李克軍：「政治生態」視角下的「懶政」問題

我國地方和基層的政治生態，雖然發生了一些積極的變化，但總體格局尚未動搖;懶政、貪腐、濫權和形式主義等官場頑症，雖有「消」「長」之別，但都遠未根除，而且呈現著互聯共生的複雜局面。時下，人們對為官不為、碌碌無為等「庸政懶政怠政」現象議論頗多。不但高層表明了治理的決心，社會上一些熱心人士也在積極獻計獻策。筆者認為，無論是對現狀、根源的分析，還是對治理方略的選擇，都應該把視野放寬一些，從「政治生態」這個角度來進行觀察和思考。一、「懶政」僅僅是官場的四大頑症之一一些人習慣用誇張的「對比法」分析問題，對官場生態，往往做出「冰火兩重天」的判斷。如：有人說，過去「為官太容易」，現在「當官成苦差」;有人說，過去官員「亂作為」，現在「不作為」;有人說，過去形式主義猖獗，現在求真務實蔚然成風……在我看來，這些說法，雖然都能找到一些根據，但都失之於簡單化。實際上，近年來，我國地方和基層的政治生態，雖然發生了一些積極的變化，但總體格局尚未動搖;懶政、貪腐、濫權和形式主義等官場頑症，雖有「消」「長」之別，但都遠未根除，而且呈現著互聯共生的複雜局面。從近期看，「懶政怠政」的問題確實突出一些。相當一部分幹部存在不求有功、但求無過的心態，該辦的事不辦，該管的事不管。據媒體報道，李克強總理在人代會期間曾舉例說，「去年還有1萬多億的資金存量沒有用，一些地方給了錢、批了項目、供應了土地卻沒有用，就是因為不作為」。中部地區一些在縣鄉工作的幹部反映，涉及到政策性強、有一定風險的事，不但各主管部門的領導躲著不辦，黨政主官也能推就推。一位民營企業的業務主管抱怨，過去，上項目有些破格的事，政府領導敢於拍板，現在只能按規定走程序，有的事久拖不決，有的事最終拖黃。如招商引資的一些優惠政策，地方不敢破格，投資者就不來了。大量事實表明，扭轉趨於嚴重的「慵懶散」傾向，確實應該納入我黨治國理政的重要日程。但是，聲討「懶政」，不能過於簡單化。應該清醒地看到以下幾點：第一、「懶政」問題，過去也存在，只不過在某些方面輕微一些。所以，企望幾劑「猛葯」就把這個幾十年的頑症治癒，是不切實際的。第二、貪腐問題遠未解決，不應因「治懶」而放鬆「肅貪」。近年來的「打虎拍蠅」、整肅風紀成效顯著、有目共睹。從一定意義上說，由此引起某些高風險崗位官員的畏懼，並催生或加重「懶政」傾向，是不得不付出的代價。從優化政治生態，增強執政黨合法性基礎的綜合效果來權衡，可以說「得」遠遠大於「失」。現在看，權力尋租、奢侈浪費等腐敗行為，有的明顯收斂;有的則變換形式，更為隱蔽。所以，必須警惕「反腐過頭影響經濟工作」、「應由『肅貪』向『治懶』轉變」等錯誤論調的滋生和蔓延，堅定不移地把反腐敗鬥爭長期堅持下去。當然，運動式的高壓反腐，弊端很多，應儘快向制度化反腐和法治化反腐轉變，以最大限度地減少「貪腐」與「懶政」此消彼長的尷尬，實現「廉政」與「勤政」的同進共贏。第三、與「懶政」相比，「濫政」危害更大。這裡所說的「濫政」，指濫用職權行為，即通常所說的「亂作為」。它應該包括兩大類別：一類是以權謀私的貪腐行為;一類是不直接涉及行使權力主體個人利益的「亂作為」。人們對前者比較痛恨，對後者則比較寬容。人們對官員「不作為」的批評，多數是正確的，但也有些人迷信「鐵腕政治」，片面追捧在執行政策法規方面的「闖紅燈」、「越紅線」行為，把某些謹慎用權的人和事說成是「不作為」。不可否認，改革開放以來，很多幹部敢於從實際出發，突破一些條條框框的禁錮，在制度創新和工作創新方面做出了積極貢獻;某些聲名顯赫的「鐵腕」官員，用權比較「任性」，但在廣受詬病的同時，卻獲得包括本地部分幹部群眾在內的相當一部分人的高度讚譽，而且曾取得驕人的業績。但實踐證明，不受限制的公權力，不但是滋生腐敗的溫床，而且極易侵犯公民合法權益，造成治理亂象甚至導致治理危機。比如，在城鄉建設中違規強拆;在「維穩」過程中違法限制上訪者人身自由;在招商引資工作中擅自出台優惠政策;給教師下達招商引資指標;讓輕微違反交通規則的平頭百姓到電視台「示眾」;強制機關幹部每天工作16小時，等等，都導致一些不良後果。