為什麼不能以政府主導，強推技術創新？

文/新浪財經意見領袖專欄作家 許成鋼

我們必須認識到，作為一個發展中國家，對中國來說最重要的創新是制度創新，或者更確切地說是制度改革。這是全面創新的基本條件。否則，當大規模強力推動技術創新時，會有大量欺騙性的項目蜂擁而至。這些項目或明目張胆或遮遮掩掩，有主動幹壞事的，有被動幹壞事的，有原本是干好事後來變成幹壞事的，等等。幹壞事的人可以很多，而且在一定條件下可以迅速增多，壓倒真正的創新者、企業家。這就是為什麼大規模運動式推動創新令人擔憂。我們一直在用一個詞，制度。制度是幹什麼的？制度就是用來應對上述這些問題的。在創新的過程中，選什麼人、選什麼項目，朝什麼方向發展，出多少錢，怎麼出，誰做這些決定等，都是制度決定的。不同的制度提供不同的機制。在一個有法治秩序的市場制度下，以上的絕大多數問題能得到較好的解決。其中，政府維持市場秩序的作用有基本的重要性。但在多數投資決策上，政府的作用是間接的、輔助性的。這是因為，即便是在相當完美的法治制度下，不用市場機制，政府也無法有效解決上面提到的種種問題。下面舉幾個實例，討論在不同制度下推動技術創新的不同結果。科爾奈教授2003年發表了一篇文章，列出了近百年全世界87個革命性的發明，然後統計是哪個國家什麼公司什麼時間發明的。在這87項重大發明中，只有一項在蘇聯產生，而這一百年正好是蘇聯從生到死的過程，這唯一的一項非市場經濟產生的革命性創新，與軍事有關，就是人造橡膠。其餘的革命性創新全部都是產生於發達的市場經濟。在發達的市場經濟里產生的革命性創新中，85%以上都產生在美國。如果再看美國最近半個世紀的革命性創新，絕大多數產生於風險資本資助的中小企業，而不是產生於大企業的實驗室或研發部門。今天看到的巨無霸型高科技企業，絕大多數都是從中小企業演變而來。它們是在革命性創新產生之後，從無到有，再變成大企業的。與此同時，不斷有很多巨無霸型高科技企業，因落伍而在市場上衰落甚至破產。這是一百多年來，有秩序的市場經濟下創新和經濟發展的規律。這就是熊彼特的「創造性破壞」機制。 第二個例子是歐盟國家在研發方面的努力。幾十年來，歐盟國家看到美國的風險資本在推動創新、推動經濟增長上發揮了重要的作用。於是，它們也設立了政府主導的風險資本，試圖用此方式模仿美國的風險資本。但是，這種政府模擬市場的努力非常不成功。第三類例子是1989年之前的蘇聯東歐集團。蘇聯東歐集團從來就極其重視創新，他們的研發費用佔GDP比例曾經在相當長的時間裡是全世界最高的，遠遠高於市場經濟中佔比最高的國家。蘇東集團的普通教育和高等教育普及程度，科學家和工程師的總數及占工人的比例等都是世界上最高的地區之一。但是他們沒有能力在研發核心領域縮小和世界前沿的差距。在許多最前沿的領域，差距甚至在持續加大。這是逼迫他們改革的基本原因之一。但是改革一直無效，直到整個體系崩潰。在基本事實和大量研究文獻的基礎上，我們可以為近百年所有制度下的創新效率，從高到低排一個「技術創新的制度排序」。排在第一（即最高）的是英美法系支持的市場制度，它們是歷次產業革命的先驅。

排在第二的是歐陸法系支持的市場制度，其中包括日本、韓國等。雖然這些經濟在革命性創新方面通常不在最前沿，但在歷次產業革命中，這些經濟體都能緊跟前沿，產生大量重要的互補性創新。

