戚建剛：我國行政決策風險評估制度之反思

07-09

　　【摘要】我國現行行政決策風險評估制度的合法性危機之癥結在於缺失行政法的程序構造與制度理性。試圖以工具主義程序觀為中心來重構該制度的方案難以化解合法性危機，而以決策事項為邏輯起點，以程序正義為理念來重構該制度則是較為可行的路徑。對於具有客觀屬性的決策事項，需要運用偏向科學的「理性一工具範式」策略；對於體現主觀屬性的決策事項，則要運用偏向民主的「商談一建構範式」策略。以程序正義為理念，需要遵循避免偏私、合作式評估和信息公開等原則；對於核心制度，應構建以地方人大及其常委會為主導的決策主體與評估主體分離制度、利益聲明和迴避制度、評估諮詢制度和同行評審制度以及信息公開制度。

　　【關鍵詞】行政決策；風險評估；程序正義；合法性危機；風險

　　自本世紀以來，我國已經進入高風險社會，行政機關開始重視其決策活動本身所帶來的不確定的負面後果。於是，關於如何評估行政決策風險的法律制度便應運而生。對此，國務院於2010年頒布了《關於全面加強法治政府建設的意見》（以下簡稱《法治政府的意見》），於2012年下發了《關於建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的指導意見（試行）的通知》（以下簡稱《指導意見》）。至此，中央層面的兩個規範性文件對行政決策風險評估制度作了「頂層」設計。這些意見並沒有對行政決策風險評估制度加以界定，而是從評估範圍和內容、評估責任主體、評估程序和要求等方面對重大決策社會穩定風險評估機制的內容作出了規定。隨後，不少地方政府也出台了相關規範性文件。雖然從表面上看，從中央到地方的行政決策風險評估制度已經漸次形成，但究其實質，其法治化狀態卻不容樂觀。

　　基於這種現狀，行政法學界已有學者對該制度加以檢討。他們通過對調整行政決策風險評估規範性文件的分析，認為存在的問題主要是：風險評估主體不中立、評估範圍不明確、評估效力不足、信息不公開等，進而提出以工具主義程序觀為中心來重構該制度。[1]筆者認為，這些反思性研究成果對於推動行政決策風險評估制度的合法性具有一定意義，但缺乏對該制度實踐的宏觀把握，對制度之整體構造並沒有予以充分檢視。有鑒於此，筆者將從宏觀上揭示該項制度合法性危機的癥結，以程序正義為理念來重新設計該制度。

　　一、先行行政決策風險評估制度合法性危機之癥結

　　在行政決策風險評估領域，學界和實務界多以社會穩定決策風險作為評估對象來研究，然而，行政決策風險評估並不僅限於社會穩定風險評估。從實踐來看，它還指「公共財政風險、社會穩定風險和環境生態風險」[2]等領域，也關涉「重大問題決策」領域。筆者認為，當前我國行政決策風險評估制度合法性危機的癥結在於欠缺行政法上的「程序構造與制度理性」。[3]這主要體現為如下三個方面。

　　（一）形式：工作流程而非程序規則

　　《法治政府的意見》提出，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。然而，「必經程序」並非「法定程序」。[4]「法定」之外的「必經程序」極易蛻變為「決策主體決策許可權範圍內的一種裁量程序，無法經由行政複議和訴訟接受完整的合法性檢測」。[5]

　　在這種「必經程序」理念引導下，目前地方政府紛紛出台了具有自我規制形式的關於行政決策風險評估的各類「意見」、「辦法（試行）」和「規定」等。對其分析，不難發現，在該理念指引下形成的文本已經演變成一種流程式的工作守則，通篇列舉了「步驟」、「環節」、「方式」等工作要求，卻難以體現法治的精神。此類風險評估制度其實是為行政機關的單方行為披上了偽裝的斗篷，目的是確保行政決策的便易性，以讓行政機關更為便捷地認定所謂的「公共利益」。以社會穩定風險評估為例，近年來，雖然該項制度取得了若干典型經驗，[6]但在地方實踐中，它的弊端也非常明顯。不少基層政府部門不乏在「必經程序」的諸多步驟、環節中「採取多種『彈性』變通路徑」，乃至將其簡化為諸如「領導小組＋內部座談＋文字報告」等形式，[7]扭曲了行政決策風險評估制度的實質。如僅僅將行政決策風險評估的程序規則以工作流程的樣態呈現，那麼對應的責任必然是工作紀律。《法治政府的意見》頒布兩年後，國務院出台的《指導意見》第7條就規定：「決策機關和有關部門及其工作人員要遵守工作紀律，對社會穩定風險評估報告和會議討論情況嚴格保密。」這種話語體系排除了法律術語的規範表達，與法治目標相去甚遠。