所以，王岐山說，「亂作為」比「不作為」的危害還要大。第四、形式主義仍頑強地表現在諸多領域，而且常常以「從嚴治黨」、「治庸治懶」的面目出現。《人民論壇》最近組織的問卷調查表明，71.2%的受訪者認為形式主義是目前官場亟待治理的頑症。基層幹部群眾反映，近年來，收送禮金「紅包」、公款吃喝、公車私用等歪風明顯收斂;檢查評比、送往迎來之類的活動有所減少，但幾十年來形成的「文山會海」問題依然沒有解決，形式主義仍未得到有效遏制。如，農村基層薄弱黨支部整頓工作，各級黨委都下了很多功夫，也解決了一些群眾反映強烈的問題。但上級的要求過於整齊劃一，過分注重有沒有領導包保、活動場所建設和硬體設施是否達標等表面性問題。所以，很多地方動員公共資源武裝薄弱村，很快使硬體建設超過了其他地方，但對如何改善幹群關係，如何完善村民自治制度等涉及到治理機制的問題，卻很少關注。群眾路線教育實踐活動，檢查驗收很嚴格，但受傳統治理思路和人力的限制，到基層往往演變成千篇一律的「牆頭」和「紙上」文章。中西部地區的多數村，全靠國家轉移支付資金維持運作，村幹部的思想和行為與享樂主義、奢靡之風很難搭界。官僚主義、形式主義的表現倒有一些，但風源主要來自上頭兒。可是，對照檢查材料中的問題卻一律是「四風」，題目下基本沒什麼具體內容，在形式主義這個題目下，多數地方寫的是「堅持學習不經常」。而諸如低保戶確定或救濟品發放中偏親向友、村委公開流於形式等問題，卻很少涉及。村級黨支部各種應檢材料，都要列印出來，還要裝到幾十個漂亮的文件盒內。有個只有50多戶的小村，文字材料竟裝了50多盒。牆上的圖版，一般都有10多塊，有的達20多塊。村「兩委」辦公室、黨員活動室，越來越寬敞漂亮，電腦電視、投影儀等設施也越來越齊全，但到了冬季，無錢取暖，長期閑置。為了體現「從嚴治黨」，有的地方層層組織市、縣、鄉三級黨委書記進行「基層黨建專題述職」。從下達通知到召開會議，用幾個月的時間組織材料，還要報送上兩級組織部門審稿，有的修改四五次，才能通過。基層幹部認為，形式主義對黨和政府公信力的傷害，絕不亞於貪腐和「懶政」。總之，貪腐、「濫政」、形式主義等官場頑症與「懶政」具有同樣甚至更大的危害性，在突出治懶的同時，應堅持不懈地搞好肅貪、限權及反對形式主義。二、「懶政」現象凸顯的原因很明顯，「懶政怠政」現象趨於嚴重和普遍化的直接原因，主要是高壓反腐使相當一部分幹部產生了不求有功但求無過的消極心態和擔心被查的畏懼心理。按通常說法，主觀原因是信仰缺失、宗旨不牢。但是，常識告訴我們，如果某種問題帶有一定的傾向性和普遍性，背後的客觀環境就具有決定性的作用了。筆者認為，「懶政怠政」傾向的體制性因素主要有以下幾方面：第一、科學有效的權力制衡機制始終沒有形成，致使「病官」比重越來越大。在高壓反腐的新形勢下，「病官」難以挺起腰桿工作。我們常說，「絕大多數領導幹部是好的或比較好的，貪腐分子是極少數。」那麼，人們不禁要問：對「絕大多數」而言，「打虎拍蠅」的力度再大，也輪不到你頭上，畏懼心理從何而來呢?這就涉及到對官員整體廉潔度的評估問題。目前，我們還拿不到這方面的權威數據。但早在1982年，鄧小平就說：「卷進經濟犯罪活動的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴重情況，不是過去『三反』、『五反』那個時候能比的」。近年來，更是「窩案」頻發，「塌方式」腐敗凸顯。如，河南省自2006年到2011年，共查處貪污受賄犯罪的縣委書記22名;安徽省僅以阜陽為中心的皖北地區，就先後有18名縣委書記被查處，且多涉買官賣官;廣東茂名原市委書記案牽涉幹部303名;十八大後山西省共有26位廳級以上官員被調查，其中包括4位省部級官員;中石油窩案更是令人瞠目、震驚。大量事實表明，官德極其敗壞的「貪官」可能是極少數，但在具備權力尋租條件的領導幹部之中，程度不同地存在違紀違法問題的「病官」可能佔有相當高的比重。那麼，在高壓反腐的形勢下，一些地方出現「人心惶惶、無人幹事」的局面，就沒什麼奇怪的了。如果再深究一步，既然我們的反腐倡廉工作一直抓得比較緊，為什麼「病官」比重不降反升呢?