不受約束的權力病

07-09

文/謝區暘

解決「三公」消費這個問題的辦法其實很簡單，很老土，說白了，那就是進行政治體制改革，建立現代政治制度，讓人民真正當家作主，真正站起來，把政府權力關進法律的籠子里，並放在陽光下。治理一方的權力要得到人民的定期授權，並接受人民的監督。政府也要在法律的框架內依法行政。這就是推進政治體制改革。

每年的全國兩會期間，關於「三公」經費的提案議案必然得到媒體和公眾的矚目。而今年兩會期間，貴州茅台酒廠高管劉自力一句「『三公』經費禁止喝茅台?『三公』經費應該喝什麼酒?」則引起人們對這個問題的另一番思考。

「三公」經費，指政府部門人員在因公出國(境)經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費，老百姓則俗稱為「公款吃喝、公費出國、公車開支」。

中國政府每年的「三公」經費金額到底是多少，這一數字至今仍是一個謎。根據九三學社在全國兩會的提案，目前全國每年僅公款吃喝的開銷已達3000億元。而至今流傳最廣的一個數字，則是北京大學法學院教授王錫鋅給出的9000億元。

「三公」經費，佔據著國家財政支出的很大比例，其過度消費勾畫的奢靡圖景，更是讓社會產生深重的公平憂慮。近年來，關於控制和縮減「三公」經費的呼聲也在日益高漲，漸成整個社會的共識。行政成本的高企，尤其是「三公」經費的高漲，除了敗壞公權力的形象，更是對民生福利的擠占。

好在，政府也在不斷公開各級部門的「三公」經費。2011年，90多個中央部委公布了本部門上年的「三公」經費。經財政部匯總，2010年中央行政單位、事業單位和其他單位「三公」支出合計94.7億元。各個部門的數字則從幾百萬到幾億不等。

今年4月19日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署今年政府信息公開工作重點，要求推進財政預決算、「三公」經費和行政經費公開。溫家寶表示，中央部門要細化「三公」經費的解釋說明，公開車輛購置及保有量、因公出國(境)團組數及人數、公務接待有關情況，公開行政經費支出情況。此外，省級政府要在兩年內全面公開「三公」經費，並推進公開部門預決算。

除了「公開」，中央還在「縮減」。財政部部長謝旭人在3月6日的記者會上表示，2010年到2012年，每年預算安排的時候都強調，一般情況下按照零增長來安排「三公」經費，同時進一步有所壓縮。去年，財政部又明確要求各部門用財政撥款安排的「三公」經費支出不得超過2010年壓縮以後的預算規模，執行中又壓縮了2%公務用車購車經費。

一筆糊塗賬

北京市政府統戰部的全先生剛剛從郊區調過來，儘管還是一個小職員，不過晚上基本上沒時間陪老婆孩子吃飯了。倒不是工作有多忙，而是每天晚上都有各種各樣的接待和被接待。「上級部門來視察，同級部門來考察，都得接待。外地的朋友熟人來北京辦事，也得抽空接待。」級別不一樣，接待的檔次也不同，但都不會很低。被接待的機會同樣很多，「請同級的部門吃過飯，總得找機會讓人回請，再加上往北京跑的人那麼多，被接待的應酬是應付不過來的。」

據全先生介紹，去年沒到年中，部門公款接待的2000萬元預算已經全部花完，只能再往上報預算。到年底結算，部門招待費用將近5000萬元。「當然可能和我們部門的性質有關係，我們就是一個聯絡感情的部門。」全先生說。

北京如此，基層的鄉鎮亦相似。江西省某偏僻縣一個鎮的鎮長老盧，也是一年到頭沒幾頓飯在家吃。「被請的時候多，請人的時候少一些。」不過，老盧每次請客吃飯都要花2000元以上——在老盧的那個鎮上，正常情況三個人下頓館子只要不到50塊錢。老盧說，其實鎮上根本沒有工業，請人吃飯的錢從哪兒來，都是從上級政府的各種撥款中摳出來的。「不請不行，縣裡領導來了能不請?其他鎮長書記來了能不請?」