排在第三的是國有制的計劃經濟。如以上討論的，這種制度的創新效率大幅度低於任何市場經濟，以致在投入巨量資源的情況下，都難以縮小甚至保持與發達經濟之間的差距。第四是群眾運動，例如「大躍進」時期全民從事高畝產、鍊鋼，以及研究和應用超聲波的運動等。其結果是混亂、浪費和災難。以下概要解釋一下這幾種制度的機制。英美法系國家以金融市場為中心。以金融市場為中心為什麼對創新重要？因為這是風險資本運作的基礎，是促成大量中小創新企業誕生髮展的基礎。更完整地看，英美法系國家靠的是金融市場、知識產權市場、產品市場、人力市場，這四個市場交互作用，相互競爭，造成優勝劣汰機制的基本環境，從整體上解決創新各個環節的激勵機制。

這個體系高度依賴法治，法治是整個體系的基礎。而形成法治最基本的核心制度是司法獨立。在不具備這種制度的環境里模仿風險資本，得到的是不同的機制和結果。排在第二的制度是，歐陸法系支持的以銀行為中心的市場制度。在沒有發達的金融市場情況下，比如在德國、日本、韓國，金融市場對大型企業沒有壓力。在這一體系下，技術創新以大企業研發部門為主力，由大企業內部解決投資研發項目相關的激勵機制問題。

該體系是由知識產權市場、產品市場、人力市場之間的競爭來解決整體激勵機制問題，形成優勝劣汰。但大企業內部無法模擬多方面市場的競爭，因此，大量與創新相關的激勵機制問題得不到好的解決。這決定了革命性創新技術難以從這種體制中產生。面對與美國日益擴大的技術經濟差距，歐盟非常努力地推動創新，推動以政府為基礎的風險投資。的確，在創新相關的許多環節，市場可能失靈。因此，政府在協調創新方面有可能發揮很大的作用。但政府的作用在很大程度上取決於政府介入的機制、技術的性質、經濟發展的階段等。在追趕階段，在可以預測、可以規劃的科技研發方面，政府的直接介入可能有優勢。但是，面對最前沿的革命性創新，面對新興產業革命的時候，任何官僚體制，無論是政府還是成熟的大企業，在高度競爭的市場（包括金融、知識產權、產品、人力四個市場）面前，都沒有優勢。政府的作用必須只限於對基本制度的支持，是間接的、輔助性的。一個著名的例子是20世紀80年代日本政府的第五代計算機計劃。在20世紀80年代初，日本生產半導體存儲器已經世界領先，美國人擔心日本會不會有一天在整個計算機方面超過美國，甚至整體超過美國（當時哈佛的傅高義出版的《日本第一》流行全球）。日本政府的通產省，從1982年開始協調全國所有大企業和大學，依照通產省的規劃，試圖在他們認定的第五代計算機方面全面超過美國。但是所謂第五代計算機並未成為主流。市場中優勝劣汰產生了一系列全新的技術，包括個人電腦、互聯網、分散式計算技術等。這些啟動了新一輪產業革命。問題是，這些創新不是某個人的成就使然。因此也不是任何政府和大企業可以預見的。同最前沿的美國相比，日本從20世紀90年代以來一蹶不振。其中有各種各樣的原因，但與這裡討論的日本基本面的問題密切相關。

