公民參與：權利結構在共治中優化

陳天祥

黨的十八大報告指出：「加快推進社會主義民主政治制度化、規範化、程序化，從各層次各領域擴大公民有序政治參與」，「引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用」。十八屆三中全會也指出：「從各層次各領域擴大公民有序政治參與」，「發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動」。近年來，更多的公民參與到公共治理之中，權利結構更加趨向於合理優化，這也是公民對權利結構的一種自我調整。

公民之所以需要參與到公共治理中來，一是因為可以填補國家（政府）和市場無法達到的領域，如志願活動，以及提供國家和市場無法供給的社區公共物品和特殊的公共物品，實現公共事務的自主治理。二是因為公民參與公共治理可以充當公共權力與私人領域的過渡帶，把私人領域形成的共識傳達給公共權力。毫無疑問，公民自己最清楚自身的利益訴求，當眾多個體的利益訴求形成共識後一定程度上就可以作為公共利益或部分（局部）的公共利益，為政府部門提供決策的依據。三是因為公民參與公共治理可以減少公權力干預到私人生活，同時減少市場對社會的過度侵入。

公民參與公共治理主要有兩種形式

公民參與公共治理主要有兩種形式，一是參與公權力主導的治理行動，二是自主進行的公共治理行動。

參與公權力主導的治理行動，主要是參與公共政策的制定過程和執行過程。參與公共政策的制定過程，包括參與公共政策議題設定和公共政策的制定。公民參與公共政策議題設定的形式多種多樣，包括個人或聯名直接向國家機關，或向人大代表和政協委員等建議國家機關制定某項政策等等。當公民參與公共政策制定過程中所提出的意見被國家有關機關採納時，實際上就使原來停留於個人層面的意志上升到了公共和國家層面的意志，對公共政策的制定產生實質性的影響。

國家機關在執行公共政策的過程中會面臨大量的信息不對稱性問題，以及資源方面的限制，使完全依賴國家機關進行執法將面臨巨大的成本而變得不可能或者即使可能也會變得毫無意義。而公民的參與正可以彌補這些不足，使法律的執行變得可行。公民參與公共政策執行的形式包括：向具有執法權的國家機關提供執法過程所需要的信息；幫助執法機關執行法律；監督國家機關及其工作人員的執法過程；等等。

自主進行的公共治理行動，主要有參與社區或局部公共事務的集體治理、提供國家無力和市場不願意提供的部分公共服務、為抵制市場擴張和公權力的不當使用對社會和公民造成的傷害而採取的社會保護運動。

一般來說，普遍性的公共物品和公共事務適合由政府提供，因為它可以通過稅收的形式解決「搭便車」的問題。但社區性的和局部性的公共事務治理卻更適合由公民自主協商解決。在中國的新型城市社區，存在著大量的社區公共事務，如社區公共物業的維護和使用、社區公共秩序、社區公共衛生、社區鄰里關係調節等，這些都需要由社區居民進行自主治理。對這類公共事務，如果由國家出面進行治理將會存在嚴重的「外部性」和信息不對稱等問題。

根據波蘭尼的「雙向運動」理論，一個完全自我調節的市場經濟是從來不存在的，一部現代化的歷史就是一部「雙向運動」的歷史，即市場的不斷擴張以及它所遭遇的反向運動。典型的例子是市場的擴張造成對環境的破壞，使人們自發起來抵制甚至爆發大規模的環境保護運動，最後由國家公權力出面進行干預，出台環境保護方面的法律，從而在市場與環境之間、經濟與社會之間獲得某種程度的平衡。

促成更多公民參與到公共治理中

目前來看，公民參與公共治理的空間較小，形式化的參與多過實質性的參與；公民參與所需要的信息不足，制約了參與能力的提高；公民的參與意識不足；制度供給不足，難以激發公民的參與熱情，不利於規範和保障公民的參與行為。為此，需採取相應的對策逐步解決這些問題，促成更多公民參與到公共治理中。

改變管制式的公共治理模式，形成多元主體共治和彼此良性互動的治理格局。管控式治理模式難以改變的一個重要原因是認為公民的素質不高，沒有能力參與公共事務治理。參與能力需要在實踐中不斷學習和成長。現在一些地方正在進行公民參與的改革試點，如公民參與政府財政預算的制定（如浙江溫嶺），剛開始參與預算決策的民眾多從自身利益的角色考慮預算項目的安排，但逐漸地他們也學會了站在全局利益的高度去衡量預算項目，表現出了較好的公共意識和素養。當然，學習的過程是一個互動的過程，需要政府有關方面對實踐過程進行規範和指導。

加快政務公開步伐，打造「陽光政府」，提高公民參與能力，推進實質性的公民參與。政務公開具有積極的價值，它是建立責任政府的重要途徑，有利於實現政府決策的民主化和科學化、打造效能政府、增強執政的合法性、建設法治政府和廉潔政府，同時，也使公民可以獲得參與治理所需要的信息，從而提高他們的參與能力。雖然目前有不少地方政府都在進行政務公開的積極嘗試，但還存在很大的改進空間。政府信息應以公開為原則，不公開為例外。總體上看，政務公開的範圍越大越好，當然，要做到徹底的政務公開在操作上有較大的難度。

加強公民精神教育，培養現代理性公民，提高公民的參與意識。應通過學校教育和社會教育等大力進行現代理性主義的啟蒙，重點培育公民的平等、民主、法治、參與意識，以提高公民參與公共治理的積極性。這些教育不應該是僵化的教條，而應該採用一些人們喜聞樂見的形式就公共治理的實踐問題進行探討，如模擬選舉、模擬公共事件、案例研討等，從而將公共治理的知識以潛移默化的方式融入到人們的日常生活之中。

完善制度供給，規範公民參與行為。首先，完善現代產權制度，明晰各類產權的範圍、主體和與產權相關的權利義務關係，以使公民從維護切身利益的角度誘發參與公共治理的內在動力。其次，對不同的公共事務治理範疇進行界定，劃分不同的治理主體，將不同治理主體的權利義務關係通過法制的形式予以明晰和固化，並完善各種參與渠道，促進公民實質性和有序地參與到公共治理中來。最後，健全法制以保護公民參與公共治理的行為，對打擊公民參與的違法行為予以嚴懲，從而解決公民參與公共治理的後顧之憂，使他們大膽地參與到公共事務治理中來。

（作者為中山大學公共管理學系教授）

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