該縣另一個鎮的衛生院院長老周則透露，省里每年給該縣4000多萬元衛生經費，分到30個鄉鎮，按理說每個鄉鎮衛生院都可以拿到100萬左右的經費。但實際上，在經過縣政府、縣衛生局、鎮政府之後，老周的衛生院每年能拿到的經費只有不到10萬元。老周笑說，「就這幾萬塊錢，得有一半左右用在吃喝上。」

根據北京大學法學院教授王錫鋅的估計，公車消費、公費出國的開銷，也不會低於公款吃喝。北京理工大學一位老師在接受媒體採訪時稱，到底有多少公車都是個謎，更何談每年在公車上花了多少錢?

讓不少北京市民至今仍印象深刻的是，2006年中非合作論壇期間，由於政府硬性規定各單位一般公車禁止上路，以至於那幾天北京交通從未有過的暢通。而不久前，一條「首爾、台北、北京的公車數量分別是：47輛、20輛、70萬輛」的微博被大量轉發。

龐大的公車隊伍必然匹配巨額的公車開支。老盧的座駕去年剛升級成帕薩特，雖然是個窮鎮，但是鎮政府七八輛車還是有的，「一輛車平均每年要跑將近10萬公里，油錢不可能由個人掏。」

在這些現象背後，普遍存在的假賬問題則徹底把「三公」經費變成了一筆糊塗賬。

「現在我們公款吃喝，有幾個不喝茅台的?這些錢從哪裡來?都是通過做假賬解決。」全國政協副主席李金華在兩會上一語道破天機。

「三公」經費預算也成為公務人員享受的另一種福利。江西某縣局機關工作的龍某透露，縣裡的下屬企業不多，不過在報銷的額度內，「三公」經費也為自己提供了一些福利，平時花不完的招待費、車費，可以用發票沖賬，錢歸自己。

逐步提高的透明度

隨著民眾要求提高「三公」經費透明度的呼聲日益強烈，政府也逐步開始公布各級部門的「三公」經費。

去年3月份，國務院總理溫家寶在國務院常務會議上指出，要在去年6月份向全國人大常委會報告中央財政決算時，把中央本級「三公」經費支出情況納入報告內容，向社會公開，接受社會監督。

去年4月14日，科技部率先公布了該部門的「三公」經費2010年決算和2011年預算項目。數據顯示，2010年科技部「三公」經費合計3655.88萬元，其中出國、公車和公務接待費用分別為1831.63萬、285.48萬、1538.7萬。「三公」經費2011年預算較2010年決算高出462.84萬元，為4018.72萬元。

此後，其他部委並未積極跟進，直到7月6日，中國工程院成為第二家公布「三公」經費的中央部門。緊接著，國家文物局、教育部、中國科學院也相繼公布了本部門的「三公」經費決算和預算數據。

根據財政部的匯總數據，2010年中央單位「三公」經費為94.7億元，其中公車購置費為61.69億元，公務招待費為15.28億元，出國經費為17.73億元。

「三公」經費公開終於邁出了具有實際意義的一步。

但質疑接踵而至。一方面，時間上有的快有的慢，拖拖拉拉好幾個月，90多個中央部門的數據才全部公開;另一方面，各中央部門公布的數據有的詳細有的粗略，最早公布數據的科技部只是一句話，而最詳細的數據則是審計署的數據，包括三行表格和千字左右的說明，且通俗易懂。

針對「中央部門「三公」經費公開情況」，人民網和人民日報今年聯合開展的一項調查顯示，超過50%的網友很不滿意，33%的網友不太滿意，認為經費使用情況無細節，6%的網友基本滿意，認為雖未按時但最終公布了經費，只有4.8%的網友選擇相當滿意，覺得為地方公布「三公」帶了頭。