　　（二）本質：體制化而非法治化

　　在西方國家，對行政決策的法律規制是行政合法性原則的基本要求，通過理性的制度設計以便制約行政決策中行政機關寬泛的自由裁量權。而在我國，對行政決策的法律規制在很大程度上遵循的是經驗主義而非理性主義思維。這種經驗主義與我國秉承科層官僚制的行政機關之架構有著密切聯繫，行政決策人員的職務晉陞在很大程度上依賴於其經驗豐富與否，在事關社會穩定決策領域尤為如此。而在行政決策過程中嵌入風險評估則是用來增加「分析」在決策中所佔比重的方式，目的是提升決策科學化水平。

　　由於目前行政決策風險評估主要是以一種「必經程序」的觀念來增加決策中理性分析的比重，「體制化」的行政決策風險評估制度便被提上日程。地方政府一方面從組織架構和資源配置中強化政府的維穩能力，例如，成立專門的維穩機構（維穩辦、應急辦、綜治辦等）、設立專項維穩基金等；另一方面，強調「誰決策誰負責」，推行幹部考核決策失誤「零指標」，[8]並以激勵機制和壓力措施來補強決策的政治壓力。這種做法，學者稱之為「運動式治理方式的體制化」。[9]筆者認為，這是對當前行政決策風險評估制度本質的最為確切的認定。這種「體制化」的趨向與法治化有著明顯區別，甚至與後者格格不入。

　　 1.「體制化」的核心是人治，將行政權力和行政首長的意志凌駕於法律之上。仍以社會穩定風險評估為例，「體制化」的社會穩定風險評估以人的權力意識消解法治。從權力出發有兩種典型樣式，一是按照領導意志辦事，具有很強的隨意性；二是為維護地方或部門利益，運用各種包括濫用警力在內的非法行政手段。「體制化」雖然有利於快速消解不穩定因素，但缺乏對權利的尊重和維護。不穩定因素雖在一時被壓制，卻很容易積累發展成為更大程度的不穩定因素。因此，沒有法治的有效引導和制約，「體制化」的評估方式必然以權力大於權利的恣意使行政決策凌駕於法律之上，風險評估便成了掩蓋「權大於法」的幌子。例如，2012年12月耗資近7億元的蚌埠大慶路淮河公路橋建成通車，僅9個月後，主橋面就出現了「脫皮」現象。對此相關部門解釋說，除了車輛超載因素外，最主要的原因是橋面上使用的全部是進口材料，而外國的材料設計不適應蚌埠的高溫。[10]這種將原因歸結為天氣的「水土不服論」不免讓人生疑，何以在風險評估中僅僅對運用他國材料作可行性評估而沒有作不可行評估？這不免讓人產生聯想，決策者是為片面追求政績從權力意識出發進行建橋決策，從而脫離了法律的制約，最終導致「脫皮」現象的發生。

　　 2.「體制化」的關鍵是權力和資源的進一步集中，這與法治化所要求的權力的適當分工與制約格格不入。「體制化」集中表現為，依靠行政權力及其所掌握的資源優勢來維繫行政決策的可接受性，甚至以一種不計成本、不講規則的資源揮霍方式來處理和消解決策過程中的風險。在此思維下，行政決策風險評估制度便成了行政權可有可無的裝飾品，甚至是「任人打扮的奴婢」。例如，2013年11月被中央紀律檢查委員會和監察部調查的湖北省原副省長郭有明，其任職宜昌市委書記期間最大的「政績工程」—三峽全通塗鍍板項目於2009年破土動工，總投資額高達200億元，一度成為宜昌乃至湖北全省的招商引資樣板。但在短短3年之後，公司經營就已舉步維艱，面臨巨額資金壓力，致生產停滯。政府被企業綁架變成「保姆」，雖然當地政府數次伸手相助，亦未能挽回頹勢。[11]這種狀態的形成，與體制化的權力集中密切關聯，在決策主體的力推和主導下，對於項目長遠發展的風險評估便成了走過場的「形式」。

