」建設試點。全省確定10個經濟規模大、人口數量多、城鎮化水平高的發達鎮開展行政管理體制改革試點從擴大經濟社會管理許可權、調整機構設置和編製配備、完善體制和運行機制入手探索「擴權強鎮」促進城鎮基礎設施向社區延伸公共服務向社區覆蓋增強中心鎮經濟發展活力、行政協調能力和統籌城鄉發展的實力使農民實現生活方式城鎮化 一濰坊諸城市。2008年10月諸城市制訂出台了《關於擴大鄉鎮街道管理許可權加快鎮域經濟社會發展的暫行辦法》堅持能放則放依法下放擴大財權、下放事權、改革人事權、保障城鎮建設用地等。2010年該市下放到鄉鎮街道的審批管理許可權涉及發改、建設、國土、環保、安監等30個市直部門、單位的經濟社會管理、行政執法、事務服務等96個擴權事項。比如圍繞擴大財權諸城市對鄉鎮實行「核定收支、定額上繳補助、增量分享」的分稅制財政體制將鄉屬及以下的稅收全部留歸鄉鎮將2007年納稅額在1000萬元以下的市級企業稅收劃歸所在地鄉鎮。為避免出現「強者更強弱者愈弱」的馬太效應該市核定鄉鎮收支基數對收大於支的鄉鎮定額上繳對收不抵支的鄉鎮定額補助對鄉鎮當年地方財政收入超過收入基數部分市鄉按比例分享。 同時採取多種措施確保改革效果。一是建立健全工作機制。 7 成立領導小組具體協調、檢查、考核市直部門放權、培訓和鄉鎮行政審批服務中心建設和運行工作在鄉鎮街道成立相應機構按照「權責對應」原則正確履行下放的審批管理職權並承擔相應責任。二是加強審批業務培訓。各市直部門把放權事項的具體工作流程、辦理事項等作為培訓內容採取會議傳達、人員集中專場觀摩培訓等方式強化培訓。三是設立鄉鎮街道行政審批服務中心。目前全市13個鄉鎮街道全部建成行政審批服務中心各中心均配備5名以上工作人員統一設置了規劃建設、投資管理、社會事務、公共服務、資源管理等5個行政審批服務窗口。四是建立市鎮一體化網上審批系統。投資建設市鎮一體化網上行政審批服務系統主要包括市鎮聯網、電子印章、業務管理等五個平台目前該系統已在各鄉鎮街道正式運行。 二青島膠南市。膠南市出台《關於增創改革活力加快鎮域經濟社會發展的試行意見》按照「依法行政、權責統一、提高效能、增強活力」的原則對現由市直主管部門行使的16 項許可服務、管理許可權通過依法委託、授權等方式擴大各鎮在經濟社會發展方面的管理許可權從而真正搞活和壯大鎮域經濟。具體地講「簡政放權」涉及 13 個部門16個事項涵蓋了事權、財權、人權等讓鄉鎮可以自己支配基本賦予了基層鄉鎮的審批許可權。 如在事權方面《意見》第十六條中規定總投資1000萬美元或1億元人民幣以下的鼓勵類、允許類項目符合城鎮建設規劃和土地利用總體規劃落戶鎮域招商平台的由鎮經濟區按照法律法規及有關規定負責項目的立項備案、核准、審批報市發改部門登記備案。《意見》第十條規定對政府性投資的基礎設施、公益性項目投資額在50 萬元以下的採購項目汽車除外或投資額在100 萬元以下的建設工程項目的招投標由鎮級組織實施到市公共資源交易服務中心辦理交易。同時以授權方式將村鎮綠化、環衛保潔、違章建 8 設的查處由鄉鎮負責監督管理。鎮域範圍內的土地出讓凈收益全部由鎮按規定管理和使用。

三、廣東省「簡政強鎮」改革事權