同時，11.5%的網友認為缺乏統一的公開格式和標準，是目前「三公」經費公開中存在的最主要問題，需要改進。

中國現有的財政支出預算體系中，政府收支分類科目設計中並沒有專門的「三公」經費科目。財政支出預算體系一般由粗到細分為「類」、「款」、「項」、「目」四個級別。按照國務院的要求，目前中央財政預算支出的公開狀況為部分重點支出公開細化到「項」，其餘非重點支出公開細化到「類」。對是否公開細化到「目」，並沒有提出明確要求。

北京理工大學的一位老師稱，「三公」經費反映政府部門花錢的具體用途，但是在部門預算相關表格的內容設計上並不是與科目設計一一對應。比如說，目前的預算編製中並沒有「公務接待」這個科目，因此只能在一些具體的項目中整理得出，再做一些後期調整才能得出數據。「因此，很難說國家發改委2010年560多萬的公務接待費就比環保部600多萬的費用少。總的來說，在數據統計時有很大的調整空間。」

因此，有人建議，要立法規定「三公」經費預算公開的內容、方式、主體、時限、說明語言等，並由各級人大對「三公」經費預算進行審定，確定細化標準，以做到通俗易懂，一目了然。應該完善預算科目，細化具體項目，特別要嚴格限制以「其他支出」籠統化、模糊化「三公」支出，能列入相關細目的必須列入，不得化實為虛，化零為整。

不過，民眾對政府能解決「三公」經費問題仍缺乏信心。從上述調查結果可以看到，超過65%的受訪者對政府解決「三公」經費問題「不太有信心」或「完全沒有信心」。

縮減經費，空間在哪裡

在中央各部門初步公開各自「三公」經費的預算和決算後，國務院又計劃繼續公開各省級政府的「三公」經費情況。今年4月19日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，要求各省級政府要在兩年內全面公開「三公」經費，並推進公開部門預決算。

除了公開，中央亦在計劃縮減。財政部部長謝旭人日前表示，2010年到2012年，每年預算安排的時候都強調，一般情況下按照零增長來安排「三公」經費，同時進一步有所壓縮。

從剛公布的北京市2012年「三公」經費預算看，多數部門縮減了「三公」經費。北京市民政局2012年「三公」經費財政撥款預算1387.96萬元，比上年減少220.31萬元;北京市住房和城鄉建設委員會2012年「三公」經費財政撥款預算638.15萬元，比上年減少129.81萬元;北京市發改委2012年「三公」經費財政撥款預算645.03萬元，比上年減少4.47萬元。

從北京市的數據來看，「三公」經費中「消腫」最為顯著的，是公務用車購置和運行維護費。各部門「三公」經費減少，一個重要的原因是公務用車購置費減少甚至降為「0」。

全先生認為，相對來說，從公務用車裡面縮減經費，是最為可行。「其實以前很多時候車沒用多少年就換，本來就很浪費。」不過，他也認為，公車的運行維護費要縮減並沒那麼容易。

老盧則表示，要縮減公車運行維護費就得減少公車的行駛里程，但這事完全不可能。「農村地方大，鄉鎮離縣城又遠，不開車很不方便。」

公務出國費用也相對容易縮減。某中央金融監管部門的一位處長透露，從去年下半年開始單位就對出國嚴格要求，「以後估計只能更多依靠企業贊助出國考察。」

而對於公務接待費用，多數人則認為沒有縮減的空間。

「請客的檔次肯定越來越高，物價又在飛漲，要減少公款吃喝就只能減少公款吃喝的次數，但這個很難做到。」全先生說，上級部門和同級部門來人，不可能不招待，要不「面子上說不過去」。

老盧則表示，其實鎮政府根本沒多少公務接待的預算，以前大部分公務接待的費用都是走別的路子解決的，所以要縮減公務接待的預算可以，但是解決不了「公款大吃大喝」的問題。