【特別推薦】我國軍民融合政策法規現狀及對策研究

我國軍民融合政策法規現狀及對策研究

中船重工軍民融合與國防動員發展研究中心 徐 輝

本文由《軍民兩用技術與產品》雜誌授權發布，刊載於2015年第6期，敬請關注！

軍民融合政策法規決定著軍民融合的範圍、層次和深度，關乎國家軍民融合戰略部署實施的質量和效益。黨的十七大、十八大對軍民融合式發展均作出了重要戰略部署。黨的十八屆三中全會提出，推動軍民融合深度發展。在重大戰略和重要思想論述的指引下，社會各界積極開展軍民融合理論研究與實踐探索。但總體來看，我國軍民融合發展還存在著軍地資源共享程度不高、軍工體系開放不夠、民參軍較為困難、利益藩籬固守等問題。究其原因，與我國當前部分主體對軍民融合的認識不夠深化、體制機制不健全、政策法規體系建設尚不完善等因素有密切關係。

我國軍民融合政策發展現狀

近年來，我國軍民融合理論不斷發展完善，並逐漸向實踐深度邁進，軍民融合政策法規也不斷完善。尤其是圍繞上一屆黨和中央領導同志堅持軍民結合、寓軍於民，促進軍民良性互動、協調發展的新時期軍民融合戰略指導思想，在國防動員、固定資產投資管理、市場准入和監管、軍民兩用技術轉移轉化、稅收、保密管理、國防知識產權、人才培養等方面，均出台了一系列相關政策，為我國國防與軍隊現代化建設提供了良好的外部環境支撐。

與軍民融合相關的政策法規包括全國人民代表大會制定的法律、國務院及中央軍委聯合發布的法規條例、國務院部委層面出台的規章，以及地方人大制定頒布的法規和地方政府制定的規章等。已經出台的與軍民融合相關的法律文件包括《國防法》、《保守國家秘密法》、《公司法》、《中小企業促進法》、《招標投標法》、《專利法》、《促進科技成果轉化法》、《產品質量法》、《國防動員法》等。在法規方面，國務院及中央軍委發布了《國務院關於加快振興裝備製造業的若干意見》、《國防專利條例》、《武器裝備科研生產許可管理條例》、《武器裝備質量管理條例》、《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，以及影響較大的《國務院中央軍委關於建立和完善軍民結合寓軍於民武器裝備科研生產體系的若干意見》（國發〔2010〕37號）等法規條例。此外，相關部委、地方政府也針對市場准入、採購、裝備管理、知識產權、稅收、投資、資源共享、科技、人才建設、土地等方面陸續出台了一系列政策規章。

這些政策法規的出台，對於改善我國軍民分割的體制，促進軍民結合產業發展和國防科技創新體系形成，建立和完善國防科技工業體系與制度建設等起到了重要的推動作用。具體來說，呈現出以下特點：

一、法規建設整體成效顯著

近年來，為推動國防科技工業體系開放，引入競爭機制，鼓勵優勢民營企業參與武器裝備科研生產與綜合保障體系建設，國務院、中央軍委、相關部門，以及地方各級政府或部門制定出台了一系列政策法規及相應的落實文件，涵蓋了軍轉民、民參軍、軍工集團股份制改造、跨部門協調等方面，並明確了民營企業參與武器裝備科研生產與綜合保障的權利，以及應承擔的責任和義務，破除了過去民參軍沒有依據和制度保障的體制障礙。

二、政策法規的可操作性大幅提高

相關研究表明，過去，軍民融合領域的原則性指導文件過多，而實際可操作性的文件較少。因此，近年來制定的軍民融合政策法規強化了實際調研和專家論證，以實際問題為核心，徵求多方意見，政策法規制定的科學性大大提高，政策法規的可操作性也大幅增強。

