協商民主：中國人民的偉大創造

　　協商民主：中國人民的偉大創造

　　在慶祝人民政協成立65周年之際，我們可以自豪地說：協商民主，是中國人民的偉大創造。而協商民主在中國的發展和中國共產黨領導的統一戰線息息相關，與中國人民政治協商會議的誕生、轉型和完善、發展密不可分。

　　協商民主在中國發展的歷史脈絡

　　協商民主在中國的發展有一個歷史過程。

　　過程分析之一：協商民主思想的形成

　　在統一戰線中，民主協商是基本的工作方法。從1948年中共中央發表「五一口號」到籌備新政協，這一期間毛澤東和中共中央在推進非制度化的統一戰線轉化為組織化制度化的統一戰線過程中，逐步形成並提出了協商民主的思想，即具有不同階級基礎的政治組織，通過對話和協商，「儘可能求得全體一致」的思想。在中共中央發布「五一口號」的次日，即5月1日這天，毛澤東還致函中國國民黨革命委員會主席李濟深和中國民主同盟中央常務委員沈鈞儒，對中共中央「五一口號」作了進一步的補充。信中說：「在目前形勢下，召集人民代表大會，成立民主聯合政府，加強各民主黨派、各人民團體的相互合作，並擬訂民主聯合政府的施政綱領，業已成為必要，時機亦已成熟。國內廣大民主人士業已有了此種要求，想二兄必有同感。但欲實現這一步驟，必須先邀集各民主黨派、各人民團體的代表開一個會議。在這個會議上，討論並決定上述問題。此項會議似宜定名為政治協商會議。一切反美帝反蔣黨的民主黨派、人民團體，均可派代表參加。不屬於各民主黨派各人民團體的反美帝反蔣黨的某些社會賢達，亦可被邀參加此項會議。此項會議的決定，必須求得到會各主要民主黨派及各人民團體的共同一致，並儘可能求得全體一致。」從中我們可以看到，第一，「政治協商會議」是實現人民民主的重要形式。第二，這一形式的基本特點，是具有不同階級基礎的政治和社會組織，通過對話和協商，「儘可能求得全體一致」。這種民主形式，就是我們今天所說的「協商民主」。這幾份重要的歷史文獻告訴我們，在籌建新中國的過程中，以毛澤東為代表的中國共產黨人已經形成並提出了協商民主思想。

　　過程分析之二：新民主主義協商民主制度的確立

　　中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開和中華人民共和國的成立，標誌著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的形成，也標誌著協商民主這種新型的民主形式開始在全國範圍內實施。這時的協商民主制度，由於是人民內部各個階級包括與剝削階級之間的民主協商制度，從其性質來講，屬於新民主主義政治範疇的協商民主，也即新民主主義協商民主。

　　按照毛澤東最初的政治設計，在1948年「五一口號」中，是分三步走建立新中國的。這裡所說的「分三步走」，就是：（1）召開政治協商會議，討論召集人民代表大會；（2）普選人民代表，召開全國人民代表大會；（3）通過全國人民代表大會成立新中國並選舉產生中央人民政府。後來，經與各民主黨派協商，決定由召開政治協商會議來建立新中國。中國人民政治協商會議的召開，是中國協商民主制度建立的標誌。

　　過程分析之三：「兩種民主形式」的科學概括和人民政協協商民主理論的形成

　　1978年黨的十一屆三中全會以後，我國進入了改革開放和社會主義現代化建設新時期。人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，以及人民政協的工作，都發生了根本的轉型。我國的選舉民主和協商民主在規範化、程序化、制度化等方面取得了突飛猛進的發展。

　　1991年江澤民在「兩會」黨員負責人會議上，第一次提出了我國社會主義民主有兩種重要形式的觀點。2006年，在中共中央5號文件中，第一次把我國社會主義有兩種民主形式的問題，寫進了中央文件。2007年11月5日，國務院新聞辦公室發表的《中國的政黨制度》白皮書，第一次確認了「選舉民主」和「協商民主」這兩個概念，並強調「選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。2011年中共中央辦公廳頒布的《中共政協全國委員會黨組關於<中共中央關於加強人民政協工作的意見>貫徹落實情況的報告》中，又把「協商民主」這一概念正式寫進了中辦文件，並且明確肯定了人民政協是我國協商民主的重要形式。

　　中共十八大在總結我國民主政治實踐經驗的基礎上，一方面強調「人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度」，另一方面進一步明確了「社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式」，要「健全社會主義協商民主制度」，並且提出要「推進協商民主廣泛、多層、制度化發展」，「充分發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用」。這樣，就以黨代會這一黨的最高權力機關通過的報告和決議這樣的權威形式，從政治上和理論上把選舉民主和協商民主這兩種民主制度確立起來了。

　　從這個歷史脈絡的回顧和梳理中，我們可以注意到三點：（1）協商民主在我國具有方法、思想理論、制度三種形態；（2）協商民主在我國革命、建設和改革實踐中經歷了從新民主主義協商民主到社會主義協商民主的發展歷程，社會主義協商民主還在發展中；（3）協商民主與選舉民主相輔相成、相互結合是中國特色社會主義民主的「特色」之所在。