當經濟的基本面有重大問題時，雖然是市場經濟，雖然是法治社會，有能力舉全國之力朝著某個方向努力，也很難超越。日本政府輸給了市場。同樣，歐盟的政府們也輸給了市場。排在第三的是國有制經濟。在這種制度下，民間沒有資源。因此創新只能以自上而下的計劃方式或行政管理方式進行。自上而下的計劃式創新，在經濟相對落後的追趕階段，或者是對可以預測、可以規劃的科技研發，可能有某種優勢。例如，中國和蘇聯在宇航、核領域等可以很快縮小與發達國家的差距。因為這些領域需要巨大的資源，而且從科學和技術的角度，是相對可以預測、可以規劃的。實際上，在任何國家，在這些戰略軍事領域都是舉國體制，包括美國。但是，當涉及技術創新的整體，涉及產業革命性質的創新時，自上而下的官僚體制無法有效解決激勵機制和資源配置問題。這不僅是理論，更是反覆驗證、幾乎沒有例外的基本事實。任何由政府掌握大量資源，由政府主導的規劃式、政策式創新，以及大量政府資金推動的所謂創新基金等，其基本機制都與此相似。至少可以歸到計劃或半計劃模式。而這類制度歸根結底無法解決創新中的基本激勵機制問題。最後一種機制是搞運動。前面討論過的「大躍進」是歷史上的一個極端情況。中國改革以來，一個曾經行之有效，曾經起了正面作用的重要機制，是省、市、縣之間的競爭。地區之間競爭吸引外資、出口、經濟增長等。從機制的角度看，這與「大躍進」運動有很多相似之處。改革早期的地區競爭之所以曾經發揮了很好的作用，有區別於「大躍進」的三個條件：第一，改革的方向是建立市場經濟，逐漸向民企開放；而「大躍進」時期是關閉市場、消滅民企。第二，改革時期朝著建立黨政部門的集體領導制，以及司法等制度，建立了一定的權力制衡，使下情上達不至過於失真；而「大躍進」之前和期間的時期，是破壞權力制衡的時期，甚至達到上層難以了解經濟實情的程度。在黨政機構里，吹牛欺騙者上，報告實情者下。第三，改革早期地區競爭的主要目標，是以GDP增長速度為度量的經濟增長。GDP是市場活動的總體統計指標，單純從經濟上看，整體上比較平衡，而且存在多種不同方法進行獨立的數據收集與核算，使域外的機構可以在信息上起到某些制衡作用。而「大躍進」競爭的是糧食畝產和鋼鐵產量等單項數量目標。作為競爭目標，不但不平衡，而且域外機構難以獨立核算。在這些條件下，改革早期的地區競爭，或者運動，在激勵地方各級領導、推動改革和經濟增長方面，起到了重要作用。但是，政府的職責遠遠超過以GDP衡量的經濟增長，而在行政體制內以競爭方式提供有效激勵機制，需要局限於單個競爭指標。因此，靠地區競爭激勵地方政府有極限。人所共知，在唯GDP的地區競爭下，環境問題、不平等問題、社會穩定問題等普遍被忽略。如果把「大眾創業、萬眾創新」作為地方政府競爭的目標，試圖用這種運動的方式推動創新，非常值得警惕的是，這種單項指標的地方政府競爭，會嚴重扭曲政府的一系列基本行為。在對地方政府施以片面強激勵的同時，如果沒有健全的司法和公司治理結構，沒有健康的市場競爭，會使社會上產生大量有意或無意的以創新為名的欺騙作假。真正的創新整體上高成本、高風險，多數需要長期的投資，而虛假「創新」可以表現為低成本、低風險，短期收益，使其具有極大的誘惑力。因此，虛假「創新」的大發展，會在市場上排擠真正的創新。在這種條件下，給地方政府的激勵越大，虛假「創新」就越盛行，災難就越大。 中國在經歷了三十多年改革後，今天的制度大體是國有計劃制和歐陸法系市場制的混合，如果不繼續改革制度，倒退回到第三種機制，甚至第四種機制的可能性不但存在，而且其危險在某些領域甚至有所上升。我們必須認識到，作為一個發展中國家，對中國來說最重要的創新是制度創新，或者更確切地說是制度改革。這是全面創新的基本條件。全面創新包含技術創新、管理創新、市場創新等。不顧制度條件和經濟發展水平，以政府主導方式，強推技術創新，不但面臨巨大風險，而且會製造更大的風險，在推動的力量超巨大時，甚至可能製造出大災難。而制度創新的核心是改革和完善市場制度、法治制度以及權力制衡的政府制度。(本文作者介紹：香港大學經濟系教授、孫冶方經濟科學獎獲得者。)

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