呂麗娜：我國大部制改革的困境與整體性治理 三

作者：呂麗娜時間：2014-05-06瀏覽次數：286 次

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　　在整體政府理論的指導下，以職能整合為基礎，再深入進行文化、機構、信息和政策的全面整合，優化政府內外部治理結構，才能最終達到大部制改革的目標。

　　(一)科學界定部門職能，最大限度減少職能目標的交叉、重疊

　　職能是機構設置的依據，機構是職能的載體。大部制改革並非片面削減機構，而是職能整合基礎上的機構重組，其有效實施的前提還是各部門職能目標的有機統一。為此應該科學界定政府各職能部門及其內設機構的職責許可權，避免交叉重疊。而政府內部職能關係的理順有一個前提條件，即首先要理順政府與外部市場、社會的職能關係，因為政府職能範圍越寬，機構設置就會越複雜，由此引發的職責交叉和利益衝突問題也就更加突出，因此部門職能目標整合的第一步是積極轉變政府職能，變全能政府為有限政府，做好職能「減負」工作，通過發展良好的外協合作關係，使政府充當各類公共管理主體的粘合劑，讓他們共同提供公共物品和公共服務，而自身則集中力量履行好創造良好發展環境、提供優質公共服務和維護公平正義等職能。在.此基礎上，再進一步科學界定政府各部門及其內設機構的職責許可權，由各級編製管理機構對政府各部門之間的職權劃分進行系統研究，並對各部門內設機構的職權劃分意見進行嚴格的審核，出台規範性文件清晰界定政府系統內部的職能關係，既要做到事事有部門負責，避免出現管理真空，又要將同一類專業性事務的管理權劃分給同一個部門，避免職權交叉、多頭指揮。

　　(二)完善跨部門的組織協調機制，以彌補政府部門間的間隙

　　政府部門的規模總有一定的限度，專業性部門即使規模再大，在綜合性公共事務的管理上也會顯得力不從心，因此當前以部門合併為特徵的大部制改革還需要必要的補充，即採取適當的組織形式來促進政府部門間的團結協作。整體政府理論提供了一種新型的組織設計，強調將專業分工、層級節制的金字塔結構轉變為以流程為中心的多個工作團隊或節點組合而成的扁平化網路結構，由此形成「聯合岬」。在該理論的指導下，可以通過兩種組織形式來促進政府部門的團結協作。一種是等級式形式，該形式注重權力的集中和組織要素的統籌協調，提倡利用行政領導者的權威對部門施壓，促進合作。具體措施包括強化作為一級政府協調中樞的辦公廳f室)和秘書長的職權，賦予其部門協調中的強勢地位，以及成立行政首長領導的一系列協調機構，如聯合小組、特別工作小組、跨部門計劃或項目等。另一種是協商式形式，即通過部門間平等、靈活、適時的協商達成合作。我國當前的部門聯席會議制度就是其典型的代表，但遺憾的是協商效果並不理想。今後要進一步完善協商制度，一方面要強化主辦部門的權力和責任，由同級政府賦予其對不配合部門進行監管的權力;嘲另一方面要擴大協商的參與面，除政府部門負責人外，可挑選相關部門工作人員以及與該類事務相關的企業、社會組織和居民代表參與，以改善協商的效果。

　　(三)加強各部門的政策協同，促進政府公共政策目標與內容的統一

　　公共政策既是政府各部門利益的載體，也是各部門行動的依據。在我國當前公共決策分散化和部門化的模式之下，同一政府部門包攬了某一具體政策的議定、協商、起草和執行工作，各部門為了獲得更大的利益或者執行的方便，紛紛從本部門角度出發制訂各種政策法規，不僅造成政策衝突不斷，而且導致政府總體目標被忽視，引發決策無力。要減少部門間的矛盾與衝突，就必須加強政策的協同，確保政策的內在一致性和整體性。為此，首先要將部分執行職能和公共服務提供職能向市場和社會轉移，使政府集中力量更好履行政策與規則制定的核心職能。其次，在大部制改革過程中要進一步健全行政決策權、執行權和監督權三權分立的權力結構與運行機制，將同類事務的決策權交由一個部門行使，保證政策規則的統一。此外，可借鑒國外經驗，成立直屬行政首長的政策中心，[8]政策中心作為現代行政決策體系中的輔助機構，負責對政府制訂的所有政策問題進行獨立的分析與研究，充當不同部門意見溝通與協商的橋樑，與大部門一起負責政策總體設計、制定和平衡工作。

　　(四)加大電子政府的建設力度，為跨部門合作搭建信息平台

　　信息整合是對不同來源、不同層次、不同內容的信息資源進行選擇、汲取、激活和有機整合，實現價值增值的一個複雜動態過程，它是政府各部門達成共識和協調行動的必要條件。在現代社會，政務信息整合的快捷途徑就是建設電子化政府。當前我國政府各部門在電子政務建設中各自為政，自成體系，相互封閉，忽略了互聯互通的介面問題，形成一個個「信息孤島」，信息資源的整合度不高，無法實現協同辦公。針對這一問題，從成本角度來考慮，將現有的電子政務系統全部推倒重新建設是不現實的，可行的方案是實施電子政務的統一標準，各部門在統一標準的指導下進行局部改造。目前國家已經發布了包括電子政務業務流程設計方法通用規範和電子政務主題詞表編製規則等在內的9項國家標準，但遺憾的是這些標準僅以文件形式發布，權威性和約束力不強，實施效果不佳。為了提高信息資源的整合度，下一步除了進一步完善標準體系外，更為重要的是通過完善電子政務的立法，強化國家標準的實施應用，使政府部門在異構平台和異構網路中實現數據交換、信息共享和業務協同。

　　(五)塑造整體性的組織文化，增強政府部門的凝聚力

　　組織文化為成員提供了行為、感覺和思維的權威性準則，要促成部門內部與部際的優勢互補和協調一致，就必須摒棄部門主義的傳統行政文化，在政府系統內部重建「凝聚性文化」，培養牢固而統一的價值觀，倡導整體意識、合作意識、共享意識、團隊意識，塑造協作、互助和信任的文化理念。否則，大部制改革就有被傳統文化俘獲的危險。而組織文化是根深蒂固的，一旦形成難於改變。思想道德教育和成員跨部門的輪崗，雖然有助於增進彼此的認同與理解，但其並不具有強制性，作用有限。在組織文化的重塑上，關鍵還是責任和激勵機制的創新，設計共享成果與榮譽的績效考核制度，圍繞政府的戰略目標，將公共服務的整體性產出、跨部門合作目標的實現情況和對其他組織目標的貢獻度等作為部門績效考核的指標進行測評和管理，並將組織成員的晉陞與跨部門決策的經歷和成就聯繫起來，從而使組織成員的跨部門合作行為因為獎勵和表彰而不斷得到強化，逐漸發展為一種新的心智模式，自覺將整體利益置於部門利益之上。

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