三、政策法規的體系結構更加完整合理

我國軍民融合相關政策法規的制定從過去針對某一突出問題推出單一政策向政策制度建設體系化、結構化方向發展，表現為法規體系建設層次高、中、低全面覆蓋，部分領域各層級法律法規同步推出等。例如，人大立法，國務院、中央軍委法規，部門層面規章及地方層次法規規章先後推出；在內容構成方面，綜合性法規、專業性法規和專項法規並存等。

四、政策法規建設呈現出更加科學合理的發展趨勢

我國軍民融合政策法規的立法層級越來越高，質量越發精細，內容越發具體，新政策的制定和出台越來越及時。

我國軍民融合政策法規存在的問題

近年來，儘管我國軍民融合政策法規建設取得了一些成績，但與深度融合發展需求相比尚存在一定的差距，在許多方面還有較大的改進空間。

一、軍民融合法律少，政策多

當前，我國軍民融合深度發展面臨的關鍵難題之一就是頂層法律缺失，軍民融合的主體、範圍、權利、責任等要素界定不清，各參與主體行為沒有充足的法律依據，軍民融合實踐過程中摩擦不斷，阻力重重。已有的大多數法規均為政策性文件，且由於主管部門不同，政策的適用範圍和影響力明顯不足。例如，早在1999年，原國防科學技術工業委員會就出台了《武器裝備科研生產許可暫行管理辦法》，對申請許可證的單位、企業性質沒有作任何限制。2004年，原國防科工委和國家發展和改革委員會又發布了《國防科技工業產業政策綱要》；2005年，《國務院關於鼓勵支持和引導非公有制經濟發展的若干意見》頒布；2010年，《國務院關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號）發布，均明確允許民參軍。隨後，《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》、《武器裝備科研生產許可實施辦法》、《武器裝備科研生產許可現場審查規則》、《武器裝備科研生產許可專業（產品）目錄》、《武器裝備科研生產許可程序》等法規文件陸續出台，也未區分國有經濟和民營經濟成份。但是，雖然國家多次發布軍民融合發展政策，民營企業仍感「玻璃門」、「彈簧門」普遍存在。這與法律缺失不無關係，因為政策很難系統地解決體制、機制、市場主體，以及相關的金融、工商稅務、監督等方面的問題。

二、一些領域的政策未能實現有效突破

例如，《政府採購法》將政府採購劃分為民品採購和軍品採購，未考慮軍民兩用技術。目前，雖然從武器裝備的複雜程度上來看，民營企業承擔的任務大多是配套產品、部件、元器件等軍選民用產品和第3類軍品，但也有一些民營企業已具有進入第一類核心裝備（武器裝備總體、關鍵分系統、核心配套產品）研製生產領域的能力，卻由於超出2007年頒布的《非公有制經濟參與國防科技工業建設指南》允許進入的軍品領域，而未能參軍。

三、民參軍政策還有待完善

目前，民參軍的主要問題表現在進入門檻高、管理交叉，申請周期長，維護成本高等方面。例如，按照現行體制，民營企業進入軍品市場需要獲得相應的資格，包括國防科技工業局的軍品科研生產許可證、總裝備部的合格裝備單位資格證、中國新時代認證中心的質量體系認證，以及國家保密局的保密體系認證等「四證」，企業在申請過程中需要應對多個標準、多個部門、多次考驗；而且，「四證」相互關聯，尤其是由於總裝更傾向於新時代認證中心的認證結果，導致軍用標準質量體系出現了多家並存、一家獨大的狀態，造成了待審扎堆現象；另外，「四證」內容重複較多，經初步測算，除保密資格認證之外，其它3項認證約30%是重複的。企業辦齊「四證」，一般需3～4年。另外，企業為了維護「四證」需投入較大的人力和物力。每年的例行檢查和多次非例行性監督審核，以及新申請事項事宜牽涉精力巨大，耗費時間長，僅武器裝備質量體系認證1年的維護成本就達10萬元之多，部分企業申請二級保密資質的成本則高達幾百萬元之多。