　　中國協商民主的基本特點和遵循的基本原則

　　根據我們前面對中國協商民主形成和發展脈絡的分析，可以看到中國特色協商民主有三個基本的特點：

　　一是以民主協商為主要方法的而不是以投票表決為主要方法的民主實現形式。應該講，協商民主和選舉民主都是制度，而不僅僅是方法。但是，這兩種制度又是以方法為區別的，協商民主實行的是民主協商的方法，選舉民主實行的是投票表決的方法（選舉民主因此也可以叫做「票決民主」）。而且，這兩種方法在制度里都已經轉化為機制。因此，協商民主是相對於投票表決的選舉民主（票決民主）而言的；是以民主協商為主要方法來做決定的。就方法而言，這裡的關鍵詞，一是「民主」，二是「協商」。協商民主，毫無疑問，要有「協商」。沒有協商的民主就不能叫做「協商民主」。但是，協商民主，本質上是一種民主，要有「民主」。只有協商而無民主的協商，也不能叫做「協商民主」。

　　二是公民有序參與政治的民主形式。自從黨的十五屆五中全會提出要「擴大公民有序的政治參與」以來，「參與式民主」這種現代民主理念就進入了中國人民的政治生活。而且，在我們中央的文件中，對於「擴大公民有序的政治參與」，從最初強調「決策科學化、民主化」，到後來把「民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督」都歸入公民有序的政治參與，再到提出在擴大公民有序的政治參與中要「保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權」，這種參與式民主的內涵在不斷擴大。

　　三是民主協商方法與民主決策、民主治理的制度有機統一的，公民有序參與政治的善治民主形式。從中國協商民主形成和發展的歷史來看，它是從統一戰線的工作方式方法中發展過來的，因此它具有民主協商方法的特點。但是協商民主中的民主協商僅僅是方法，是手段，關鍵是制度。在我國人民政協剛剛成立時，它代行國家權力機關的職權，那時的協商民主由於和國家權力的運行結合在一起，是作為一種政權的實現形式存在的。但這只是一種例外。從現實中國政治運作的過程和特點來看，無論是政黨之間的協商民主、人民政協的協商民主，還是國家政權機關的立法和決策中的協商民主，都是存在於決策（包括選舉、立法）制度中的協商民主。我們黨在論述「兩種民主形式」時，對於協商民主，把它規定為「人民內部各方面在選舉和投票之前進行充分協商，儘可能就共同性問題取得一致意見」；在論述人民政協的協商民主時，也強調要堅持「在國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商」。在這個意義上，中國特色協商民主是決策制度的協商民主。

　　但是，基層協商民主既有民主決策的特點，更有社會治理的內涵。或者說，它們主要是社會治理制度的協商民主。

　　需要進一步研究的是，在健全我們的協商民主制度時應該遵循什麼原則？

　　第一，是歷史唯物主義的「人民主體」原則。中國共產黨在領導革命、建設和改革的時候，始終認為「人民，只有人民，才是創造世界歷史的動力」。可以這樣說，在中國共產黨的政治理論中，「人民」是最基本、最核心的一個詞。黨的十八大也強調在新的歷史條件下堅持中國特色社會主義，要把握的第一條基本要求，就是「必須堅持人民主體地位」。因為「中國特色社會主義是億萬人民自己的事業。要發揮人民主人翁精神，堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和事業、積極投身社會主義現代化建設，更好保障人民權益，更好保證人民當家作主」。我們的民主，就是人民民主。人民，是中國民主的主體。無論是選舉民主，還是協商民主，都必須堅持、維護和保障人民的主體地位。

　　第二，是人民民主的「平等對話」原則。民主，本身就包含了獨立、自由、平等的要求。協商，就要對話，就要審慎地商議。從我國統一戰線與協商民主的關係中可以看出，能不能進行這樣的對話或商議，是能不能進行民主協商的基礎。而要進行這樣的對話或商議，雙方必須是平等的。協商民主作為一種制度，這種平等對話或平等商議必須有法律或章程加以保證。因此，「平等對話」的原則，既是中國特色協商民主建立的依據，也是推進這一民主時必須遵循的原則。

　　第三，是求同存異、統籌兼顧的「共識」原則。我們知道，選舉民主執行的是「多數決」原則，協商民主則不同，它遵循的是「共識」原則，即毛澤東在籌備新政協的時候說過的「儘可能求得全體一致」的原則。《中國人民政治協商會議共同綱領》之所以叫做「共同綱領」，就在於它是所有人民政協參加單位的共識。這種「共識」形成的基礎，是統一戰線內部有共同的政治基礎、人民內部有一致的根本利益。這種「共識」形成的辦法，是在平等對話或商議中求同存異、統籌兼顧。在求同存異、統籌兼顧中形成「共識」的原則，既是中國特色協商民主建立的依據，也是推進這一民主時必須遵循的原則。

　　第四，是堅持「協商有效」原則。黨的十八大在論述健全社會主義協商民主的時候，強調要「把政治協商納入決策程序，堅持協商於決策之前和決策之中，增強民主協商的實效性」。十八屆三中全會在提法上又有變化，強調「堅持協商於決策之前和決策實施之中」。這裡講的「決策之前」，就是要做到先協商後決策；這裡講的「決策之中」和「決策實施之中」，就是決策進行中和決策實施之中也要聽取各方意見並根據大家的意見完善決策。總起來，就是要「增強民主協商的實效性」。因此，「協商有效」的原則，既是中國特色協商民主建立的依據，也是推進這一民主時必須遵循的原則。

　　只要我們堅持不懈地推進協商民主廣泛多層制度化發展，並把它同社會主義選舉民主有機地結合起來，中國特色社會主義民主一定能夠以一種人類歷史上嶄新的民主制度，傲然屹立於人類文明之巔，創造出輝煌的經濟社會歷史性進步的奇蹟。

　　（作者系中央黨校原副校長、中國人民政協理論研究會副會長）