原因固然是多方面的，但最主要的是喊了多年的「權力制衡機制」沒有真正建立起來。表面看，我們在這方面下了不少功夫，搞出了許多「文本規定」。如，「三重一大」決策制度、工程招投標制度、土地出讓的「招拍掛」制度等等。但從大大小小的貪腐案件披露的情節中，我們看到的是一幅幅令人失望的諷刺畫。這些制度，既管不住副國級高官，也管不住科「官」「村官」。公職人員無論大小，都是人不是神。如果他們的合法收入不如經商或從事技術工作的同齡人，手中又握有基本不受制約且不斷有人前來「求購」的權力，卻要求他們長期做的不貪不佔、兩袖清風，豈不是等於痴人說夢?第二、法治不健全、權責不對應的現實，致使行無定則、違規施政成為權力運行的常態。由此產生了兩個消極後果：一方面，掌權多年的官員，即使沒有貪腐問題，也程度不同地存在「亂作為」或「不作為」的問題，隨時可能被追究;另一方面，今後的治懶和問責，也難以做到依法進行，規範有據。在無所適從的迷茫中，一些領導幹部只好選擇少惹是非、迴避矛盾的庸懶之道。依法作為，應該是現代社會對官員的起碼要求，但在現實條件下，卻顯得過於理想化，甚至有些「奢侈」。因為在我國，上級與下級之間、黨政之間、部門之間的職責和權力邊界不清晰;改革不配套、不到位;政策與法律相左、不同政策之間打架、原則要求與具體政策不協調等問題一直解決得不夠好。基層官員不得不在法律政策的邊緣上走鋼絲、搞變通，甚至不得不「闖紅燈」、「越紅線」。可以說，在招商引資、征地拆遷、「跑要」資金、維護穩定等工作中，身處第一線的幹部，很難找到不「違規」、不「越線」，又能取得顯赫成就的人。另外，人們經常讚譽的「白加黑五加二」工作狀態，既反映了部分官員的敬業精神，也折射出全能政府的尷尬和無奈。上級讓下級官員管了很多不該管、管不好的事情，違規「亂為」或敷衍「不為」的現象怎麼可能避免呢?第三、科學有效的激勵機制尚未建立起來，致使很多幹部把「少幹事」、「不攤事」作為從政要旨。目前，黨和國家對領導幹部的激勵手段，主要有四個：一是思想教育;二是政績考核;三是表彰獎勵;四是擇優提拔。表面看，已經比較全面了。但思想教育調門偏高，過於頻繁，已經形成了嚴重的「口號麻木症」，不但正面激勵作用微乎其微，而且助長了「假大空套」之類的不良風氣。政績考核具有一定的激勵功能，但受評分制的限制，難以克服「幾項可測度的經濟指標定乾坤」的弊端，也難以避免做表面文章，甚至弄虛作假的問題。另外，政績考核向基層自治組織延伸、考核內容泛化等傾向強化了向上集權、向下施壓的領導體制，助長了形式主義和官僚主義，從而消減了有限的積極作用。表彰獎勵，以精神激勵為主，作為輔助措施，作用日漸式微。擇優提拔，對於從政的官員來說，具有較強的吸引力。近年來與政績考核制度配套使用，發揮了一定的積極作用。但是，受不太健康的發展觀和政治生態制約，一些唯上級馬首是瞻、熱衷搞政績工程或善於關係運營的幹部，被當做優秀幹部提拔，形成了不良的用人導向。領導幹部，作為理性經濟人，也要考慮「損益平衡」。既然多幹事既操心費力，又增加了惹事被查的風險，卻未必得到適當的回報，就不如採取小心謹慎的態度，少幹事、不惹事了。「小人得勢」情況的增多，也使一些相對低調務實的幹部心灰意冷，趨向消極慵懶。第四、目前的反腐鬥爭仍具「運動式」的特徵，染病官員是否被查，往往取決於人緣好壞。查案，主要靠各級紀委;「線索」，主要靠知情人舉報。人大機關在依法監督中發現問題、審計機關通過審計發現違法線索、司法機關獨立查辦貪腐案件、民間組織干預官員不法的案例，極其罕見。也可以說，即使是巨貪，如果沒有被人盯上，沒有另案牽連，也可能安然無恙。反之，即使你「病症」相對輕微，只要得罪了知情人，就很難逃脫瞬間落馬的下場。所以，越來越多的官員把「不得罪人」、「不製造對立面」作為首要行事準則。三、治理「懶政」須突破自上而下單向管控的路徑依賴「懶政」現象與其他官場頑症，都不是一天半天形成的，所以，對其治理，也不能存在畢其功於一役的幻想，而應堅持不懈地打好持久戰。現在最大的問題是，在治理路徑上面臨著兩難選擇。