四、國家定解密制度有待完善

《保守秘密法》和《國防科技工業安全保密監督監理規定》的出台，進一步明確了保密主體的職責和保密範圍，強化了保密管理水平。但由於保密管理程序過於複雜和嚴格，導致國防科技工業體系在一定程度上存在定密過高，或到解密期仍保守秘密，或定密積極、解密懈怠輕視等問題，制約了「軍轉民、民參軍」機制的運行。解密的風險性及准入認證的複雜程序，既制約了軍轉民，也制約了民參軍，在一定程度上造成了非傳統軍工企業不能或不願邁入國防市場的壁壘問題，也影響了民企靈活、開放的特性。我國現有一千餘家取得生產許可證的民營企業，規模已經非常可觀。但嚴格的保密管理及軍品科研生產質量的高要求使得企業更傾向於保守，有可能使參軍民企形成另一個半封閉工業體系。

關於改善政策環境的建議

在相當長的一段時期內，我國軍民融合被窄化理解為國防科技工業的軍民融合，這一認識與黨的十八大、十八屆三中全會和習近平同志的重要講話精神不符。習近平同志2014年3月11日在出席解放軍代表團全體會議時指出，「實現強軍目標，必須同心協力做好軍民融合深度發展這篇大文章，既要發揮國家主導作用，又要發揮市場的作用，努力形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局。」因此，改善我國軍民融合深度發展的政策環境，首先要解放思想，站在更高視角，在更廣範圍和更深層次上理解軍民融合，並以此為依據制定全局和分領域政策法規，以更好地發揮政策法規的指引和規範作用。

一、加快制定軍民融合基本法律

在修訂《國防法》的基礎上，建議制定軍民融合基本法律《軍民融合促進法》。受限於當時的歷史條件，1997年頒布實施的《國防法》第5章「國防科研生產和軍事訂貨」規定了國防科技工業發展的「十六字方針」（軍民結合、平戰結合、軍品優先、以民養軍），並強調「對國防科研生產實行統一領導和計劃調控」，國家根據「國防建設的需要和社會主義市場經濟的要求，實行軍事訂貨制度」。當前，軍民融合已上升為國家戰略，我國可以在修訂《國防法》時，制定促進軍民融合發展的方針、原則和基本制度，同時，研究制定《軍民融合促進法》，以法律的形式明確軍民融合的組織領導結構，規範軍民融合的重要工作和程序方法，以科學的制度，徹底改變當前軍民融合中「協調工作靠感情、解決問題靠關係」的局面，詳細規範軍民融合頂層設計，統籌經濟建設與國防建設協調發展。

上述兩部法律互相協調，可以破除我國軍民融合發展在立法層面存在的一些障礙。在此基礎上，還可專門就國防科技工業軍民融合發展制定特別法《國防科技工業軍民融合發展法》，總結軍轉民、民參軍的經驗和做法，從法律層面作出權威的規定。

二、強化軍地政策法規銜接

要做到軍地法律法規的銜接，就要多看到雙方的共性、共同的要求，營造公平、公正的政策環境。在產品標準體系上，軍用和民用標準也存在不一致的情況。事實上，有些產品在民用和軍用上，要求是一致的，屬於「貨架產品」，這些產品的民用標準和軍用標準是可以對接的，在軍民融合發展中，要鼓勵採用成熟的軍民兩用「貨架產品」和民用標準。1993年頒布實施的《產品質量法》中明確規定：「軍工產品質量監督管理辦法，由國務院、中央軍事委員會另行制定」。在軍民融合深度發展的新形勢下，類似法條應予以修訂，適用同一部法律法規的，不應再作另行規定。軍地雙方要強化溝通，軍方要主動修訂已有政策，使國防和軍隊建設融入經濟社會發展體系。地方要注重在經濟建設中貫徹國防需求，自覺地將經濟布局調整同國防布局完善有機結合起來。此外，要制定國防工業、科技創新、動員、人才培養、綜合保障等方面的政策，充分融合，發揮地方保軍、軍隊需求牽引的雙重作用，共同服務於富國強軍的「中國夢」。