2009年10月廣東召開深化體制改革工作會對「簡政強鎮」事權改革進行部署決定選擇經濟總量較高的佛山市順德區容桂鎮和南海區獅山鎮、東莞市石龍鎮和塘廈鎮等4個鎮先行先試簡政強鎮事權改革並逐步在全省推開。 一東莞市。2009年11月東莞印發《關於擴權強鎮試點工作的實施意見》選取石龍、塘廈鎮作為擴權強鎮試點使其具備縣級管理職能。一是擴權。下放事權、擴大財權、改革人事權等三項權利將涉及27個部門248項行政管理事項下放給試點鎮行使同時擴大試點鎮的財政管理權和財政投資等相關事項的審批權使試點鎮在承接事權後經費上得到保障而不大幅度地增加財政負擔。二是提高試點鎮行政級別。試點鎮主要領導按縣處級配備之後市職能部門駐試點鎮的派出機構下放鎮政府管理其主要領導由鎮徵求上級部門意見後按程序任免——體現「讓鎮長管理分局長」。2010年4月東莞市將「擴權強鎮」改稱為「簡政強鎮」同時向石龍、塘廈兩試點鎮下放第二批經濟社會管理許可權事項共涉及27個部門共235項加上首批248項和試點前下放的92項全市共下放575項包括戶籍審批權、酒類批發許可證、鎮級事業單位編製數、領導職數調整的審核、審批鎮級事業單位的增設、撤銷、合併以及職能或任務的審批並將3000萬元以下的建築工程交由鎮街自行組織招投標等。 二佛山市。佛山市順德區在維持目前建制不變的前提下將宏觀決策權上移、微觀管理權下移向容桂鎮下放一批產業發展、城市建設、社會管理、市場監管、公共服務等方面的行政審批事項、處罰事項和日常管理許可權事項共316項而將涉及全區全局規劃、社保等方面的許可權上移至區級部門以利於全區統籌。在幹部配置上街 9 道黨工委書記、辦事處主任按副處級領導職務配備。同時容桂鎮為對接順德區大部門體制把原來28個部門單位整合設置為11個機構和2個分局機構正職亦由街道黨工委副書記、黨工委委員和辦事處副主任兼任實現黨務、政務決策和管理的扁平化減少行政流程環節街道辦領導可以直接拍板。另外容桂鎮將進一步加強對區屬下伸機構的管理對區屬部門的個別下伸機構實現屬地管理對區環境運輸和城市管理局等容桂分局實行雙重領導體制並且以街道領導為主等。獅山鎮原有近30個部門調整後原則上設置了包括黨政辦、組織辦公室等在內的12個內設機構。與容桂一樣也被賦予了部分縣級管理許可權。 四、「擴權強鎮」的利弊分析 一利的方面 實行「擴權強鎮」對於鎮級體制改革的深化、對於調整區鎮關係、提升鎮域經濟發展的活力對構建公共服務型政府推進社會主義新農村建設、統籌城鄉發展等都具有積極的效應。 1、市縣鎮關係上增強了小城鎮政府的權能。實行強鎮擴權將賦予鎮級政府較大的財政權、城市建設用地審批和相應行政管理權與執行權增強鎮提供公共產品和公共服務的能力推進公共服務型政府的建設。如作為「強鎮擴權」試點單位浙江省紹興縣錢清鎮2006 年稅收達到4.97 億元可支配財政收入只有1億元擴權後2007年稅收達6.5億元其增量部分中就有1.6億元歸屬鎮級財政所有僅財政收入一項該鎮實力就壯大了一倍以上。該縣蘭亭鎮從2006 年開始每年從鎮財政拿出420萬每年解決7個行政村基礎設施建設現在鎮里都有了公交車大大改善了公共服務環境和水平。 2、轉變政府職能提高了鎮政府的適應性。由於種種原因鎮體制管理不完善存在著「條塊」管理不清晰等問題。實行「強鎮擴權」通過委託授權勢將理順條塊關係解決基層「有權管不了無權不 10 能管」的窘境化解鎮政府權小能弱責大的矛盾有利於市縣鎮兩級政府更好地履行行政職能提高鎮一級政府的適應性。同時會大大提高行政效率促進政府職能轉變。如紹興縣通過委託方式將環境保護、安全生產、勞動用工、城建監察等4 項職能因鎮制宜進行委託授權檢查監督權全部下放審批權和處罰權見章蓋章。委託授權彌補了縣政府職能部門對試點鎮的管理越位及滯後解決了基層管理缺位問題堅實了鎮政府權力運行的基礎。對於鄉鎮在環保監管上的空白紹興縣的書面授權協議第三條明確規定執法員可「對轄區企事業單位違法排污行為開展調查取證並提出處罰建議」。