按照傳統的辦法，「治懶」要首先發揮我黨的政治優勢，強化思想教育，但多年的實踐已經證明，高調門思想教育的後果往往適得其反;如果降低調門，則可能使部分幹部的精神支柱倒塌，使一些信念缺失的幹部更加迷茫萎靡。說到強化制約激勵機制，我們的黨務工作者首先想到強化政績考核。但在權責利劃分不清晰的情況下，政績考核的積極作用十分有限，負面作用卻難以遏制;如果取消或弱化政績考核，在民主制度尚未充分發育的情況下，懶惰渙散的問題可能更加突出。對「不作為」、「亂作為」的行為進行嚴格的問責追究，是各方都認可的辦法。但也存在由誰來問責，依據什麼問責的問題。如果法治建設跟不上，行政管理體制改革不到位，過分強調問責，難免出現倚重上級領導意願選擇性辦案，問責畸輕畸重等問題，不但難以對官員形成有效約束，而且可能助長看風使舵、敷衍塞責等不良積習;如果放棄或弱化黨政主導的問責，在新的制約機制尚未建立的情況下，則可能加劇放任自流的不良傾向。從嚴治黨，是中央堅持多年而且符合我國國情的既定方針，應該全面落實。但同樣存在按照什麼樣的思路來推進黨的自身建設的問題。如果沿襲多年的老套路，增發文件、增設機構、增加活動，在解決一些具體問題的同時，又加劇了群眾反感的形式主義，固化了黨委包攬一切的僵化體制，擠壓了基層民主自治的空間;如果捨棄這些駕熟就輕的老辦法，在黨建制度改革上走出新路子，將要經過一個艱難的探索過程，在一定時期內，黨對社會的控制力有可能減弱。在兩難的選擇面前，各級領導者應該深刻領會中央「四個全面」的戰略思想，在注重平穩過渡的前提下，堅定、審慎地突破自上而下單向管控的路徑依賴，循序漸進地推進民主法治建設，在努力實現社會治理體系現代化的同時，實現黨和政府自身治理體系的現代化。就大的方向和框架而言，黨的歷次代表大會特別是十八屆四中全會已經做出了明確規定，現在的當務之急是確定具體實施辦法，並落到實處。筆者認為，與治庸治懶關係最密切的大事主要是：1、在繼續保持「打虎拍蠅」高壓態勢的同時，加快反腐制度化、法治化步伐，最大限度地減少「病官」被查的偶然性因素。應繼續完善落實官員財產申報制度，並適時將申報制度轉化為公示制度;應加快財政管理體制改革步伐，建立名副其實的陽光財政，壓縮權力尋租的空間;應繼續推進國家立法，完善懲治貪污賄賂犯罪的法律制度;應充分發揮人大、檢察和審計等機關的作用，建立嚴格的依法查案制度。2、理順黨政之間、上下級之間、政府各職能部門之間的關係，劃分各自的權力邊界，努力實現權責對應，為幹部業績評估和考核問責提供製度化保障。既要完善行政審批制度，建立政府「權力清單」，又要積極推進包括黨建制度改革在內的政治體制改革，解決權力過於集中於黨委和書記個人的問題。應繼續推進簡政放權，促使黨政權力從一些領域退出來，為民間組織發育和基層社會自治提供空間。應切實解決「法嚴行寬」、政策執行彈性過大的問題，剷除行無定則、權力任性的土壤，讓基層幹部在法定規則內放手幹事。應逐步建立官員依法履職、正常工作休息的新常態。3、積極擴大黨內民主和人民民主，形成對黨政官員立體監督的態勢。由「同體監督」(黨內監督)為主逐步向「異體監督」(黨外監督)為主轉變，建立健全人大監督、群眾監督、媒體和網路監督機制，促使公共權力真正在陽光下運行。4、加快乾部選任制度改革步伐，從用人導向上促進廉政勤政。應在堅持黨管幹部原則的前提下，解決權力過於集中於黨委及其組織部門，特別是過於集中於少數人的弊端。應積極探索，建立科學可行、真實有效的競爭性選舉制度。應實行幹部分類管理，把選舉制和任命制區別開來。應改革政績考核制度，降低考核工作頻率，提高考核工作質量。5、上下互動，圍剿形式主義，為幹部勤政廉政創造良好環境。應避免重蹈以往思想教育強求一律、過分注重形式的覆轍，依靠和動員新聞媒體和民間社會力量，圍剿形式主義。同時，大幅度壓縮會議文件、檢查評比活動，促進領導方式轉變，讓黨政幹部從送往迎來中解脫出來，以主要精力辦實事、解民憂。(本文應《市縣領導參閱》之約而寫，全文刊發於2015年第9期，署名呂鈞)
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