三、重點難點法規試點先行

軍民融合涉及利益主體較多，跨越軍地多個部門，協調工作難度較大。軍民融合政策往往要突破既有的利益藩籬，阻力較大。在此種背景下，建議在一些重點難點領域率先突破。例如，針對民參軍准入過程漫長等問題，可以在國家層面上適時嘗試合併「四證」，簡化工作流程，縮短民營企業獲得參軍資質的時間；劃分審查論證機構責任區域，優化現有審查機構的審查程序和工作效率；充分發揮市場機製作用，協調軍隊和地方主管部門，試點引導有能力的民營企業申請一級保密資質，承擔與其相應級別的武器裝備科研生產任務；對於優勢民營企業，開放承擔裝備總體或整機研製生產任務的限定。在保密方面，充分發揮《保守國家秘密法》的約束作用，原則上不再單獨推行複雜化的保密程序和管理規定，從保密主體個人行為上予以約束，推行更加靈活的保密責任管理制度。

四、建立政策法規的第三方評價監督機制

好的制度體系、成熟的經驗做法、完善的政策法規需要經過不斷的實踐檢驗、反饋和修正才能形成。應堅持頂層設計為先導、需求牽引為主線，以深化融合為目標，統籌規劃，從立法源頭上確保政策法規與國家其它法律相融合，注重政策法規的縱向和橫向銜接，而各個部門無需單獨制定政策法規的思路。目前，由各部門制定政策已成慣例，協調統一的政策法規評估、反饋和監督機制較難建立。建議由多家軍民融合研究機構聯合成立軍民融合政策法規評估、反饋研究工作組，研究並建立較為科學的評估標準和評估方法，對軍民融合政策法規建設運行情況進行常態化調研、評估，及時收集軍地雙方軍民融合狀態信息，分析新情況、新問題對政策法規的需求，及時反饋，建議完善。

五、建立政策法規建設的組織保障體系

建議以黨中央、國務院為牽頭單位，統籌協調有權制定軍民融合政策法規的主體單位，建立政策法規的制定、審查和糾偏機制。尤其是近年來，軍、地密集出台了一系列政策法規，各個部門多站在自身利益的視角，部門間存在利益博弈現象，政策效果評價與反饋機制尚未建立，不利於政策法規的科學性和可持續發展。建議建立健全政策法規監督員制度和定期檢查工作制度，結合軍民融合發展中出現的新情況、新問題，在研究機構評估、反饋報告基礎上，結合實際調研情況，對相關政策法規予以動態修訂，不斷完善。

期刊簡介

《軍民兩用技術與產品》雜誌是由中國航天科技集團公司主管、航天信息中心主辦的科技綜合類期刊。雜誌以推廣軍民兩用技術、促進技術轉移應用、宣傳軍民兩用產品、探求改革舉措、跟蹤行業信息、交流工作經驗、服務大眾、傳播知識為辦刊宗旨，涉及面廣、信息量大，是全國唯一一本以介紹軍民兩用技術和產品為主、面向國內外公開發行的綜合類專業期刊，也是一本開發軍民兩用技術和產品的指南性期刊。《軍民兩用技術與產品》主要面向政府相關部門、國防科技工業領域十一大軍工集團及所屬研究院所、企業，全國各地高新技術企事業單位、高等院校、圖書館、情報所，軍方和個體經營者發行。雜誌設有業界聚焦、經濟與科技動態、航天與航空、汽車與車輛、電子信息、船艇、新材料與新工藝、能源與環保、光機電、國外技術轉移實例、國防科技工業知識產權、特別報道和學術論文等欄目，緊密跟蹤新技術、新產品發展動態，貼近軍工和民口企業，內容豐富、可讀性強，深受廣大讀者的喜愛。歡迎國內外作者自由投稿。