　　 3.「體制化」的渠道是架設更多的政府部門和過度行政化。比如，在食品安全行政決策風險評估制度中，為了便於食品安全風險評估制度的運行，國家於2009年專門成立了「國家食品安全風險評估中心」和「國家食品安全風險評估委員會」，並制定了《食品安全風險評估管理規定（試行）》。又如，地方政府為了保障重大事項風險評估制度，一般都成立了重大事項風險評估工作領導小組，由黨委書記（或者地方行政首長）任組長，副書記（或地方行政副職首長）任副組長，將維穩、信訪、法制、發改委等數十個部門列為成員單位，下設辦公室，為制度運行提供保障。毋庸置疑，架設過多的行政部門以及過度行政化將導致國家資源的浪費。在國家資源總量一定時期內保持不變的情況下，勢必減緩司法建設和社會建設資源的配置力度。而法治化的行政決策風險評估制度則強調通過完善行政複議、行政訴訟以及健全公眾參與等制度來確保風險評估的合法和有序推進。對於沒有經過風險評估的行政決策，則需要通過行政複議和司法審查制度來加以矯正。對於涉及廣大公眾切身利益的行政決策，則需要建立有效的制度來吸納公眾的意見和建議。

　　 4.「法治化」認為穩定和表達缺一不可，體制化則認為剛性穩定壓倒一切。在我國社會穩定風險評估制度中，「體制化」體現出三方面的特點：（1）在評估方式方面，注重單方評估，忽視溝通評估。（2）在評估類型方面，多是應急型、運動型、資源補償型評估，忽視合作式評估。（3）在評估效果方面，多屬短期穩定、個案穩定的評估，忽略長期穩定評估。「體制化」認定的剛性穩定蘊含著自我封閉的制度邏輯，這種自我封閉的一個重要特性就是排除了體制外的社會力量的介入。在該目標及其邏輯指引下，決策主體篤信決策的有效只能依靠政府的力量。而「法治化」則相信實行行政決策需要全社會的參與和合作。一元化的行政決策風險評估的最大弊端是表達和溝通的缺失，它將扼殺公民的積極性、創造性和自主性，最終導致權力的專斷、評估的「形式化」和決策的低效，無利於該制度的合法和有序運行。

　　（三）文本：模糊化而非精細化

　　《法治政府的意見》中明確要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。那麼，風險評估與公眾參與、專家論證、合法性審查和集體討論的關係是否構成一個完整的程序鏈條？結構是否合理？操作性若何？邏輯是否吻合？內在價值是否存在衝突？這些問題，該意見都沒有作出明確的規定，在實踐中，一些地方政府將風險評估與其他程序、步驟相混淆的情形時有發生，甚至乾脆將風險評估等同於「不可行論證」。

　　事實上，這種模糊性在一些地方政府出台的關於行政決策風險評估的規範性文件中也體現得淋漓盡致。比如，對於何謂需要評估的「重大行政決策」，這些文件往往語焉不詳或者存在很大差異。它們通常以「概括＋列舉＋兜底」的表述形式規定需要進行風險評估的事項，[12]其中，兜底條款中的其他重大事項則由決策主體自行確定，這就極有可能將本應列入風險評估的事項作為非重大事項來對待，從而逃脫風險評估程序的制約。對於需要作風險評估的決策事項，它們的列舉也不盡相同，有的甚至差異較大。[13]又如，對於具體的風險評估程序，它們只作簡單規定，而不作具體的制度設計。以上海市為例，上海市政府於2013年將《上海市重大行政決策程序規定》列入年度立法計劃，在公開徵求意見的《上海市重大行政決策程序規定（草案）》中，整篇唯有第13條介紹了風險評估這一環節，而沒有具體操作的規定。[14]

