鄭永年: 中國行政體制改革往哪裡走？

07-09

中國行政體制改革往哪裡走？

（2013-02-05）

● 鄭永年

　　中共「十八大」之後，新一波行政體制改革的任務，已經擺上中共領導層的議事日程上來。下一波行政體制改革往哪裡走？要回答這個問題，就需要人們首先理解中國行政體制改革的總體方向、內容及其歷史進程。

　　概括地說，改革開放以來，行政體制改革包含有三個大方面的內容。首先是經濟上的。中國從計劃經濟到市場經濟的轉型，主要是通過行政體制改革來實現的。在計劃經濟的條件下，國家對經濟的直接控制，主要是通過行政體制進行的。到今天，中國社會的一個普遍共識，就是要建立市場經濟體制。行政體制改革，不僅要使得中國的行政體制符合市場經濟體制的運行要求，而且更要讓中國經濟改革深化，即向市場制度的轉型。很顯然，這方面還需要很大的改革。大量的國有企業仍然是行政體制的內在部分，在企業化和市場化等方面，仍然有大量的改革空間。在這個領域，下一步改革最重大的挑戰，就是如何在繼續推進政府向企業分權的同時，建立對企業經濟活動的監管制度。

　　第二，行政體制改革的第二方面的內容就是社會建設。這方面的內容在之前是缺失的。在很長時間裡，中國改革的主體是經濟改革，經濟改革被賦予最高的政策議程。當然，也不能簡單地說，社會改革沒有進行，但社會改革始終沒有被提高到一個重要的議事日程。在社會改革的構架內，行政體制改革至少具有兩方面的內容。首先是要提供公共服務。提供公共服務要求政府職能的轉型，從推進經濟發展功能，轉型到提供社會服務功能。這種轉型必然進而要求政府機構和官僚組織的重組。其次，更為重要的是要建設大社會。近年來，社會管理成為中國政府社會改革的一項重要內容；而社會管理的主要內容就是社會的自我管理，這就要求政府給予社會充分的空間，容許社會自治力量的成長。同時，政府也要轉變自身的功能，從直接控制社會轉型到通過法治來監管社會。無論是賦予社會更大的空間還是監管社會，都需要通過行政體制的改革來實現。

為民主政治奠基

　　第三，從長遠看，行政體制的改革，就是要進行有助於支撐未來民主制度有效運作的國家制度建設。在西方，中國一直被視為一個「只有經濟改革而沒有政治改革」的改革模式。這主要是因為西方從狹義上來界定政治改革，即把政治改革界定為政治民主化，而政治民主化又被進一步狹義地界定為選舉制度的確立。儘管持這種觀點的人在中國本身也有，但大多數中國學者和政策研究者，都會把行政體制改革視為是政治改革的內在一部分。人們意識到，民主只是眾多國家制度中的其中一個重要的制度，但不能取代其他方面的國家制度建設。行政體制是任何國家制度中最基本的制度。沒有一個有效的行政制度，任何國家都難以成為現代國家。行政體制應當說是中性的制度。沒有一個有效的行政體制，民主制度即使產生了，其質量也會是非常低下的。從這個意義上說，行政體制改革就是為未來高質量的民主政治奠定堅實的制度基礎。

　　如果把這三大方面的內容放在國家與社會、政府與人民的關係中來看，中國行政體制改革的目標就會更加明確，那就是，建設小政府、大社會。這也是1980年代改革開放初期就已經提出了的改革目標。但要避免誤解，今天還需要在「小政府、大社會」之上加上「強政府、強社會」。這主要是要說明在中國改革進程中，國家和社會、政府和人民之間並不是一場零和遊戲，而是一種雙贏遊戲，即政府強，社會也強。

　　因此，要回答「中國下一步行政體制改革往哪裡去」的問題，就是要在這個目標框架內檢討已經做了什麼？什麼地方做好了？什麼地方沒有做好而還需要再繼續做？又有哪些新的領域需要做？說得簡單一些，就是要回答從哪裡來到哪裡去的問題。

　　如何理解行政體制改革和小政府、大社會之間的關係？「小政府、大社會」在不同的社會裡有不同的理解。在1980年代，中國的改革者提出這個口號，主要受當時西方正在進行的美國里根總統和英國撒切爾首相的革命，即私有化浪潮的影響。第二次世界大戰之後，西方福利社會大發展，導致了公共部門的大擴張，從而也是管理公共部門的官僚體制（也就是中國所說的行政體制）的急速膨脹。結果，龐大的公共部門不僅制約了私營部門的經濟效率，也制約著政府提供服務的效率。私有化運動因此成為不可避免，就是要求政府減少對公共部門的干預，甚至撤回。除了私有化之外，西方國家也採用「公私夥伴關係」的做法，即把一些政府服務外包給私營部門，也就是政府向社會收購服務。「還權給社會」視同政治改革

　　當時中國的情況和西方當然截然不同。中國的情況較之西方更甚。西方主要面臨的問題是政府干預經濟太多。但不管是怎樣的干預，政府和經濟之間仍然存在著邊界。但中國是計劃經濟，在政府和經濟之間根本就不存在任何邊界，經濟生活的所有方面全部由政府來承擔。在計劃經濟內部，市場和社會既不容許發生作用，也不容許有生存空間。國家動員式的經濟發展，在最初的成功之後沒過多久就走向了衰落，最終演變成為改革開放之前的「貧窮社會主義」。