在蘭亭鎮環保執法員看來自己現在腰杆子硬了發現偷排污水行為後只要拿出相關執法證就可及時處理。因此擴權強鎮提高了鎮政府管理效率有助於克服和糾正鎮政府管理「缺位」的弊端 3、社會經濟上提高了鎮域經濟發展的活力推進社會主義新農村建設。擴權強鎮的啟動勢必推進小城鎮和廣大農村地區的城市化進程有助於實現農村富餘勞動力的就近轉移提高人民的生活水平加快城鄉一體化進程改善新農村建設的總體環境。如擴權強鎮實施後浙江省紹興縣蘭亭鎮獲得了相應的財權、行政管理權與執行權後鎮政府全力改造提升輕紡原料市場經濟得到了發展。2007年該鎮工業性固定資產投資總計為3.34億元同比提高了24.6 鎮財政總收入達2.17億元同比提高了39.65。同時由於鎮政府管理許可權擴大為當地企業發展提供更加有利的投資環境一些大企業不少將總部留在鎮上一些企業還將總部從外地遷了回來。可見擴權強鎮提高了鎮經濟發展的活力促進了鄉鎮的社會經濟又好又快發展。同時推進了社會主義新農村建設促使了城鄉的統籌發展增強了鄉鎮政府的責任意識。 4、資源配置上有利於加強市縣對鎮轉移資金、技術和人才。擴權後各種資源也將隨著下放比如政策、人才資源等。一旦擴權 11 強鎮政策執行各種資源必將整合下放以促進鎮域經濟的發展增強發展的內生動力同時在業務對接方面市縣裡必將加大對鎮幹部進行人才培訓、人才交流和設備配置力度這也是鎮級提升管理水平和行政效率的一次難得的機遇。 二弊的方面 強鎮擴權雖然能夠在一定程度上提高鎮政府的積極性增強鎮政府對社會的回應能力提供更加靈活、快捷的公共服務但這种放權改革可能會帶來一些問題主要表現為 一是擴權與監管的關係。通過實施強鎮擴權鎮政府的權力得到極大地擴充使得鎮政府擁有了更大的自主決策、執行權。但是權力是把雙刃劍如果運用恰當便能夠提供更多、更優質的服務從而更好地發揮出政府應有的職能相反如果所擴大的權力沒有得到有效控制與制約則「擴權」不僅難以強鎮富農實現預期效果還有可能適得其反給經濟社會發展帶來災難性的後果。當前在我國權力監督體系尚不夠健全權力監督無法取得預期效果的前提下如何更好地監督擴權的鎮政府的權力運行便成為一個重要而又嶄新的課題。如何將擴權鎮的權力有效納入到群眾與上級的監控中不越位、不缺位、不濫用無疑是「強鎮擴權」工作中需要解決的。 二是鎮與市縣的關係。擴權強鎮改革就是重新分配公共權力權力的重新分配也意味著市縣與鎮利益關係的大調整。如何重新設定市縣、鎮利益格局將成為改革成敗的關鍵性因素如若處理不好便可能面臨一種潛在的利益矛盾和衝突。放權後由於政區分割可能會使各種經濟要素難於向優勢區域集中從而會弱化區域中心不利於在區域內分配和整合資源。此外「強鎮擴權」會不會也是「兩頭熱中間冷」遭遇上級的「軟抵制」排除阻力落實到位是「強鎮擴權」必須攻破的難點。 12 三是擴權與精兵簡政的關係。鎮擴權後誰來履行這些新增的行政職能不增人現有人員沒能力干增人鎮就會龐大起來。避免鎮不因擴權而惡性膨脹是對「強鎮擴權」的新考驗。從1998年起我國就一直開展以「撤併鄉鎮、精簡機構、分流人員」為主要標誌的鄉鎮機構改革。希望通過改革轉變政府職能整合事業站所精簡機構人員提高社會管理和公共服務水平構建行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的鎮行政管理體制和運行機制。所以控制鎮政府規模增效減員是改革的一種必然趨勢。然而「強鎮擴權」中市縣政府職能的下放卻必然會引起鎮政府機構的擴張人員的增加。所以如何避免鎮政府規模不因擴權而惡性膨脹是對「強鎮擴權」改革的又一個新考驗。 四是擴權與法律法規的關係。