　　二、重構行政決策風險評估制度之邏輯起點與基本原則

　　「行政法制的改革過程，在一定程度上也是一個制度試錯過程。」[15]對於實踐先於理論而行的行政決策風險評估制度，應容許它的試錯實踐。可是，在理論上，這種容忍程度應當有所降低。於是，行政法學者提出了化解行政決策風險評估制度合法性危機的方案。學者所開出的藥方多以程序為中心來重構該制度，其中最為典型的觀點是：「通過制度建構，確保規制活動是開放的，能夠充分探索已有知識並隨時接納新的關於風險的信息；同時是審慎的，能夠對現有信息進行仔細權衡，慎重地進行政策選擇。這一法治化的方案，主要是一種程序主義的進路。它通過建立一個程序框架，使各種觀點能夠理性交換、相互理解、充分論證，進而使決策的考慮足夠廣泛，最大化運用現有知識來形成洞見，並因此獲得合法性。」[16]該觀點認為，程序不具有自主性和獨立價值，它只是實現實體法目的的手段或途徑。這與功利主義大師邊沁的主張相一致。

　　沿著這一工具主義程序進路，風險評估制度演變成了一種保障行政機關決策、體現行政機關意志的機制，喪失了其應有的內在價值，而且也沒有緩解其「流程化」、「體制化」和「模糊化」的弊端。不難發現，在現行的關於行政決策風險評估的規範性文件中，該制度的構成要素及運行條件都打上了行政機關的烙印，體現了強烈的行政主導性。例如，《上海市重大行政決策程序規定（草案）》第7條規定，決策事項是否啟動由行政機關決定，公眾並沒有啟動「決策事項」的權利。在實踐中，此類工具導向的風險評估制度無法體現風險社會中多元主體的利益，與複雜的風險社會現實相脫離。經由這種風險評估制度所產生的行政決策並不真正具有合法性。對於風險評估中的工具主義程序觀，英國學者伊麗莎白·費雪指出：「法律的作用不是工具性的。儘管法律框架創造了技術風險決策的環境，但是法律框架所做的遠不止此。法律上的爭論其實是爭論技術風險決策特定進路之合法性的場合，而且爭論運用的是法律術語。此外，法律對話不僅僅關注技術風險本身，也關注技術風險決策與更大範圍內法律概念和觀念之間的關聯。這樣的對話影響技術風險決策。」[17]

　　筆者認為，相比以上方案，以決策事項為邏輯起點，以程序正義為理念來設計行政決策風險評估制度是可行路徑。對於不同屬性的決策事項，要分別採取偏向科學的「理性一工具範式」策略和偏向民主的「商談一建構範式」策略；以程序正義為理念，需要遵循避免偏私、合作式評估和信息公開等原則。

　　（一）評估的邏輯起點：決策事項

　　「法律若欲發揮規範效力，則必須針對現實情形。」[18]作為規範行政決策風險評估的法律制度也必須針對行政決策風險評估的現實。在風險社會背景下，行政決策風險評估制度所對應的現實情形是，需要行政機關決策的事項本身存在「風險」，因此，如何將「風險」從決策事項中剝離出來，是風險評估制度存在的主要價值。但是「風險」存在主客觀的雙重屬性，即它既具有客觀存在性，又具有主觀建構性。與之對應的解決策略則分為偏向科學的「理性一工具範式」策略和偏向民主的「商談一建構範式」策略。[19]對於前者，它所對應的決策事項往往是客觀的、可計量的、不確定性是可控的。例如，在環境決策風險評估中，對噪音、化學物質應該採取何種污染控制措施等；對於後者，則主要是複雜的社會甚至是政治爭議涉及價值和認識論的難題，例如，由通貨膨脹、失業率、城鄉差距等指標影響的社會穩定風險評估。

　　對於不同屬性的行政決策事項，自然應有不同的風險評估策略與之對應，並構建相應的程序規則。對於具有客觀屬性的決策事項，需要基於科學性質的信息和理性的專門知識，高度依賴「成本一效益」分析以及量化分析工具，對行政決策機關的行政裁量權施加相對較嚴格的控制；對於具有主觀屬性的決策事項，則需要廣泛的信息和社會公眾等多方主體的知識，依賴於合作、商談等定性分析手段。由此可見，不考慮決策事項之屬性與類別而直接以程序工具主義為中心來建構行政決策風險評估制度的方案，極易將風險評估與複雜的社會現實相剝離，從而導致工作流程式的行政決策風險評估制度。

　　（二）構建行政決策風險評估制度所要遵循的基本原則

　　顯然，對於科學的行政決策風險評估制度之建構，需要回到複雜的現實，以決策事項為邏輯起點，並以程序正義理念而非單純的程序工具主義作為指導。程序正義是要在程序工具主義和程序本位主義之間尋得某種程度的平衡，畢竟決策需要在公共利益和私人利益之間進行平衡，其正當性也需要各方主體的妥協才能實現。形成一種架構於程序正義基礎之上的兼顧工具主義與本位主義的行政決策風險評估制度，在這種制度中，應遵循一種最低限度的程序正義。