　　在這個背景下，改革就意味著還權給經濟、還權給社會。這兩方面也就自然成為中國行政體制改革的主要內容。但具體來說，在中國的政治環境中，「還權給企業」和「還權給社會」儘管都是行政體制改革的內容，但在很多人的概念中，它們分別屬於兩個不同的領域。「還權給企業」屬於經濟改革的內容，而「還權給社會」則屬於政治改革的內容。

　　從改革的優先次序來說，這兩個內容的改革在不同時期是不一樣的。總體來說，在1980年代，向企業分權和向社會分權是平衡推進的，至少改革者（主要是胡耀邦和趙紫陽）是這樣設計的。當時不僅強調經濟改革，而且也強調政治改革。到1990年代，中國的主體改革是經濟改革，因此行政體制改革也是為經濟改革作配合的。1990年代，行政體制改革的主要內容就是政府向企業分權，向社會分權的目標，基本上從改革的話語中消失了。

　　進入本世紀之後，行政體制改革又增加了一項新的內容，那就是政府對企業的監管。就是說，就政府功能來說，行政體制改革就是要建立一個監管型政府。建立監管型政府既是改革本身的邏輯，也是政府利益邏輯。向企業分權，確立政府和經濟領域的邊界，並不是說政府和企業之間就不存在任何關聯了；實際上的情形是，政府一方面要向企業分權，不再直接干預企業的經濟活動，但另一方面政府必須對企業的經濟活動進行監管，增進社會的公共利益。如果企業的經濟活動不被監管，企業就會損害到社會的公共利益。無論是「分權」還是「監管」都涉及到政府改革。從政府利益邏輯來說，作為組織的政府，其本身也是有其自身的利益的，就是在和經濟領域互動過程中，必須具有足夠的權力和能力向公眾提供公共利益。一旦政府無能向公眾提供公共利益，政府本身的合法性就會成為問題。「強政府」因此成為政府改革的一項重要內容。

　　直到最近幾年，隨著中國政府提出和設立「社會管理」議程，「大社會和強社會」的改革目標又正式被提出來。人們逐漸意識到，「社會管理」首先應當是社會的自我管理，而不是社會的「被（政府）管理。因此，」大社會「首先要求政府分權給社會，擴大社會生存和發展空間。同時，也和經濟改革一樣，政府一方面分權給社會，但另一方面也需要對社會進行監管。不過，較之經濟領域，以建設」大社會、強社會「為目標的行政體制改革，仍然處於早期的探索階段。市場和社會比較發達的東南沿海一帶，尤其是廣東，社會改革取得了很大的進展；但內陸地區，市場和社會並不發達，很多地方的社會改革還沒有提上議事日程。這也不可避免。正如中國的經濟改革，社會改革進程從區域上來說也會是一個不平衡的過程。

　　無論從哪個角度看，今天中國的社會改革面臨前所未有的挑戰。從經驗來看，儘管社會穩定越來越成為一個大問題，但如何通過建設「大社會」來重塑社會秩序，仍然沒有明確的答案。從中央高層的政策看，儘管前些年提出了「社會管理」的新概念，並且提升成為一種政策概念，但並沒有看到後續具體政策的出台。

　　更為重要的是，社會管理並沒有反映到高層的權力結構（或者頂層設計）中。也就是說，在高層權力結構中，沒有負責社會管理的機構。在上一屆政府，社會管理被置於政法委系統。這種做法顯然並不合適，因為政法系統是負責處理有問題的社會成員的部門，而社會管理針對的是社會大眾。現在，有關部門意識到這個問題，努力把政法和社會管理分離開來。這個方向無疑是對的。但是，如果政法委不負責社會管理，社會管理就需要一個新的頂層設計。

　　從地方執行層面看，只有北京、上海和廣東這些地區開始把社會改革和行政體制改革結合起來，也設置了專門負責社會管理的政府部門和官員，其他地區並沒有把這一改革提到政府的議事日程上來。社會管理是否會擴展到其他地區，還是個未知數。更為重要的是，地方層面也一樣面臨深刻的困境。現在中央政法委不再是政治局常委負責，是否意味著社會管理不再被那麼重視了呢？如果繼續重要，又該如何向各級政府傳達出社會管理的重要性呢？在中國的政治結構中，如果中央層面沒有負責社會管理的機構，地方就會不知所措。在「十八大」之後，各級地方政府又再次傾向於強調GDP（國內生產總值），對社會管理則輕描淡寫，甚至不談。這表明，在社會管理這個領域，地方官員現在面臨巨大的不確定性。行政體制改革任重道遠。很顯然，行政體制改革不僅需要繼續努力實現那些既定的目標，例如深化經濟改革和打造有效政府，在社會管理和建設大社會等方面面臨著新的挑戰。如何回應新的挑戰？這是人們對新一屆政府的期待。

——作者是新加坡國立大學東亞所所長文章僅代表個人觀點