　　這種最低限度的程序正義之前提是保證在行政決策中風險評估是一種法定程序。如果行政機關未履行該法定程序，那麼行政決策將成為行政複議或行政訴訟的撤銷對象或確認違法的法定理由，以避免在實踐中因必經程序導致的風險評估內在結構錯亂之現象。在此基礎上的最低限度的程序正義應當包括程序中立性、程序參與性和程序公正性等內容。對於行政決策風險評估制度的正當性而言，最低限度的程序正義可以導出避免偏私、合作式評估和信息公開三項基本原則。

　　 1．避免偏私的原則。避免偏私的最樸素敘述是任何人不能成為自己案件的法官。它要求決定風險評估法律效力的評估主體處於中立、超然、不偏不倚的地位，對參與行政決策過程的其他主體及其相關事項不得存有偏見、歧視和利害關係。這是程序正義對行政決策風險評估制度中起決定作用的評估主體之正當要求。基於這一原則，行政決策風險評估制度不僅要求評估主體與決策主體分離，而且還要求評估專家應避免被「俘獲」，評估過程的公允不可輕易被利益集團或權力主體所操作，評估效力的公平運用，以及一旦出現偏私情形後的監督與救濟等。它應該作為一種價值觀念浸潤在整個評估制度之中，包括利益聲明制度、迴避制度、評估諮詢制度、決策主體與評估主體分離制度等。

　　 2．合作式評估原則。合作式評估是指權利受到或可能受到決策執行影響的「利益相關者」（包括公民、法人及其他社會組織）有權以平等的身份參與到風險評估過程中來，並對風險評估結果的形成發揮實質性影響。「自願的合作可以創造出個人無法創造的價值，無論這些個人多麼富有，多麼精明。」[20]因此，合作式評估強調的是富有意義的參與，而不是形式上的出席或者到場。由於風險具有客觀存在和主觀建構二元屬性，合作式風險評估不僅需要專家意見，也需要公眾偏好以增進評估質量，進而提高公民對行政決策主體的信任。如果行政決策風險評估制度為受行政決定影響的利害關係主體提供了溝通平台，就可能通過合意實現所有人或多數人普遍接受的妥協，基於這一過程所作出的行政決策就在微觀意義上具有了合法性。圍繞合作式評估原則，行政決策風險評估應構建動議、說明理由、同行評審、監督與救濟等制度體系。

　　 3．信息公開原則。信息公開原則是指行政決策風險評估程序的每一階段、步驟、環節都應當以評估各方參與主體和社會公眾看得見的方式進行。這是程序正義對整個行政決策風險評估制度本身的最低限度要求，它要求無論是過程性信息還是結果性信息，除法定豁免公開的理由外，都應該無條件、不設置障礙地向公眾公開。如若評估主體在風險評估中不公開信息，那麼公眾將無法收到權威、客觀的信息，更無法對決策的風險是否存在以及存在程度進行思考，自然無法參與到風險評估中來。如此一來，行政決策的合法性根基就成了無源之水。故此，需要構建多中心的信息公開制度和聽證制度。

　　三、行政決策風險評估核心制度之建構

　　若要使重構的行政決策風險評估制度真正能發揮保障行政決策的科學性、維護社會公眾合法權益之功能，並在全國範圍進行推廣，那麼必須從行政法上建構相應的制度。筆者認為，在遵循前述基本原則的基礎上，行政決策風險評估核心制度[21]主要有如下四項。

　　 1．構建以地方人大及其常委會為主導的決策主體與評估主體分離制度。現行的行政決策風險評估制度多以社會穩定風險評估為範本，以《指導意見》第5條為藍本。從該條可以看出，國家建立行政決策風險評估制度時，是將決策主體與評估主體一併揉合到風險評估中，其中，決策主體起決定性作用，評估主體或「被指定」或「根據工作需要」而參與。由於行政決策主體承擔決策責任，評估主體承擔評估責任，如果決策主體的責任囊括了評估責任，則其極可能以自身所具有的強大的公權力來影響風險評估的整個過程和評估各方參與主體的判斷，進而影響風險評估的結果。由此，為避免這種情況的發生，亟需構建決策主體與評估主體分離制度。

　　鑒於公權力的特殊性，為防止其異化，筆者認同一些學者提出的以地方人大及其常委會主導行政決策風險評估的觀點。[22]原因在於，長期以來，地方各級人大及其常委會在制約行政權力方面的作用不甚明顯，通過此種渠道可以將人大及其常委會的監督功能充分發揮出來，況且，對於重大行政決策實施監督也是人大及其常委會的職能所在。此外，也可以更好地提高社會公眾對該制度的認同。由此，可構建地方人大及其常委會主導評估的決策主體與評估主體分離制度。需要說明的是，地方人大及其常委會主導評估過程並不意味著其就等同於評估主體，它們只負責設置議程、下達評估任務、列舉不予評估情形、規定優先評估項目以及對評估過程加以全程監督。換言之，人大及其常委會負責風險評估的組織，而具體如何評估則由專家、利益相關者和一般公眾組成的評估主體進行。當然，行政決策主體依然是相關的行政機關。

　　 2．構建利益聲明和迴避制度。利益聲明制度是指參與風險評估的專家在開始評估之前應該做一份利益聲明，以表明其與所要參與評估的事項沒有直接的利害關係，對於每次評估之前的利益聲明都應該記錄在案，並在當地官方網頁或者媒體上公布，供公眾查詢和監督。該制度的基本內容是：利益聲明應在評估開始之前的7日內公布，應規定利益聲明的具體內容，建立評估專家的退出制度，公示評估專家的退出理由；制定配套的具有可操作性的《識別和處理利益或利害關係規則》，對何謂利益或利害關係進行清晰界定，對審查和處理程序以及各方主體的權利義務關係進行詳細規定，明確虛假利益聲明的法律後果。在構建利益聲明制度時，不妨可參考歐盟《統一食品安全法》第37條和歐盟食品安全管理局發布的《關於利益宣告的政策》、《識別和處理潛在的利益衝突的規則》等具有行政裁量基準性質的規定。在評估過程中，其他主體或社會公眾如認為評估專家與所評估事項有利害關係的，有權要求其迴避，類似的立法如《國家藥品審評專家管理辦法》第21條的規定。

　　 3．構建評估諮詢制度和同行評審制度。風險評估的多方參與容易造成社會公眾在數量上過多而專家相對較少的情形，這將出現感性和價值偏好成分佔優勢，而理性和科學分析成分被減弱的情況。對這種失衡狀態的解決途徑，不能採取降低公眾在風險評估過程中之「比重」的簡單方法，而應該提升公眾的理性知識水平。這就需要構建評估諮詢制度。該項制度的核心在於，評估諮詢主體與行政機關和社會公眾應當保持獨立，從而確保它們獨立和理性地提供智識支撐，發揮符合自身角色的作用。

　　 4．構建信息公開制度。在行政決策風險評估制度中，許多重要的公共信息不夠透明，尤其是影響社會穩定的群體性事件，一些行政機關往往將這些事件中的信息視為「機密」，並認為一旦公開就會對事件的順利處置人為地造成干擾，例如，國務院出台的《指導意見》第7條以「工作紀律」為名，要求對「社會穩定風險評估報告和會議討論情況嚴格保密」。殊不知，這樣做的後果只能導致公眾與決策主體之間的信息不對稱，使其處於「合乎理性的無知」狀態，影響其參與風險評估，最終也會危及行政決策的可接受性，甚至導致群體性事件的發生。由此可見，構建信息公開制度迫在眉睫。決策主體應當在法律允許的範圍內將風險評估的相關內容公之於眾，讓社會公眾全面清楚地了解風險評估以及自身的權利義務。在制度構建中，需要明確信息公開主體的責任和信息公開的渠道，特定情形下的聽證以及對於應公開卻沒有公開的懲處措施和救濟途徑。

　　【注釋】

　　 [1]參見張景蓀、顏九紅：《社會穩定風險評估機製法治化提升之路》，《北京政法職業學院學報》2013年第3期；徐亞文、伍德志：《論社會穩定風險評估機制的局限性及其建構》，《政治與法律》2012年第1期；劉靖華：《社會穩定風險規制的制度建設研究》，《學術界》2011年第10期；顧大松：《論我國房屋徵收的社會穩定風險評估機制的功能定位及其架構—一個風險規制的行政法學視角》，《江蘇行政學院學報》2012年第4期等。

　　 [2]劉平等：《上海市重大行政決策程序研究報告》，《政府法制研究》2009年第3期。

　　 [3]參見許傳璽、成協中：《重大決策社會德定風險評估的制度反思與理論建構》，《北京社會科學》2013年第3期。

　　 [4]需要指出的是，這裡所謂的「法定程序」中的「法」是指全國人大及其常委會制定和頒布的狹義上的「法」。

　　 [5]同前注[3]，許傳璽、成協中文。

　　 [6]例如，四川「遂寧模式」、山東「煙台模式」、浙江「平陽模式」、遼寧「瀋陽模式」、江蘇「淮安模式」等。上述模式在組織領導體制、評估內容和流程等方面各具特色。參見楊芳勇：《重大事項社會穩定風險評估研究綜述》，《社會工作（實務版）》2011年第12期。

　　 [7]參見劉澤照、王惠佳、黃傑：《基於政策執行的基層政府社會穩定風險評估—一項面向西部Z縣的質性研究》，《東北大學學報（社會科學版）》2013年第6期。

　　 [8]例如，最早開展風險評估的遂寧市所出台的規範性文件以「簡單、粗暴」的數字量化方式明確表述了相關部門及其領導人的政治責任。參見《四川遂寧推行社會穩定風險評估從源頭上化解矛盾》，http://www. legaldaily. com. cn/dfjzz/content/2009-08/12/content_1137237. htm? node ＝7480,2014年6月28日訪問。

　　 [9]有學者認為，「我們要防止的恰恰是用『運動式治理的體制化』替代真正的制度化建設」，並對兩者作了比較（參見周鎮宏：《公共管理這本「經」》（上），人民出版社2011年版，第56頁）。有學者更進一步對「體制化」與「法治化」（即周鎮宏所認為的「制度化」）進行了6個方面的對比（參見付翠蓮：《重大事項社會穩定風險評估的法治保障研究》，《行政與法》2013年第3期）。

　　 [10]參見劉威：《耗資7億大橋僅9月「脫皮」負責人：外國材料水土不服》,http://news. xinhuanet. com/local/2013-11/27/c_118307240.htm,2014年6月28日訪問。

　　 [11]參見《郭有明落馬背後：最大招商成爛尾致宜昌元氣大傷》，http://hb. sina. com. en/news/d/2013-12-05/0729126621.html,2014年4月18日訪問。

　　 [12]參見王仰文：《重大行政決策責任追究的事項範圍研究》，《雲南大學學報（法學版）》2013年第5期。

　　 [13]例如，《甘肅省張掖市重大決策和項目建設信訪風險評估辦法（試行）》第4條規定的評估內容（參見中共張掖市委、張掖市人民政府：《關於印發〈張掖市重大決策和項目建設信訪風險評估辦法（試行）〉的通知》，《張掖政報》2010年第4期），與寧夏回族自治區石嘴山市人民政府發布的《關於建立健全重大決策社會穩定風險評估機制的實施意見（試行）》第2條規定的評估範圍（參見http : //www.szsyz. gov. cn/zgdzsfwbgs/wjhb/112024. htm,2014年8月3日訪問）就存在較大的差異。

　　 [14]參見《關於〈上海市重大行政決策程序規定（草案）〉徵詢公眾意見的公告》,http://news. hexun. com/2013-12-23/160835958.html,2014年8月3日訪問。

　　 [15]羅豪才：《社會轉型中的我國行政法制》，《國家行政學院學報》2013年第1期。

　　 [16]趙鵬：《知識與合法性：風險社會的行政法治原理》，《行政法學研究》2011年第4期。

　　 [17][英]伊麗莎白·費雪：《風險規制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第22頁。

　　 [18]黃錦堂：《行政法的產生與發展》，載翁岳生編：《行政法》上冊，中國法制出版社2009年版，第108頁。

　　 [19]同前注[17]，伊麗莎白·費雪書，第44頁。

　　 [20][美]羅伯特·D．帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第215頁。

　　 [21]從體系上講，行政決策風險評估由核心制度、技術性制度和支撐性制度所構成。限於篇幅，筆者只闡述核心制度。

　　 [22]同前注[1]，徐亞文、伍德志文。